La régulation des marchés de CO2.

Direction Generale De L'Energie Et Du Climat, Ministere De L'Economie Direction Générale Du Trésor Et De La Politique Économique

Description

Ce rapport propose diverses mesures de régulation des marchés du carbone susceptibles d'être adoptées au niveau communautaire.
Il formule vingt-huit recommandations visant à :
- promouvoir une organisation stabilisée du marché européen du CO2 avant 2013 en harmonisant le cadre juridique, comptable et fiscal ;
- mieux encadrer les participants au CO2 ;
- améliorer la transparence sur les fondamentaux du marché ;
- mettre en place un cadre adapté de prévention et de répression des abus de marché ;
- mettre en place une architecture de surveillance européenne ;
- favoriser la coordination internationale en matière de régulation.
Barberis (Jj), Prada (M), Tignol (A). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0067183

Sujets

• Environnement
• Changement climatique
• Prix
• Réglementation
• Répression

Informations

• Publié par: temis-developpement-durable
• Publié le: 01 janvier 2010
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 2 Mo

Extrait

La régulation des marchés du CO 2

Rapport de la mission confiée à

Michel PRADA, Inspecteur général des

Finances honoraire  

Rapporteurs : Jean-Jacques Barbéris – Direction Générale du Trésor Aurélien Tignol – Direction Générale de l’Energie et du Climat

SOMMAIRE

SOMMAIRE .................................................................................................................. 1

SYNTHESE DES RECOMMANDATIONS ........................................................................... 9

INTRODUCTION .......................................................................................................... 13

1 Le marché européen du CO 2 s’est considérablement développé dans le contexte d’une régulation légère, incomplète et hétérogène : un meilleur encadrement est

aujourd’hui nécessaire pour faire émerger un signal-prix du carbone robuste à long

terme en Europe ........................................................................................................ 21

1.1Le marché européen du CO 2 est un dispositif créé par la puissance publique dont l’objectif est de garantir la réduction des émissions à moindre coût : la

robustesse du signal prix est à cet égard déterminante et doit être préservée ............ 21 1.2L’organisation relativement libre du marché européen du CO 2 a favorisé son expansion rapide accompagnée d’un accroissement notable de sa liquidité................ 25

1.3En dehors de chocs réglementaires, l’évolution des prix du CO 2 a reflété l’évolution des fondamentaux et sa volatilité est demeurée inférieure à celles

observées sur les marchés de l’énergie.......................................................................... 26

1.4Le marché européen du CO 2 entrera, en 2013, dans sa troisième phase dans le contexte d’une contrainte renforcée et de l’émergence d’un marché primaire ........... 34

1.4.1La mise aux enchères des quotas, à partir de 2013, modifiera de manière significative la structure du marché européen du CO 2 ................................................. 34 1.4.2De fortes incertitudes pèsent aujourd’hui sur certains déterminants de

l’équilibre du marché européen du CO 2 dans sa troisième phase ............................... 37 1.5Le marché européen du CO 2 s’est progressivement financiarisé le carbone : pourrait devenir une nouvelle classe d’actif financier ................................................... 39

1.6La capacité du marché européen du CO 2 à faire émerger un signal-prix du carbone robuste à long terme ne semble pas aujourd’hui assurée : les principaux

paramètres de l’organisation du marché en phase III devraient être rapidement

stabilisés..........................................................................................................................42

1

2 Le marché du CO 2 est aujourd’hui principalement un marché de produits dérivés ; la structuration actuelle autour de marchés organisés doit être consolidée et le

marché de gré à gré mieux encadré ............................................................................ 46

2.1A l’instar des marchés de produits de base, le marché européen du CO 2 est principalement un marché de dérivés, où la part des transactions au comptant est

faible ............................................................................................................................... 46

2.2Le marché européen du CO 2 s’est structuré autour de plates-formes de négociation organisées qui concentrent aujourd’hui la majorité des transactions....... 49

2.3 : celui-ci devra êtreL’existence d’un marché de gré à gré apparait inévitable

mieux encadré, en accord avec les principes définis par le G20 sur les marchés

dérivés.............................................................................................................................54

3 L’absence de qualification juridique homogène des quotas de CO 2 en Europe crée une incertitude et entraîne la fragmentation du cadre de régulation applicable : une

requalification des quotas en instruments financiers ne semble toutefois pas

pertinente .................................................................................................................. 57

3.1Dans le silence du droit conventionnel et communautaire, le Législateur

national a fait le choix d’une qualification juridique protectrice à même d’assurer le

développement des échanges ........................................................................................ 58

3.1.1Aucun instrument international de droit public ne définit aujourd’hui le quota de CO 2 ........................................58......................................................................... 3.1.2Il n’existe pas aujourd’hui de statut juridique harmonisé des quotas de CO 2 en Europe : la directive MIF a, cependant, défini le statut d’une partie des dérivés

sur quotas, considérés comme des instruments financiers ......................................... 60 3.1.3Le traitement comptable des quotas de CO 2 n’est pas harmonisé aux niveaux international et européen ............................................................................... 62

3.1.4Le Législateur national français a fait le choix, unique en Europe, d’une

qualification inspirée du droit civil, faisant bénéficier les quotas de CO 2 d’un droit existant et protecteur permettant le développement du marché............................... 64

2

3.2Au regard des règles de droit existantes, la majorité du marché dérivé entre

dans le champ de la régulation financière, laissant le marché au comptant et le

marché des contrats commerciaux à terme dans une situation de vide juridique :

une requalification des quotas en instruments financiers ne semble cependant pas

pertinente pour y remédier ............................................................................................ 70 3.2.1Le marché au comptant du CO 2 et le marché des contrats commerciaux à terme est exempt de toute régulation et surveillance organisée par les autorités

publiques.......................................................................................................................70

3.2.2La requalification des quotas en instruments financiers conduirait à

soumettre l’ensemble du marché du CO 2 au cadre éprouvé de la réglementation financière, mais devrait s’accompagner de nombreuses dérogations et constituerait un réel changement de paradigme pour le marché du CO 2 ................... 71 3.3Une harmonisation du droit des quotas de CO 2 est nécessaire pour accompagner le développement de ces marchés, assurer leur stabilité et parer au

risque d’arbitrages réglementaires................................................................................76

3.3.1Une harmonisation au niveau communautaire du statut juridique du quota

et des règles fiscales qui y sont liées est souhaitable avant l’entrée du marché dans

sa troisième phase........................................................................................................76

3.3.2Il est nécessaire de conduire une action diplomatique résolue en 2010 pour

éliminer tout risque de fraude à la TVA sur le CO 2  77en Europe ..................................... 3.3.3L’élaboration, à court terme, d’une norme comptable internationale est

nécessaire : elle pourra sous-tendre un travail d’harmonisation au niveau national,

sur la nature juridique des quotas et des crédits ......................................................... 79

4 Si le principe d’un marché ouvert doit être préservé, les participants au marché

doivent être mieux encadrés, afin de garantir l’intégrité et l’efficience du marché,

ainsi que la protection des intérêts des assujettis ....................................................... 81

4.1Le marché du CO 2 s’est développé dans le cadre d’un accès totalement ouvert qui a favorisé l’implication croissante d’intermédiaires de marché .............................. 81

3

4.1.1Les acteurs assujettis au marché européen du CO 2 sont divers et leurs modalités d’intervention sur le marché sont fortement hétérogènes ........................ 81

4.1.2Des acteurs non assujettis interviennent également sur le marché du CO 2 en tant qu’intermédiaires, ou pour compte propre ..................................................... 83

4.1.3Le principe d’un accès ouvert du marché doit être maintenu, mais impose

d’apprécier les risques qu’il emporte et de mettre en œuvre des solutions

adaptées pour les réduire ............................................................................................. 84

4.2Une part importante des participants au marché du CO 2 n’est pas régulée : un encadrement proportionné des acteurs porteurs d’un risque pour les autres

participants pourrait être instauré, afin de garantir l’intégrité et l’efficience du

marché ............................................................................................................................ 86

4.2.1est soumise à un cadre de régulationSeule une partie des acteurs

encadrant l’exercice de leurs activités..........................................................................86

4.2.2L’instauration de conditions d’accès au marché primaire à compter de

2013, envisagée par le Législateur européen dans le cadre du règlement européen

sur les enchères, constitue un ajustement du principe d’accès totalement ouvert

au marché : elle semble à même de garantir l’intégrité des adjudications ................. 90

4.2.3Sur le marché secondaire, un encadrement des acteurs non régulés

apparaît nécessaire : un système d’agrément pour les intermédiaires pourrait être

mis en place..................................................................................................................91

4.2.4de régulation des plates-formes de négociation sur le marché auUn cadre

comptant devra être mis en place ................................................................................ 98

4.3Le contrôle de l’honorabilité des participants doit être renforcé, notamment

pour lutter contre le blanchiment de capitaux............................................................. 102

4.3.1L’accès au marché secondaire s’est jusqu’ici fondé sur le principe d’une

ouverture complète, dont la fraude à la TVA a démontré les risques associés ......... 102

4.3.2Le renforcement du contrôle des participants passe, en premier lieu, par le

registre : les récentes dispositions prises en ce sens pourront être renforcées dès

4

2012 par des dispositions nationales et, à moyen terme, par un renforcement du

dispositif européen.....................................................................................................104

4.3.3Des règles de contrôle de l’intégrité des participants, s’inspirant de la

réglementation financière sur la lutte anti-blanchiment de capitaux, pourraient de

plus être imposées dans le cadre de l’agrément régissant les activités

d’intermédiation sur le marché au comptant............................................................. 106

5 Une plus grande transparence sur les fondamentaux du marché et une stabilité

réglementaire accrue sont nécessaires pour assurer la robustesse du signal-prix et la

confiance des acteurs envers le marché .....................................................................107

5.1Les pouvoirs publics doivent réduire l’incertitude réglementaire pesant sur le

marché du CO 2 par une transparence accrue et une clarification des règles relatives àl’offre de quotas.........................................................................................................107

5.2L’action des pouvoirs publics doit s’inscrire dans une logique de protection de la

stabilité du marché du CO 2 ..........................................................10.1................................ 5.3Le marché du CO 2 gagnerait à une transparence accrue sur la demande de quotas, par une publication plus fréquente de données agrégées d’émissions des

plus grandes installations.............................................................................................113

6 Un cadre de prévention et de sanction des abus de marché, adapté aux spécificités

du marché du CO 2 doit être mis en place pour limiter les risques de manipulation de, cours et de manquements d’initiés ............................................................................118

6.1Le risque de manipulations sur le marché du CO2, ne s’est apparemment pas

aujourd’hui matérialisé, mais n’en est pas moins réel ................................................ 119

6.1.1Même si le risque d’un squeeze massif apparaît modéré, le marché du CO 2 pourrait être exposé à des stratégies de manipulation.............................................. 119

6.1.2L’apparition de nouveaux investisseurs sur le marché du CO 2 , pourrait, à l’avenir, contribuer à accroître le risque de manipulations ....................................... 122

6.1.3La création d’un marché primaire en phase III emportera des risques

propres, qui pourront être atténués par les modalités d’organisation des

adjudications...............................................................................................................124

5

6.2Le risque le plus manifeste d’utilisation d’informations privilégiées, notion dont

la définition est délicate sur le marché du CO 2 , porte sur les informations de nature réglementaire...............................................................................................................127

6.2.1L’interdiction de l’utilisation d’informations privilégiées a été développée

dans le cadre des marchés de titres financiers........................................................... 127

6.2.2Sur les marchés de produits de base, la notion d’information privilégiée

trouve des limites liées au respect de la confidentialité de certaines décisions de

production...................................................................................................................128

6.2.3La volonté de réguler de manière plus contraignante l’utilisation

d’informations sensibles sur les marchés européens du gaz et de l’électricité

trouve son fondement dans l’existence sur ces marchés de fortes asymétries

d’information liées à leur concentration .................................................................... 130

6.2.4Sur le marché du CO 2 , le risque principal s’attache aux informations réglementaires et aux données consolidées d’émissions qu’il convient de

considérer comme de réelles informations privilégiées : seul un nombre limité

d’informations sur l’activité des acteurs peuvent quant à elles être qualifiées de

sensibles......................................................................................................................132

6.3La prévention des abus de marché devra s’appuyer sur un cadre portant sur l’ensemble du marché du CO 2 ...................................................................1...................35 6.4Le cadre de régulation des abus de marché pourrait prévoir la possibilité

d'instaurer des limites de position ou d'emprise ......................................................... 139

7 Une architecture de supervision intégrée du marché européen du CO 2 devrait être rapidement mise en place .........................................................................................143

7.1En l’état actuel du droit positif européen et national, aucune autorité n’a

compétence sur l’ensemble du marché européen et le marché au comptant ne fait

l’objet d’aucunes règles de supervision communes..................................................... 144

7.2Le marché européen du CO 2 devrait faire l’objet d’une surveillance intégrée, organisée autour d’un registre central des transactions ............................................. 146

6

7.2.1La surveillance des adjudications et la supervision des échanges sur le

marché secondaire devraient être coordonnées ....................................................... 146

7.2.2et du marché dérivé devrait êtreLa supervision du marché au comptant

confiée à la même autorité.........................................................................................148

7.2.3Quelque soit le choix institutionnel retenu, les autorités de surveillance

devront pouvoir s’appuyer sur un dispositif de collecte des données sur les

transactions réalisées.................................................................................................149

7.3La supervision du marché européen du CO 2 devrait tirer parti des avantages comparatifs des autorités existantes : une coopération entre régulateur financier et

régulateur énergétique devra être, dans tous les cas, mise en place.......................... 151

7.3.1La création d’une autorité ad hoc de supervision communautaire du marché européen du CO 2 apparaît intellectuellement attractive mais difficilement praticable d’ici à 2013 ................................................................................................. 152

7.3.2La supervision du marché européen du CO 2 devrait tirer parti des avantages comparatifs des autorités de régulation existantes sur les marchés

financiers et les marchés de l’énergie ........................................................................ 153

7.4Une architecture de surveillance décentralisée, fondée sur le réseau des

régulateurs financiers et énergie nationaux et appuyée par un organe

communautaire de coordination devrait être mise en place avant 2013.................... 157

7.5A titre conservatoire en droit national, et dès 2010, l’Autorité des Marchés

Financiers devrait se voir confier la supervision du marché au comptant et une

coordination avec la Commission de Régulation de l’Energie devrait être instituée .. 159

CONCLUSION.............................................................................................................161

ANNEXES...................................................................................................................163

Annexe I – Lettre de mission du Ministre de l’Economie, de l’Industrie et de l’Emploi 164

Annexe II – Liste des membres de la commission .......................................................166

ANNEXE III – Liste des personnalités auditionnées par la commission et rencontrées

par le Président et les rapporteurs.............................................................................169

7

ANNEXE IV - Le marché européen du CO 2 – principes de fonctionnement ...................173

ANNEXE V - Analyse de l’évolution de la liquidité sur le marché européen du CO 2 ......181

ANNEXE VI - Les projets de loi américains sur la régulation du marché fédéral du CO 2 185

ANNEXE VII – Les diverses qualifications juridiques des quotas de CO 2 en Europe et dans le monde...........................................................................................................189

ANNEXE VIII - Implications juridiques et règlementaires de la qualification des quotas

d’émissions de gaz à effet de serre en titres financiers en droit français .....................210

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