La préservation de la ressource en eau face aux pollutions d'origine agricole : le cas de la Bretagne - Rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations et des organismes intéressés

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Après une évaluation de l'application des outils réglementaires mis en place afin de protéger les milieux aquatiques des pollutions liées aux activités agricoles, le rapport présente les différents programmes de reconquête de la qualité des eaux brutes développés à partir de 1993. Le troisième chapitre traite des contentieux qui ont jalonné la mise en oeuvre de ces programmes et du risque financier qu'ils représentent pour l'Etat. Dans sa conclusion, la Cour revient sur le manque de cohérence des actions qui ont été menées et formule des recommandations susceptibles de les rendre plus efficaces.

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Publié le 01 février 2002
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Langue Français
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COUR DES COMPTES
__________
LA PRÉSERVATION DE LA RESSOURCE EN EAU FACE AUX POLLUTIONS DORIGINE AGRICOLE :
LE CAS DE LA BRETAGNE
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RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE SUIVI DES RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES INTÉRESSÉS
FÉVRIER 2002
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COUR DES COMPTES
Sommaire
Délibéré..........................................................................................................
Présentation...................................................................................................
Introduction................................................................................................... I  La qualité des eaux bretonnes ................................................................ II  Le partage des compétences et des financements dans le domaine de leau.......................................................................................................
Chapitre I : Les outils réglementaires......................................................... I  Linapplication du régime des installations classées pour la protection de lenvironnement ................................................................................ II  Des contrôles insuffisants ...................................................................... III  La lutte contre la pollution phytosanitaire : la conjonction de lincitatif et du réglementaire ................................................................................ IV  Une police des eaux peu orientée vers la lutte contre les pollutions ......
Chapitre II : Les programmes de reconquête de la qualité de leau......... I  La protection des points de captage : une mise en uvre difficile ......... II  La maîtrise de la fertilisation : des plans daction départementaux peu contraignants.......................................................................................... III  Des programmes de résorption en zones dexcédent structurel en retard sur leurs objectifs ................................................................................... IV  Les aides agricoles à vocation environnementale .................................. V  Le programme de maîtrise des pollutions dorigine agricole (PMPOA) VI  Les contrats de rivière et les contrats de baie ......................................... VII  Le programme Bretagne Eau Pure (BEP) .............................................. VIII  Des actions nombreuses, coûteuses, difficilement coordonnées, qui se sont affranchies du principe pollueur / payeur .......................................
Chapitre III : Le risque contentieux............................................................ I  Les contentieux communautaires........................................................... II  Les contentieux nationaux .....................................................................
Conclusion et recommandations.................................................................. I  Des incohérences entre les mécanismes économiques des politiques agricoles et les enjeux environnementaux.............................................. II  Une mobilisation insuffisante des filières agro-alimentaires ................. III  Une juxtaposition inefficace de multiples zone daction ....................... IV - Un contrôle des épandages inexistant .................................................... V - Des politiques juridiquement instables, dépourvues dindicateurs et de calendriers précis ................................................................................... VI - Des moyens administratifs insuffisants..................................................
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Annexes.......................................................................................................... Annexe 1 : Les expériences étrangères ........................................................... Annexe 2 : Lévolution des différentes sources de pollution .......................... Annexe 3 : Les scénarios dabandon des captages .......................................... Annexe 4 : La tentation des solutions palliatives ............................................ Annexe 5 : Le recensement des élevages relevant du régime ICPE ................
Glossaire.........................................................................................................
Liste des sigles utilisés...................................................................................
Réponses des administrations et organismes concernés.............................
165 167 189 192 193 197
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DÉLIBÉRÉ _____
La Cour des comptes publie, sous la forme dun fascicule séparé, un rapport concernant LA PRÉSERVATION DE LA RESSOURCE EN EAU FACE AUX POLLUTIONS DORIGINE AGRICOLE : LE CAS DE LA BRETAGNE. Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public. Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations et organismes concernés, et après quil a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par ceux-ci. En application des dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Etaient présents : M. Logerot, premier président, MM. Marmot, Berger, Mignot, Ménasseyre, Collinet, Delafosse, Gastinel, présidents de chambre, MM. Mathieu, Blondel, Chartier, Limouzin-Lamothe, Capdeboscq, Murret-Labarthe, Sallois, Carrez, Vianès, Giquel, Mme Legras, MM. Bonacossa, Bady, Billaud, Recoules, de Mourgues, Malingre, Paugam, Babusiaux, Mayaud, Hespel, Richard, Devaux, Bayle, Bouquet, Adhémar, Mme Boutin, MM. Chabrol, Picq, Ganser, X-H. Martin, Silberzhan, Mme Cornette, MM. Lefoulon, Cardon, Thérond, Mme Ruellan, MM. Briet, Mme Bellon, MM. Gasse, Moreau, Frèches, Duchadeuil, Attali, Paul, Moulin, Mme Bazy-Malaurie, MM. Raynal, Thélot, Lesouhaitier, Lefas, Gauron, Lafaure, Dieffenbacher, Banquey, Braunstein, Auger, Delin, conseillers maîtres, MM. David, Rannou, Lazar, dAlbis, conseillers maîtres en service extraordinaire, M. Cieutat, conseiller maître, rapporteur général. Etait présente et a participé aux débats, Mme Gisserot, procureur général de la République, assistée de M. Frentz, avocat général.
M. Ory-Lavollée, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.
Nont pas pris part aux Mme Pappalardo, M. Fernet.
Fait à la Cour, 7 février 2002.
délibérations :
M. Bertrand,
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COUR DES COMPTES
Présentation
« Leau fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont dintérêt général».
Fondé sur cette notion de patrimoine national introduite par la loi du 3 janvier 1992, lobjectif fondamental de la politique de leau est de préserver la disponibilité de la ressource en quantité et en qualité, tout en assurant légalité des citoyens devant ses multiples usages.
Il sagit donc de garantir aux consommateurs que leau brute répond avant même dêtre traitée aux critères de qualité fixés par la loi, et de maintenir le milieu aquatique dans un état écologique compatible avec les autres usages de leau, tels la pêche, la plaisance ou la baignade.
La dégradation sensible et continue des eaux superficielles et souterraines dans certaines parties du territoire, du fait de pollutions diffuses dorigine agricole, constitue à cet égard un défi majeur.
En effet, les principes daction retenus par le législateur pour préserver la ressource en eau obligent les pouvoirs publics à privilégier laction préventive pour réduire les pollutions dès leur origine, et à faire supporter aux responsables de cette détérioration tout ou partie du coût des actions mises en place.
Au vu des politiques engagées depuis dix ans en Bretagne, aucun de ces principes na été respecté.
En effet, les cours deau et les nappes de Bretagne sont aujourdhui fortement dégradés par lactivité agricole, au point quune prise deau sur trois contrevient aux normes de qualité fixées par la réglementation.
Ce processus est amorcé depuis au moins trois décennies, sans quune politique suffisamment volontariste et constante ait pu le freiner : les nombreuses actions mises en uvre en Bretagne depuis 1993, époque dune première prise de conscience, se sont ajoutées sans parvenir à démontrer de résultats probants, bien que des fonds publics dun montant supérieur à 310 M aient été engagés.
Le principe daction préventive na donc pas été appliqué jusquà présent, et les pouvoirs publics ont aussi tardé à mettre en uvre des mesures qui relèvent désormais de la « reconquête ».
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Bien plus, les différents programmes conçus pour restaurer la qualité des eaux bretonnes ne se sont guère efforcés de réduire les pollutions agricoles à la source : ils ont le plus souvent pris la forme dincitations à mieux faire, dans lespoir quune modification progressive des pratiques éviterait de devoir faire respecter une réglementation qui demeure à ce jour largement lettre morte.
Dune façon plus générale, les actions engagées en Bretagne se sont attachées à convaincre les seuls éleveurs, alors que ceux-ci ne constituent que les derniers maillons de filières fortement structurées et intégrées. Les déséquilibres du modèle breton sont dabord le produit dun système agro-alimentaire, et non pas seulement dexploitants individuels.
Enfin, le principe selon lequel celui qui pollue doit payer est resté inappliqué : la charge financière de ces actions a été, soit supportée par lensemble des collectivités concernées, au premier rang desquelles figure lEtat, soit reportée sur les consommateurs deau par le prix qui leur était facturé.
Ces insuffisances sont exemplaires. En effet, si la situation des eaux bretonnes est particulièrement critique, dautres régions, voire dautres milieux, rencontrent dès à présent ou rencontreront à brève échéance des problèmes comparables : tel est le cas de lensemble du bassin de la Seine, très dégradé par lactivité agricole intensive qui caractérise lamont du fleuve, ou de la nappe dAlsace, qui constitue la principale ressource en eau de cette région.
Or, cest en grande partie pour navoir pas su arbitrer les conflits dusage ni choisir les instruments les plus adaptés que laction conduite par lEtat en Bretagne se révèle aujourdhui aussi décevante, et que sa responsabilité est mise en cause par les juges européens et nationaux. Pourtant, le paradoxe de lexemple breton réside en ce que les mêmes caractéristiques hydrologiques qui rendent les problèmes de pollution plus aigus offrent aussi la possibilité dune reconquête plus rapide et plus « simple » quelle ne pourra lêtre dans le cas de régions où les nappes sont profondes, telles celles du bassin parisien ou du Nord, ou, à létranger, des Pays-Bas.
Au moment où le gouvernement sengage à renforcer la politique de préservation de la ressource en eau, comme en témoignent la signature à Rennes le 14 mai 2001 dune charte de développement pérenne de lagriculture et de lagro-alimentaire ainsi que les résolutions du comité interministériel daménagement du territoire du 9 juillet 2001 visant à renforcer les moyens alloués à cet effet dans la région, il est essentiel que
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soient tirées les leçons des échecs et insuffisances des actions conduites en Bretagne.
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Ces actions, nombreuses et diverses, relèvent à un degré ou un autre de toutes les collectivités, et mettent en jeu lensemble des instruments à la disposition de la puissance publique, depuis la réglementation jusquaux aides financières en passant par la fiscalité ou la planification.
Plusieurs travaux et rapports ont été consacrés depuis peu au thème de la protection de la ressource en eau et aux pollutions agricoles1. Le présent rapport, qui résulte de contrôles conjoints de la Cour des comptes et de la chambre régionale des comptes de Bretagne, sinscrit dans une problématique densemble comparable, mais suit une méthode quelque peu différente : cest la totalité des actions publiques concourant à la préservation de la ressource en eau face aux pollutions dorigine agricole sur un territoire donné, la Bretagne, qui a été contrôlée et évaluée. Cette enquête est ainsi le résultat dinvestigations menées en commun par les deux juridictions sur le fondement des articles L. 111-3 et L. 211-1 et 2 suivants du code des juridictions financières . Les actions évoquées dans ce rapport sont celles qui, par laménagement des exploitations, ladaptation des équipements ou la modification des pratiques, visent à protéger la ressource en eau des pollutions diffuses.
Elles ne comprennent donc pas les dépenses liées aux usines de potabilisation  sauf pour souligner les coûts supplémentaires induits par une ressource déjà polluée  ni lassainissement des eaux usées des collectivités et des industries. Les dépenses spécifiques liées à la reconquête de la qualité des eaux littorales et marines ne sont pas non
1 Les inspections générales des finances et de lagriculture ont ainsi remis, en juillet 1999, un rapport dévaluation du programme de maîtrise des pollutions dorigine agricole (PMPOA) ; linspection générale de lenvironnement a rendu en avril 2001 un rapport sur le fonctionnement du conseil départemental dhygiène dIlle-et-Vilaine ; enfin, le commissariat général au plan a rendu public à lautomne 2001 un rapport de synthèse sur la politique de préservation de la ressource en eau potable. 2 Conformément aux compétences de chacune des deux juridictions, la Cour des comptes a contrôlé les crédits dEtat et les établissements publics nationaux comme lagence de leau Loire-Bretagne, tandis que la chambre régionale portait ses investigations sur les collectivités locales et leurs groupements, notamment la Région, les départements et les syndicats intercommunaux engagés dans les différents programmes de reconquête de la qualité de leau.
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plus évoquées, sauf exception, puisquelles ne participent que peu à lamélioration de la ressource utilisable.
Les dépenses incluses dans ce périmètre sont regroupées dans de multiples programmes. Aussi les contrôles des juridictions se sont-ils donnés pour objectifs :
de recenser et de chiffrer lensemble des actions et des dépenses engagées par les pouvoirs publics ;
danalyser la gestion administrative de ces actions ;
de fournir des éléments pour apprécier leur efficacité écologique ;
dévaluer la pertinence des aides financières au regard dautres instruments, par exemple réglementaires ;
dexaminer des exemples étrangers comparables : le rapport comporte ainsi en annexe une présentation des politiques menées aux Pays-Bas, au Danemark et aux Etats-Unis.
Le rapprochement de ces enjeux et de ces objectifs avec linsuffisance des résultats obtenus conduit la Cour à formuler des recommandations exposées en conclusion.