LA DIVERSIFICACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES PARA LAS PERSONAS MAYORES EN ESPAÑA Y SUECIA (Diversification and Strengthening of Services for Older People in Spain and Sweden)

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Resumen
La información sobre los servicios públicos para las personas mayores a menudo se limita a la atención residencial y a la ayuda a domicilio. Sin embargo, estos servicios básicos son en muchos países complementados o sustituidos por otros servicios de menor envergadura, como el transporte, comidas a domicilio, teleasistencia y centros de día. Esta diversificación partió de un racionamiento de los servicios para lograr una asignación más racional de los recursos y, si se podía, un menor gasto.
En este trabajo se utilizan diversos datos sobre estos servicios en España y Suecia. Cuando se consideran todos los cuidados, la cobertura de atención es mucho mayor que si sólo se contemplan los servicios básicos. Esto indica una mayor consolidación de los mismos.
Los datos sugieren mayor focalización en Suecia, y prestaciones fragmentadas en España, donde parece que los usuarios alcanzan lo disponible, con poca diferenciación entre sus necesidades. Cuando las tasas de cobertura son superiores, como en Suecia, hay mayor solapamiento entre el cuidado familiar y los servicios públicos. Con tasas más bajas, como en España, los cuidados familiares y los servicios públicos son sustitutos unos de otros.
Se sugiere que una mayor diversidad de servicios, básicos y secundarios, puede adaptarse mejor y de manera más eficiente a las diversas necesidades de las personas mayores que la elección entre ningún servicio, ayuda domiciliaria o atención residencial. Aunque estos servicios secundarios también puedan ser utilizados como un sustituto de bajo coste, e inferior calidad, en la atención.
Abstract
Information on public services for older people is often limited to institutional care and Home Help/Home Care, be it for individuals in surveys, statistics for a specific country or for international comparisons.
Yet, these two major services are in many countries supplemented – or substituted – by other, minor services. The latter include services such as transportation services, meals-on-wheels, alarm systems and day care.
This diversification is the outcome of a rationing of services to achieve a more rational allocation of resources and attempts to keep down costs.
In this presentation we use various data sources to provide information on all these types of support for Spain and Sweden. When all of them are considered, service coverage is much higher than by basic services
alone, indicating further consolidation of services. Data suggests a high targeting in Sweden, but fragmented delivery in Spain, where – we suspect - users get what is available, with little differentiation between
needs. With higher service rates, as in Sweden, there is greater overlap between family care and public services
with lower coverage rates, as in Spain, family care and public services are more often substituted for
each other.
It is suggested that a range of services, major and minor, may suit the varying needs of older people better – and more efficiently - than the choice between nothing, Home Help or institutional care, but that minor services may also be used as an inexpensive – and sometimes inferior - substitute for full support.

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Publié le 01 janvier 2011
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Rev Esp Salud Pública 2011; 85: 525-539 N.º 6 - Noviembre-Diciembre 2011
COLABORACIÓN ESPECIAL

LA DIVERSIFICACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES
PARA LAS PERSONAS MAYORES EN ESPAÑA Y SUECIA
Maria Dolores Puga González (1), Mayte Sancho Castiello (2), María Ángeles Tortosa Chuliá (3),
Bo Malmberg (4) y Gerdt Sundström (4).
(1) Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Madrid.
(2) Instituto Gerontológico Matía (INGEMA), Madrid.
(3) Departamento Economía Aplicada. Universidad de Valencia
(4) Institute of Gerontology. School of Health Sciences. Jönköping University and Asociación Nacional
de Pensionistas de Suecia (SPF).
RESUMEN ABSTRACT
La información sobre los servicios públicos para las personas ma-
yores a menudo se limita a la atención residencial y a la ayuda a domi- Diversification and Strengthening of cilio. Sin embargo, estos servicios básicos son en muchos países com-
plementados o sustituidos por otros servicios de menor envergadura, Services for Older People in Spain and
como el transporte, comidas a domicilio, teleasistencia y centros de día.
Sweden Esta diversificación partió de un racionamiento de los servicios para lo-
grar una asignación más racional de los recursos y, si se podía, un me- Information on public services for older people is often limited to
nor gasto. institutional care and Home Help/Home Care, be it for individuals in
surveys, statistics for a specific country or for international comparisons. En este trabajo se utilizan diversos datos sobre estos servicios en
Yet, these two major services are in many countries supplemented – or España y Suecia. Cuando se consideran todos los cuidados, la cobertu-
substituted – by other, minor services. The latter include services such as ra de atención es mucho mayor que si sólo se contemplan los servicios
transportation services, meals-on-wheels, alarm systems and day care. básicos. Esto indica una mayor consolidación de los mismos.
This diversification is the outcome of a rationing of services to achieve a
Los datos sugieren mayor focalización en Suecia, y prestaciones more rational allocation of resources and attempts to keep down costs.
fragmentadas en España, donde parece que los usuarios alcanzan lo dis-
In this presentation we use various data sources to provide informa-ponible, con poca diferenciación entre sus necesidades. Cuando las ta-
tion on all these types of support for Spain and Sweden. When all of sas de cobertura son superiores, como en Suecia, hay mayor solapa-
them are considered, service coverage is much higher than by basic ser-miento entre el cuidado familiar y los servicios públicos. Con tasas más
vices alone, indicating further consolidation of services. Data suggests a bajas, como en España, los cuidados familiares y los servicios públicos
high targeting in Sweden, but fragmented delivery in Spain, where – we son sustitutos unos de otros.
suspect - users get what is available, with little differentiation between
Se sugiere que una mayor diversidad de servicios, básicos y secun- needs. With higher service rates, as in Sweden, there is greater overlap
darios, puede adaptarse mejor y de manera más eficiente a las diversas
between family care and public services; with lower coverage rates, as in
necesidades de las personas mayores que la elección entre ningún servi- Spain, care and services are more often substituted for
cio, ayuda domiciliaria o atención residencial. Aunque estos servicios each other.
secundarios también puedan ser utilizados como un sustituto de bajo
It is suggested that a range of services, major and minor, may suit the coste, e inferior calidad, en la atención.
varying needs of older people better – and more efficiently - than the
Palabras clave: Asignación de recursos. Atención. Ancianos. choice between nothing, Home Help or institutional care, but that minor
Atención a domicilio. España. Suecia. Calidad de la atención. Personas services may also be used as an inexpensive – and sometimes inferior -
con discapacidad.Actividades de la vida diaria. substitute for full support.
Keywords: Resource allocation. Aged. Home care services. Spain.
Sweden. Quality. Disabled Persons. Activities of daily living.
Correspondencia:
Mª Ángeles Tortosa Chuliá
Departamento de Economía Aplicada. Facultad de Economía. Universidad de
Valencia
Avda. Los Naranjos, s/n
46022 Valencia
angeles.tortosa@uv.es Dolores Puga et al.
INTRODUCCIÓN de tipo económico tales como la sostenibilidad
4financiera y la eficiencia de los servicios . En
Es un hecho indiscutible que las personas este artículo se percibe que la diversificación
mayores de hoy están experimentando cam- se abrió paso desde el racionamiento de los
1 bios muy significativos : sus necesidades servicios básicos o “mayores” hacia la racio-
varían y, por tanto, la oferta de servicios que nalización de los servicios, introduciendo los
van a utilizar en los próximos años debe adap- secundarios o “menores” y buscando la dismi-
tarse a sus preferencias y necesidades. Las nución del gasto. Este proceso estaría signifi-
personas mayores van a demandar cada vez cando un paso más en la consolidación y
mayor atención y cobertura de sus necesidades madurez de los servicios sociales.
y riesgos, a través de respuestas singulariza-
2das . Este tipo de respuestas están siendo La diversificación es un fenómeno que se
introducidas por parte de los proveedores 5viene produciendo en varios países . En este
públicos y privados a través de un proceso de artículo se comparan los servicios de España y
diversificación de los servicios sociales. Suecia, dos países muy diferentes pero que
utilizan estadísticas y encuestas sobre servi-
La diversificación es un concepto que a cios para evaluar cómo se asignan y se satisfa-
menudo se utiliza para describir los cambios
cen las necesidades de las personas mayores.
en las nuevas maneras de prestar servicios. En España es el único país en el sur de Europa que
otras ocasiones sólo se refiere a la concerta- ha puesto en marcha programas muy ambicio-
ción de servicios públicos con el sector priva-
sos de atención a las personas mayores. Aun-do. Pero en este trabajo entenderemos por
que la prestación de sus servicios sufre frag-diversificación la variedad y el aumento de los
mentación, tensiones políticas, desigualdades servicios. Donde antes sólo había atención
regionales y locales, lenta burocracia y largas residencial a unos pocos (des)afortunados
listas de espera, entre otras cosas. mayores, hoy existe una amplia gama disponi-
ble de servicios, al menos teóricamente. El
Suecia, por el contrario, tiene una tradición principio económico de la utilidad marginal
de muchos siglos de ayuda sistemática a las decreciente capta la idea de por qué la diversi-
personas sin recursos, con normas nacionales ficación es mejor que la inversión en un solo
y gestión local. Los servicios sociales hereda-programa específico, aunque sea muy bueno
ron este tipo de administración. Siempre ha en sí mismo. La mayoría de las personas
habido considerables variaciones locales en la mayores tienen pequeñas necesidades (que a
disponibilidad de los servicios, aunque algu-lo largo del transcurso de su vejez serán dife-
nas de las diferencias pueden explicarse por rentes), y la atención residencial, por tanto,
6variaciones en las situaciones de necesidad . podría dirigirse tan sólo a una minoría. La uti-
Los municipios suministran los servicios con lidad de este tipo de atención disminuye drás-
alto grado de autonomía y suficiente auto-ticamente cuando las tasas de cobertura exce-
3 financiación (la recaudación de un impuesto den el 5-6% . Esto indica que los recursos
municipal es diez veces superior a la de un deberían desplazarse hacia diversos tipos de
impuesto nacional), a menudo son muy peque-atención comunitaria, ya sea de forma sucesi-
ños, y por lo general una única persona gestio-va o, probablemente mejor, de forma simultá-
na todo tipo de servicios en su distrito. nea.
A pesar de la importancia del mismo, este Pero el replanteamiento de la oferta de los
proceso de diversificación de los servicios, es servicios no sólo se debe a esos cambios en las
necesidades de las personas mayores y depen- poco visible y le falta un mayor impulso por
dientes y a la presión que ejerce su creciente parte de los proveedores, sobre todo a nivel
demanda, sino también a otro tipo de razones informativo.
526 Rev Esp Salud Pública 2011, Vol. 85, N.º 6 LA DIVERSIFICACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES PARA LAS PERSONAS MAYORES EN ESPAÑA Y SUECIA
En este trabajo se utilizaron datos proce- por la beneficencia pública. Pero su pleno
dentes de las últimas encuestas nacionales que desarrollo como servicio público munici-
incluyen información sobre servicios sociales pal no se produjo hasta la aprobación del
destinados a personas mayores y dependien- Plan Nacional de asistencia a los ancianos
de la Seguridad Social en los años de la tes, así como información procedente de
20década de 1970 . diversas instituciones públicas, tanto de Espa-
ña como de Suecia. Para España se utilizó fun-
Los estudios realizados sobre la situa-damentalmente la información de los diferen-
ción de las personas mayores (se entende-tes informes sobre personas mayores elabora-
rá a partir de ahora por personas de 65 dos por el IMSERSO desde el año 2000 hasta
7-11 años o más) sobre esos inicios en España, ahora . Y para Suecia se dispuso de la infor-
mostraban un cuadro sombrío de las con-mación procedente de los informes del gobier-
21diciones en estos servicios . Después de no sobre servicios sociales (Socialstyrelsen,
12,13 un comienzo vacilante en la década de los SOU) desde 1970 hasta ahora . En ambos
70, la atención residencial y ayuda públi-países se usaron, asimismo, las principales
ca a domicilio se expandió rápidamente y encuestas nacionales sobre los servicios dis-
sin planificación en la década de los 80, ponibles para personas mayores y dependien-
14,15 pero en los 90 se promovieron cambios tes .
22dirigidos a un crecimiento planificado .
De hecho, la ratio de plazas residenciales La información relativa a los gastos se obtu-
por 100 personas de 65 y más años fue de vo de los últimos estudios realizados por
16-19 un 1,5 % en 1975, un 2,2% en 1988, un EUROSTAT y la OCDE .
3,2% en 1999 y un 4% en 2008. Respecto
La revisión de la documentación menciona- a la ayuda a domicilio el índice de cober-
da pretende mostrar el proceso seguido en la tura fue del 0,1% en 1975, un 1,8% en
23,24introducción de los servicios sociales “meno- 1999 y en 2008 alcanzó un 5% , un
res”. Se parte de unos inicios con servicios rápido crecimiento que se debió funda-
residenciales y de ayuda a domicilio que pos- mentalmente a la extensión de la idea de
teriormente, ante el exceso de demanda, fue- mejor atender en casa a los ancianos y
ron racionados, y que se complementaron con mantener su autonomía.
servicios “menores” para conseguir una asig-
Como se ha indicado, Suecia ha propor-nación más racional de los recursos y, si se
cionado durante mucho tiempo atención podía, un menor gasto.
residencial a las personas mayores sin
recursos. En la actualidad todavía es posi-LA ATENCIÓN RESIDENCIAL Y
ble encontrar localidades donde las tasas AYUDA PÚBLICA A DOMICILIO EN
ESPAÑA Y SUECIA de institucionalización se mantienen
aproximadamente en los niveles de 1800,
En España las primeras iniciativas de es decir, alrededor del 6% de los mayores
cuidado que se conocen se remontan al de 65 años. Buena muestra de ello es que
siglo XIV. Se prestaban a los más pobres este fue el índice de cobertura nacional
por los gremios y cofradías religiosas y en alcanzado en 1950, cuando ningún otro
los asilos e instituciones similares. En el servicio estaba disponible para las perso-
12siglo XVI ya funcionaba la beneficencia nas mayores frágiles . Como consecuen-
domiciliaria a los más pobres que operaba cia de los graves escándalos detectados en
a través de las parroquias y los conventos. hogares de ancianos, una comisión guber-
Hay que esperar hasta finales del siglo namental estableció nuevos principios en
XVIII y mitad del XIX para que la asis- 1956 para el cuidado municipal de los
tencia benéfica religiosa fuera sustituida mayores: la atención domiciliaria social y
Rev Esp Salud Pública 2011, Vol. 85, N.º6 527 Dolores Puga et al.
sanitaria se configuró como alternativa vicios a través del tiempo es incompleta y
prioritaria, respondiendo así a la reivindi- no permite efectuar un seguimiento conti-
cación planteada por las organizaciones nuado y fiable del racionamiento y sus
de mayores durante un largo periodo de efectos. Sin embargo, los datos disponi-
tiempo. La ayuda a domicilio se amplió b l e s e n l o s s u ce s i v o s i n f o r m e s d e l
hasta cubrir el 16% de las personas mayo- IMSERSO y el Libro Blanco de la Depen-
11,27 res en 1975, al mismo tiempo, la atención dencia sugieren que en un espacio cor-
residencial creció y llegó a cubrir al 9% de to de tiempo (2005-2008), a pesar del
13los mayores de 65 años . A pesar de que explícito racionamiento, se produjo un
las planificaciones gerontológicas con- rápido incremento de la ratio de cobertu-
templaban un incremento de la oferta de ra, en especial de los servicios de ayuda a
este tipo de servicios, las restricciones domicilio y teleasistencia, y de la atención
financieras de los municipios llevaron a residencial, aunque con variaciones muy
11una estabilización de las tasas de cobertu- grandes entre CCAA . Y es que al mismo
ra que a partir de entonces disminuyeron tiempo que creció la demanda de estos
hasta las actuales del 6% para la atención servicios, se produjo un envejecimiento
11residencial y el 9% para la ayuda a domi- de la población usuaria de los mismos .
8,9,15cilio, respectivamente en 2009 . Como ejemplo señalar que los usuarios de
teleasistencia de 80 y más años se incre-
RACIONAMIENTO ... mentaron en un 27% desde 1995 a 2008, y
en la atención residencial el 62% de los
Es bien sabido que el racionamiento usuarios alcanzó ya más de 80 años en
11implica una menor existencia y/o acceso a 2008 .
bienes o servicios y, por tanto, la necesi-
dad de esperar para obtenerlos más ade- Suecia no tiene listas de espera para los
lante. Pero también, y esta es la recom- servicios, sin embargo cada vez son más
pensa, que se alcanzan con mayor certeza. estrictas las evaluaciones de las situaciones
Si los servicios están cada vez más racio- de necesidad, generando inevitables con-
nados (un proceso que mucha gente pien- ductas de racionamiento: en 1975 el 42% de
sa que describe bien la asignación de ser- los usuarios de ayuda a domicilio tenían 80
13vicios) se espera que los usuarios sean o más años, en 2008 el 72% . Esta evolu-
más viejos y más frágiles que antes. En ción también puede ser consecuencia del
España, inicialmente se practicó el racio- retraso en la aparición de la fragilidad y del
namiento como medio para asignar los incremento de la esperanza de vida libre de
escasos servicios básicos disponibles ante discapacidad. Pero, además, las encuestas
el rápido crecimiento de la demanda (sólo desde los años 50 hasta ahora muestran que
las personas mayores más enfermas, más cada vez menos suecos desean entrar en las
15aisladas social y familiarmente, y con residencias . En la atención residencial las
25menos rentas recibían atención) . En la tasas correspondientes fueron del 65% y
actualidad las listas de espera y los pro- 81% respectivamente. En 1938 el 69% eran
blemas burocráticos funcionan como un mayores de 65 años. En 1950 el 12% de los
mecanismo de racionamiento, que alcan- residentes eran menores de 67 años, el 49%
za proporciones preocupantes (unas tenía entre 67 y 79 años, y el 39% más de 80.
340.000 personas esperando a ser valora- En esta misma fecha el 41% de los residen-
das y a recibir atención, con una espera tes fueron evaluados como física y mental-
28,29media de 12-18 meses, según datos de mente sanos . Sin duda, estas cifras ofre-
26diciembre 2010 ). Por desgracia, la infor- cen la imagen de un perfil de usuarios de
mación estadística sobre la edad y condi- instituciones muy diferente al actual.
ciones de las personas usuarias de los ser-
528 Rev Esp Salud Pública 2011, Vol. 85, N.º 6 LA DIVERSIFICACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES PARA LAS PERSONAS MAYORES EN ESPAÑA Y SUECIA
Los datos sobre los usuarios suecos de ayu- todavía en la década de los 70 y en Suecia
da a domicilio también ponen de manifiesto, en la década de los 50 la atención residen-
como cabe esperar, que el umbral se ha eleva- cial se proporcionó con poca discrimina-
do para los nuevos, que ahora tienden a recibir ción entre las diferentes situaciones de
30menos ayuda que antes para sus necesidades . necesidad. Muchos usuarios de las resi-
Otros datos sobre Suecia sugieren períodos dencias, el único servicio disponible, tení-
cada vez más cortos de uso de la ayuda a domi- an poca o ninguna discapacidad. Se ayu-
15cilio y atención residencial . A pesar de que daba a los pobres y a los que no tenían
en España no se dispone de información deta- familia en lugar de asistir a los ancianos.
llada al respecto, podemos inferir que la ten- Cuando se introdujo la ayuda a domicilio
dencia es todavía diferente, ya que es un país en Suecia en la década de 1950, muchas
que continúa en proceso de construcción de su personas mayores se mostraron reacias a
sistema de servicios sociales, especialmente utilizar este nuevo servicio y permitir que
en el desarrollo de servicios domiciliarios para el Estado entrara en sus casas. Las encues-
hacer frente a lo previsto en el catalogo de tas realizadas en ese momento sugieren
prestaciones contemplado en la Ley de promo- que muchos usuarios de la ayuda a domi-
ción de la autonomía personal y atención a la cilio no eran muy frágiles, y que los servi-
31dependencia (2006) . De hecho, la intensidad cios fueron proporcionados en función de
horaria mensual de la ayuda a domicilio se la edad (avanzada) y no tanto de la necesi-
29mantiene con una tendencia muy pequeña al dad .
11alza: 16 horas en 2004 y 17 en 2008 .
Hasta el año 2000 en España y 1975 en
Los datos disponibles en Suecia apuntan Suecia, existían pocas alternativas más
hacia la posibilidad de que una proporción allá de la ayuda a domicilio para las per-
creciente de personas mayores pueda benefi- sonas mayores que vivían en la comuni-
ciarse de uno o más servicios antes de morir, lo dad, pero poco a poco se fueron implan-
que puede parecer paradójico, dada la imagen tando otro tipo de servicios: transporte,
que prevalece de recortes en los servicios. comidas a domicilio, teleasistencia, cen-
Algunos estudios que han seguido en el tiem- tros de día, entre otros. Con frecuencia las
po a las personas mayores y su utilización de personas que utilizan estos servicios no
los servicios sucesivos en Suecia sugieren utilizan la ayuda a domicilio, por lo que si
que, en los años 50, el 15% de las personas no se les observa podríamos subestimar el
mayores finalizaron su vida siendo atendidos crecimiento de los servicios españoles y
en instituciones (no existía nada más). En un asumir erróneamente que las tasas de
estudio de los años 70 el 50% utilizaba la ayu- cobertura han disminuido drásticamente
da a domicilio y/o atención residencial antes en Suecia: del 25% de los mayores de 65
de morir, y hoy la cifra se sitúa en torno al años en 1975 al 15% en 2009 (sumando
13,2990% . Estudios locales sugieren que casi únicamente la ayuda a domicilio y la aten-
13,15todas las personas mayores utilizan uno o más ción residencial) .
servicios a través del tiempo o al final de la
32 Para la evaluación de las tasas de cober-vida . Lamentablemente, los datos compara-
tura es decisivo conocer el grado de sola-bles para España son insuficientes.
pamiento entre los distintos tipos de servi-
... Y LA RACIONALIZACIÓN cio. Esto es lo que se trata de mostrar en la
tabla 1, además de los cambios en la ofer-
Una asignación racional de los servi- ta total del servicio.
cios implica, entre otras cosas, una mejor
utilización y planificación de los mismos En España continúa produciéndose un
en función de la necesidad. En España notable incremento en diferentes servi-
Rev Esp Salud Pública 2011, Vol. 85, N.º6 529 Dolores Puga et al.
Tabla 1
Porcentaje de personas mayores que usan los servicios sociales en España y Suecia
1975-2009
*Para España ratio nº plazas/+65 años; Fuente: IMSERSO. Informe personas mayores. 2000 y IMSERSO Estadísti-
cas residencias, 2010. Para Suecia ratio nº usuarios/+65 años. Fuente: Socialstyrelsen. Estadísticas residencias 2011.
** Fuentes: elaboración propia con datos de encuestas: Para España: IMSERSO. Encuesta personas mayores; 2010
y, INE. Encuesta de discapacidades; 1999; Para Suecia: SOU White paper 1977 y Socialstyrelsen. Estadísticas ayu-
da domicilio 2011.
*** Uso únicamente de servicios distintos a la ayuda a domicilio y la atención, temporal o permanente, en institu-
ciones residenciales Fuente: Para España: IMSERSO. Encuesta personas mayores; 2010 y, INE. Encuesta de disca-
pacidades; 1999; Para Suecia: elaboración con datos de municipios representativos.
cios, aunque persisten las grandes varia- cuando se comparan ambas tasas de cobertura.
ciones locales y regionales. Por ejemplo, Este grupo parece tener peor acceso a los ser-
el índice de cobertura medio del servicio vicios en España: en 2006 el 21% de ellos uti-
de teleasistencia en España era del 1% en lizaba la ayuda a domicilio y el 16% algún otro
el año 2000 y ascendió a un 5% en 2008, servicio (pero no ayuda a domicilio), es decir,
aunque con grandes variaciones según el 63% no obtiene/utiliza servicios públicos.
Comunidades Autónomas (por ejemplo, En Suecia, las cifras correspondientes fueron
34ese mismo año en Madrid era del 12% y del 54%, 23% y 23% respectivamente . La
11en Castilla-La Mancha del 9% ). Mien- diferencia puede significar que algunos de
tras que la tasa de cobertura de centros de ellos se quedan sin apoyo, pero también que
día que se alcanzó durante 2008 fue de 1%. En más personas mayores y frágiles en España
el caso de Suecia la tasa de cobertura de la son ayudadas sólo por su familia y/o usan un
teleasistencia es actualmente de un 4% mien- apoyo(s) alternativo, como la ayuda privada.
tras que la tasa de centros de día es ligeramen- Este último tipo de ayuda casi no existe en
15te cercana al 1% . Suecia.
Para evaluar si los servicios se orientan bien En Suecia, con tasas de cobertura altas, una
hacia las necesidades de las personas mayores, proporción sustancial de las personas mayores
podemos definir necesidad social (siguiendo a depende sólo de los servicios públicos. La
33 35 Bradshaw) como “aquella percepción que información disponible corrobora que la
manifiesta un individuo o terceros de requeri- mayoría de las necesidades de las personas
miento de compañía y/o de ayuda para una o mayores están cubiertas. Muchas dependen
más AVD”. (Las variaciones locales de esta sólo de sus familias, pero en su mayoría son-
necesidad social explican las diferencias nota- personas que presentan necesidades menores.
bles en el uso de ayuda a domicilio en Suecia). En España, con tasas de cobertura más bajas,
Que las personas mayores frágiles vivan solas muchas más son ayudadas sólo por la familia
es proporcionalmente mucho más común en y/o ayuda privada. El apoyo mixto, de familia
Suecia que en España y debe considerarse y Estado, es más común en Suecia que en
530 Rev Esp Salud Pública 2011, Vol. 85, N.º6 LA DIVERSIFICACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES PARA LAS PERSONAS MAYORES EN ESPAÑA Y SUECIA
España, donde hasta el momento se mantiene ciones son comprensiblemente más mayores
la dicotomía “familia o Estado”, entrando en que los usuarios de ayuda a domicilio, que a su
el escenario también la ayuda privada, si se lo vez son mayores que las personas que sólo tie-
pueden permitir. Nuestras observaciones nen que utilizar, por ejemplo, los servicios de
sugieren que a mayor necesidad, más ayuda es transporte. Estos servicios "menores" pueden
proporcionada por ambos, familia y Estado, funcionar como primeras alternativas y como
36 un patrón de nuevo más común en Suecia "entradas" en la asistencia pública, un patrón
que tenderá a generalizarse en España en un también sugerido por los estudios locales, en
futuro próximo, si se cumplen los principios los que el uso de los servicios por las personas
32de la Ley de promoción de la autonomía per- de edad se sigue en el tiempo . Estos datos
sonal y atención a la dependencia. podrían estar sugiriendo también que estos
servicios menores juegan un papel preventivo.
También se ha observado con detalle si los
servicios se orientan según la necesidad de EL GASTO EN LAS PERSONAS
apoyo en las AVD. Es de esperar que las per- MAYORES Y LOS COSTES DE LOS
sonas que son frágiles utilicen más servicios. SERVICIOS
Sin embargo, esto no se observa en los datos
Parece una hipótesis adecuada la de que una para la población española de 75 y más años,
buena diversificación de los servicios genera-que muestran el mismo número de AVD para
ría el mantenimiento o la reducción de los gas-las que requieren ayuda, cualquiera que sea el
37 tos destinados a las personas mayores. Pero conjunto de servicios que recibe . Pareciera
como comprobaremos a continuación, esta que las personas mayores españolas utilizan lo
evolución sólo se está mostrando en el caso de que pueden conseguir o lo que le ofrecen las
Suecia. administraciones públicas, que siguen sin
armonizar su oferta de servicios. En el caso de
Tanto en España como en Suecia, los gastos Suecia, la necesidad de ayuda según grado de
de protección social se han mantenido estables AVD se corresponde claramente con la utiliza-
a lo largo de la última década (1996-2007), ción de los servicios, y un análisis en profun-
aunque lo más sobresaliente es que Suecia didad de los usuarios de la ayuda a domicilio
destinó mayor volumen de gasto que España a pone de manifiesto un claro incremento en las
este ámbito (figura 1). horas suministradas por este servicio cuando
30la situación de dependencia aumenta .
En ambos países entre un 30-40% del
total de los gastos de protección social se En cuanto a la variable edad y grado de uti-
dedican a la vejez y cerca de un 30% a lización de los servicios, sucede algo pareci-
sanidad durante el año 2007 (figuras 2 y do. Podríamos esperar que a medida que los
3). Eso supone que en España se haya usuarios son mayores, los servicios se utilizan
venido asignando alrededor de 7% del más. Para ello tenemos que recurrir a los datos
PIB a las personas mayores mientras que de un sólo municipio sueco (no hay datos de
en Suecia alrededor de un 11% en el 2007 este tipo a nivel nacional). En Jönköping, las
10,16-18( tabla 2), según datos de Eurostat . personas que sólo utilizan los servicios
"menores" tienen en promedio 82,4 años de
Sin embargo, la gran mayoría de esos edad, los usuarios de ayuda a domicilio 84,5
gastos se destinaron a las pensiones (un años, y las personas institucionalizadas 86,3
75% se utilizó para las pensiones de jubi-años (cálculos realizados a partir de los datos
lación, y un 9% para otras pensiones), de 5.291 usuarios de los servicios de 65 y más
aunque una fracción pequeña, pero cre-años, el 24% de la población de más edad en el
ciente, se empleó en servicios de cuidados municipio, y provistos por el municipio para
de larga duración destinados a las perso-noviembre de 2008). Los residentes en institu-
Rev Esp Salud Pública 2011, Vol. 85, N.º 6 531 Dolores Puga et al.
Figura 1
Gastos protección social sobre PIB en España y Suecia
1996-2007
nas mayores desde 1995-2005 (figura 4). gastó alrededor del 5% del PIB en las per-
Según los estudios de la OCDE se ha esti- sonas mayores, incluyendo las pensiones
mado que este gasto para el caso de Espa- y subsidios de vivienda, que suponían
ña podría alcanzar un 1,9% del PIB en gran parte de esos gastos. Y siguió
2050, (considerando un contexto de con- aumentando: un 6% en 1965, un 7% en
19,38tención de gastos) . 1970, y 10% en 1975. Ese último año, casi
tres cuartas partes de los gastos fueron de
El crecimiento conseguido, y esperado, pensiones y subsidios de vivienda (67% y
de este tipo de gasto en España se explica 6% respectivamente). El resto correspon-
en parte por el esfuerzo financiero público día a la atención residencial (20%) y una
que se está efectuando para instaurar el pequeña parte a la ayuda a domicilio y
40Sistema de Atención a la Autonomía y la otros servicios de la comunidad . Es
Dependencia (SAAD). Desde la entrada decir, por los años 70 Suecia estaba a los
del SAAD en 2007 y la generalización de niveles de gasto destinado a personas
valoraciones más rigurosas de la depen- mayores que actualmente tiene España.
dencia, se produce una menor asignación No obstante, esta tendencia de los gastos
de usuarios a los servicios comunitarios (que en su mayoría eran públicos) se esta-
frente a otras prestaciones como la ayuda bilizó alrededor del 14% a finales de los
económica a la familia cuidadora, que es años 80. A partir de este momento se pro-
39más barata . dujo un aumento muy pequeño del coste
real de los servicios para personas mayo-
En cambio en Suecia el aumento se pro- res, cerca de la mitad de lo que ahora se
dujo de los años 50-80. Así en 1950 ya se gasta en servicios comunitarios (38% en
532 Rev Esp Salud Pública 2011, Vol. 85, N.º 6 LA DIVERSIFICACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES PARA LAS PERSONAS MAYORES EN ESPAÑA Y SUECIA
Figura 2

Gastos protección social sobre PIB por funciones. Suecia 2007

Figura 3

Gastos protección social sobre PIB por funciones. España 2007

Rev Esp Salud Pública 2011, Vol. 85, N.º 6
533 Dolores Puga et al.
Tabla 2
Evolución de los gastos de protección social por funciones en España y Suecia
1996-2007 (%)
Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigración. Disponible en: http://www.seg-social.es/Inter-
net_1/Estadistica/Est/Otra_Informaci_n_sobre_Protecci_n_Social/Comparaciones_Interna-
cionales_de_Seguridad_Social/Gasto_en_protecci_n_social_en_porcentaje_del_Produc-
to_Interior_Bruto_por_funciones/index.htm
Figura 4

Gastos en cuidados de larga duración sobre el PIB

España y Suecia, 1994-2005
Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigración
534 Rev Esp Salud Pública 2011, Vol. 85, N.º 6