La Loi relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme : rapport d'évaluation
Description
Rapport d'évaluation de la loi dite loi Evin du 10 janvier 1991 de lutte contre les comportements dangereux liés à la consommation de tabac et d'alcool avec une première partie consacrée aux effets sanitaires et sociaux de l'alcoolisme et du tabagisme, une deuxième partie portant sur l'élaboration et l'évolution de la loi et des textes d'application au travers d'amendements adoptés depuis 1991, une troisième partie faisant le point sur l'application de la loi, une autre partie analysant les effets induits par la loi sur les comportements de consommation et enfin une dernière partie consacrée aux conclusions et propositions (constat d'une baisse de consommation de tabac imputable à la loi, constat moins positif au regard de l'alcoolisme). Nombreuses annexes rapportant notamment les avis des personnalités, organisations et administrations auditionnées.
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| Publié par | rapports-societe |
| Publié le | 01 décembre 2000 |
| Nombre de lectures | 24 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 1 Mo |
Extrait
Résumés des études --
Conseil national de l’Évaluation
Premier Ministre Commissariat général du Plan La loi relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme Rapport d’évaluation
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Premier Ministre Conseil national de l’Évaluation Commissariat général du Plan La loi relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme Rapport d’évaluation Instance présidée par Guy Berger Rapporteurs : Marie Mauffret Anne-Chantal Rousseau-Giral Catherine Zaidman
Octobre 1999
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Sommaire
AVANT-PROPOS ....................................................................................................... 5 INTRODUCTION........................................................................................................13 CHAPITRE PREMIER - LES EFFETS SANITAIRES ET SOCIAUX DE L’ALCOOLISME ET DU TABAGISME ...........................................................19
1. Les effets sanitaires et sociaux de l’alcoolisme ....................................................20 1.1 La prévalence de l’alcoolisme dans la population adulte en France témoigne bien de l’ampleur du phénomène, même s’il est inconsciemment minoré et masqué par une relative tolérance .........................22 1.2 Les conséquences sanitaires directes et indirectes de l’alcoolisme pèsent lourd sur les individus et sur le système de soins ..................................23 1.3 Les dommages psycho-affectifs et sociaux de l’alcoolisme s’étendent à l’ensemble de la population ........................................................27 1.4 Des effets “ protecteurs de la consommation modérée de vin à envisager avec prudence ...............................................................................27
2. Les effets sanitaires et sociaux du tabagisme ......................................................29 2.1 Un phénomène de dépendance bien établi et multifactoriel ............................30 2.2 L’intérêt des cigarettes légères .........................................................................31 2.3 Des chiffres de mortalité attribuable au tabac inquiétants et un avenir encore plus sombre .......................................................................32 2.4 Les conséquences sanitaires du tabagisme passif ont été récemment bien établies .......................................................................34
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3. Le coût économique du tabagisme et de l’alcoolisme ..........................................37 CHAPITRE 2 - GÉNÈSE, ADOPTION, ÉVOLUTION DE LA LOI ET DE SES TEXTES D’APPLICATION .......................................................................................................39
1. La genèse de la loi ..................................................................................................39 1.1 Les origines de la lutte contre le tabagisme et alcoolisme ...............................39 1.2 Un mouvement général en faveur de la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme .................................................................40 1.3 Le contexte en 1989 .................................................................................... 42
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2. Les différents leviers et les populations visées .....................................................43 2.1 Les jeunes : une cible privilégiée ....................................................................43 2.2 La loi retient cinq types de mesures ............................................................ 44 3. L’adoption de la loi.................................................................................................47 3.1 Examen de la loi au Parlement ........................................................................48 3.2 Synthèse des débats parlementaires .................................................................51 4. L’évolution de la loi : un assouplissement du dispositif ......................................59 4.1 Tabac................................................................................................................59 4.2 Alcool ..............................................................................................................60
CHAPITRE 3 - L’APPLICATION DE LA LOI .......................................... 67
1. Remarques générales .............................................................................................67 1.1 Le contrôle du respect de la loi .......................................................................67 1.2 L’absence d’autorité spécifique désignée pour veiller au respect de l’application de la loi .................................................................68 1.3 Le rôle important des associations dans le contrôle de la loi ..........................68 1.4 Approche comparée des législations ...............................................................69 1.5 La compatibilité de la loi Évin avec le droit communautaire ..........................72 1.6 L’application de l’article L. 192 du code de la santé publique ........................73 2. Mise en œuvre de la loi en matière de lutte contre le tabagisme ........................74 2.1 La notion de publicité pour le tabac (article L. 355-25 du code de la santé publique) .............................................75 2.2 La notion de publicité ou de propagande indirecte pour le tabac (article L. 355-26 du CSP) ..............................................................................76 2.3 Le parrainage et le mécénat liés au tabac (article L. 355-25 al. 3 du CSP et le mécénat) ................................................78 2.4 L’application du décret n° 92-478 du 29 mai 1992 fixant les conditions d’application de l’interdiction de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif et modifiant le code de la santé publique (article L. 355-28 du CSP) .............81 2.5 La dérogation à la loi prévue par l’article L. 355-26 al. 2 du CSP ..................86 2.6 La responsabilité pénale du directeur de la publication ..................................87 2.7 Le message sanitaire (article L. 355-27 du CSP) ............................................88 2.8 La dérogation consentie en faveur des publications professionnelles spécialisées ...........................................................................89
3. La mise en œuvre de la loi en matière de lutte contre l’alcoolisme ....................90 3.1 La logique juridique ........................................................................................90 3.2 L’application jurisprudentielle ........................................................................92 3.3 Les buvettes dans les stades article L. 49-1-2 du code des débits de boissons) ............................................98 3.4 L’interdiction de vente d’alcool aux mineurs ..................................................99 CHAPITRE 4 : LES EFFETS ÉCONOMIQUES ET COMPORTEMENTAUX PRÉSUMÉS ET OBSERVABLES .......................................................................................... 101 1. Le contexte historique et les évolutions antérieures à la loi ........................... 101 1.1 Des consommations ambivalentes ................................................................ 102 1.2 Des politiques de régulation qui n’ont pu montrer leur effet que récemment ............................................................................................. 104 2. Les évolutions depuis 1991 ................................................................................. 114 2.1 Une rupture de tendance dans l’évolution de la consommation de tabac depuis 1991 116 2.2 La baisse de la consommation d’alcool se poursuit après 1991 ................... 136 CONCLUSIONS ET PROPOSITIONS ................................................................. 155 ANNEXES ................................................................................................................. 175
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1. Projet d’évaluation de la loi n° 91-32 du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme . .................................. 177 2. Composition de l’instance d’évaluation ....................................................... 187 3. Discussion au Parlement .............................................................................. 189 4. Évolution de la législation de la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme ... 195 5. Comparaison des textes législatifs avant et depuis la loi Évin éventuellement modifiée (état actuel) ........................................................... 207 6. Cahier des charges ........................................................................................ 223 7. Avis du Conseil scientifique de l’Évaluation sur l’évaluation de la loi n° 91-32 relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme ...... 239 8. Résumés des études réalisées pour l’instance ............................................... 245 9. Avis des personnalités, organisations et administrations auditionnées ......... 355 9.1 Avis des personnalités ........................................................................... 359 9.2 Avis des organisations ........................................................................... 423 9.3 Avis des administrations ....................................................................... 549 Remerciements ........................................................................................................... 555
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AVANT-PROPOS
par Jean-Michel Charpin Commissaire au Plan
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La loi n° 91-32 du 10 janvier 1991, dite “ loi Évin , de lutte contre les comportements dangereux liés à la consommation de tabac et d’alcool, a été âprement discutée au sein des Assemblées parlementaires. Au-delà d’un large accord sur le renforcement de la lutte contre l’alcoolisme et le tabagisme, initiée dès le début des années soixante-dix par les Pouvoirs publics voire dès les années cinquante pour ce qui concerne l’alcoolisme, les modalités retenues dans le projet de loi, qui visaient notamment la publicité, apparaissaient critiquables à certains parlementaires, leurs conséquences économiques étant jugées négatives sans qu’il soit démontré qu’elles puissent être efficaces pour atteindre les objectifs visés. Les contestations les plus vives ont porté sur le lien causal implicite entre publicité et consommation. La loi Évin, en posant l’interdiction totale de toute publicité, directe ou indirecte, en faveur du tabac ou des produits du tabac, en encadrant celle en faveur de toutes les boissons alcooliques, et en interdisant le parrainage des manifestations sportives et culturelles pour ces deux produits, présume en effet qu’en limitant les incitations à la consommation venant de la publicité il est possible d’infléchir les comportements. Or ce présupposé est loin d’être admis par tous. De plus, il a été avancé que l’interdiction de la publicité pour le tabac et son encadrement pour l’alcool pourraient avoir des effets économiques et sanitaires négatifs. En privant le consommateur d’information, on risquerait de pénaliser les producteurs qui investissent dans des produits de meilleure qualité (cigarettes légères, vins de qualité). Ces mesures auraient des conséquences préoccupantes sur les secteurs de la presse, du cinéma, de l’affichage ainsi que sur les fédérations et clubs sportifs privés des ressources du parrainage. Dans son article 13, la loi Évin a prévu la présentation d’un rapport d’évaluation par le gouvernement au Parlement pour le 1erjanvier 1993 et pour le 1erjanvier 1995. Les retards pris dans la publication des textes d’application et les difficultés intrinsèques à cette tâche n’ont pas permis que ce calendrier soit respecté. L’instance d’évaluation mise en place au premier semestre 1997 sous la présidence de Guy Berger, président de chambre à la Cour des Comptes, s’est cependant efforcée de remplir la mission qui lui avait été donnée. Pour ce faire, d’une part, elle a auditionné un grand nombre d’intervenants dans les divers domaines intéressés directement ou indirectement par la loi Évin. D’autre part, elle a recensé les études déjà disponibles et organisé la réalisation d’études manquantes. L’évaluation n’a pas été sans difficulté, notamment parce que la loi Évin comporte de multiples dispositifs, qu’elle a fait l’objet non seulement de retards dans l’application mais aussi de modifications significatives de certaines de ses dispositions, et qu’elle s’insère dans un environnement complexe dans lequel il est difficile d’isoler ses effets propres. Par ailleurs, l’instance a été amenée à déplorer l’insuffisance des instruments d’observation et d’analyse sur les phénomènes dont l’appréciation est nécessaire à l’évaluation. Sur le fond, l’instance aboutit à quelques fortes conclusions. En ce qui concerne le tabac, elle attribue la baisse de la consommation principalement à l’augmentation des prix facilitée par la sortie de l’indice général, sans exclure cependant un rôle d’appoint pour l’interdiction de la
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publicité. Elle reconnaît l’importance de la loi Évin pour la protection des non-fumeurs, par le renversement de la norme collective que la loi a entraîné. En ce qui concerne l’alcool, elle constate que les modifications successives apportées à la loi Évin ont réduit la portée de certaines de ses dispositions majeures. Elle conclut que “ le statu quo n’est pas acceptable et recommande un réexamen de la cohérence des règles de droit au regard des enjeux de santé publique et de protection de la jeunesse. Par la richesse de sa documentation, pour la clarté de ses analyses, le rapport de l’instance présidée par Guy Berger s’impose comme la référence du débat qui vient de démarrer avec les récentes propositions d’Alfred Recours, député de l’Eure, et qui devrait s’élargir à la redéfinition de la politique de santé publique en matière de consommations dangereuses.
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Introduction
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La loi n°lutte contre les comportements dangereux liés à 91-32 du 10 lajanvier 1991, dite loi Évin, a pour objectif “ la consommation de tabac et d’alcool , et porte pour l’essentiel sur la limitation de la publicité et du parrainage, l’information du consommateur, l’encadrement de l’offre de produits ainsi que sur la sortie du tabac de l’indice général des prix. Elle s’inscrit dans une politique globale de lutte contre les effets sanitaires et sociaux du tabagisme et de l’alcoolisme. Cette politique globale avait été initiée au début des années 1970 par les pouvoirs publics nationaux. Elle fut renforcée ensuite par les institutions européennes à la fin des années 1980. Elle connut un tournant en France, avec la remise au gouvernement en mai 1989 d’un rapport établi par cinq experts intitulé “ l’action politique dans le domaine de la santé publique et de la prévention . À la suite de sa publication, le gouvernement annonça en mars 1990, un plan global de lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme orienté autour de quatre axes majeurs d’intervention : - le dépistage précoce des cancers ; - la lutte contre les comportements dangereux liés à la consommation d’alcool et de tabac ; - le renforcement des moyens de santé publique ; - la politique des prix (en matière de tabac) . La loi dite Évin a constitué le volet législatif de cet ensemble. Elle distingue les mesures de lutte contre le tabagisme des mesures de lutte contre l’alcoolisme, prenant en compte les différences de nocivité des produits et les facteurs culturels liés à leur consommation. Chacune des deux parties de la loi instaure un dispositif propre à chacun des deux types de produits. L’évaluation qui fait l’objet du présent rapport répond à la demande des parlementaires. L’article 13 et dernier de la loi prévoit la présentation d’un rapport d’évaluation de la loi par le gouvernement au Parlement pour le 1erjanvier 1993 et pour le 1erjanvier 1995. Cet échéancier n’a pu être respecté, compte tenu de l’entrée en vigueur de la loi à compter du 1erjanvier 1993 et du retard pris dans l’intervention de ses textes d’application. Il est rapidement apparu que l’exercice d’évaluation serait difficile dans la mesure où cette loi : - comporte de nombreux dispositifs ; - a connu des retards dans l’application des textes ainsi que des modifications majeures pour certaines dispositions ; - s’insère dans un ensemble de mesures de santé publique et d’actions de prévention, dont il n’est pas possible de l’isoler.
Encadré n° 1 Articles concernant le tabac La loi du 10 janvier 1991 renforce les dispositions introduites par la loi de 1976 relative à la lutte contre le tabagisme, dite loi “ Veil . 1. L’interdiction de la publicité
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La loi du 10 janvier 1991 a posé un principe d’interdiction totale de toute propagande ou publicité, directe ou indirecte, en faveur du tabac ou des produits du tabac, y compris le parrainage des manifestations sportives et culturelles. Des dérogations au principe de l’interdiction sont admises : •dans les débits de tabac, par enseignes et par affichettes sous réserve qu’elles soient conformes aux caractéristiques fixées par arrêté ; •produits mis sur le marché avant le 1les cas d’homonymie de marque, pour les erjanvier 1990, sous certaines conditions. 2. L’information et la protection du consommateur Certaines de ces dispositions sont des transcriptions en droit français de directives européennes (directives 89/622/CEE du 13 novembre 1989 et 90/239/CEE du 17 mai 1990) : •obligation d’imprimer des messages sanitaires sur les paquets de cigarettes ainsi que de mentionner la composition et les taux de goudron et de nicotine ; •gratuite du tabac et des produits du tabac ;interdiction de la distribution •sans tabac , fixée au 31 mai.instauration d’une manifestation annuelle “ Jour (Suite de l’encadré) 3. La protection des non-fumeurs La loi pose un principe général d’interdiction de fumer dans les lieux affectés à l’usage collectif. Le décret n°92-478 du 29 mai 1992 fixe les modalités d’application de cette interdiction. La loi de 1976 ouvrait la possibilité d’établir, par décret, des interdictions de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif “ où cette pratique pouvait avoir des conséquences dangereuses pour la santé . 4. Le prix du tabac L’article 1erde la loi interdit par ailleurs de prendre en compte le prix du tabac pour le calcul des indices des prix à la consommation. 5. Le rôle des associations La loi donne aux associations œuvrant dans le domaine de la lutte contre le tabagisme depuis plus de cinq ans la possibilité de poursuivre en justice les infractions à la loi. 6. L’aggravation des peines
Encadré n° 2 Articles concernant l’alcool 1. La limitation de la publicité La propagande et la publicité, directe ou indirecte, en faveur de toutes les boissons comprenant plus de 1,2 % d’alcool sont autorisées exclusivement : •dans la presse écrite pour adultes ; •à la radio dans des conditions précises définies par décret (tranches horaires) ; •les zones de production dans des conditionssous forme d’affiches et d’enseignes dans définies par décret ; •durant certains événements ou dans certains lieux comme les foires au vin ou les musées du vin. Toute opération de parrainage est interdite, seul le mécénat peut être autorisé dans certains cas. La publicité pour les boissons alcooliques est limitée à l’indication du degré volumique d’alcool, de l’origine, de la dénomination, de la composition, des moyens de production et modes de consommation du produit, du nom et de l’adresse du fabricant.
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(Suite de l’encadré) 2. L’information du consommateur Le conseil de modération figurant sur la publicité pour les boissons alcooliques destinée au grand public est remplacé par un message à caractère sanitaire précisant que “ l’abus d’alcool est dangereux pour la santé . 3. La protection du consommateur et celle des mineurs Il est interdit de : •délivrer des boissons alcooliques par distributeurs automatiques ; •vendre des boissons alcooliques à emporter, entre 22 h et 6 h, dans les points de vente de carburants ; •vendre de l’alcool quel que soit le lieu, aux jeunes de moins de 16 ans ; •vendre et distribuer de l’alcool dans les stades et lieux d’activités sportives (buvettes). Il est toutefois permis aux jeunes de plus de 13 ans de fréquenter seuls les débits de boissons de première catégorie. 4. Le rôle des associations La loi permet aux associations œuvrant dans le domaine de la lutte contre l’alcoolisme depuis plus de cinq ans de poursuivre en justice les infractions à la loi. 5. L’aggravation des peines L’instance d’évaluation a cherché à estimer l’effet des différents dispositifs contenus dans la loi, tant sur les comportements (objectif assigné à la loi), que sur les secteurs concernés (tabac, alcool, publicité, médias, monde sportif) et sur les comptes publics. L’instance a défini sa méthode de travail, en accord avec le Conseil scientifique de l’évaluation. Elle a utilisé simultanément deux démarches : - la première a consisté à auditionner1un grand nombre d’intervenants dans les divers domaines intéressés directement ou indirectement par la loi Évin. Cette étape a semblé essentielle, eu égard aux débats qu’a suscités et suscite encore la loi, notamment aux oppositions qu’elle rencontre dans les domaines de la publicité, du parrainage, de la retransmission télévisée d’événements sportifs, de l’offre d’alcool sur les lieux sportifs ; - la deuxième, à recenser les études nécessaires à l’évaluation, en partant des dispositions contenues dans la loi et à établir un cahier des charges2à l’intention de chercheurs dont la collaboration serait sollicitée. Les dispositions de la loi ont été abordées sous quatre angles, qui ont structuré le cahier des charges des équipes de recherche et les auditions : - un volet sociologique se rapportant aux évolutions de comportements ; - un volet sanitaire ; - un volet économique concernant l’impact de la loi sur les secteurs économiques ;
1Annexe 9. 2Annexe 6.
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