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La régulation des marchés de CO2.

De
228 pages
Ce rapport propose diverses mesures de régulation des marchés du carbone susceptibles d'être adoptées au niveau communautaire.
Il formule vingt-huit recommandations visant à :
- promouvoir une organisation stabilisée du marché européen du CO2 avant 2013 en harmonisant le cadre juridique, comptable et fiscal ;
- mieux encadrer les participants au CO2 ;
- améliorer la transparence sur les fondamentaux du marché ;
- mettre en place un cadre adapté de prévention et de répression des abus de marché ;
- mettre en place une architecture de surveillance européenne ;
- favoriser la coordination internationale en matière de régulation.
Barberis (Jj), Prada (M), Tignol (A). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0067183
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La régulation des marchés du CO2
Rapport de la mission confiée à
Michel PRADA, Inspecteur général des
Finances honoraire  
Rapporteurs : Jean-Jacques Barbéris – Direction Générale du Trésor Aurélien Tignol – Direction Générale de l’Energie et du Climat
SOMMAIRE
SOMMAIRE .................................................................................................................. 1
SYNTHESE DES RECOMMANDATIONS ........................................................................... 9
INTRODUCTION .......................................................................................................... 13
1 Le marché européen du CO2s’est considérablement développé dans le contexte d’une régulation légère, incomplète et hétérogène : un meilleur encadrement est
aujourd’hui nécessaire pour faire émerger un signal-prix du carbone robuste à long
terme en Europe ........................................................................................................ 21
1.1Le marché européen du CO2est un dispositif créé par la puissance publique dont l’objectif est de garantir la réduction des émissions à moindre coût : la
robustesse du signal prix est à cet égard déterminante et doit être préservée ............ 211.2L’organisation relativement libre du marché européen du CO2a favorisé son expansion rapide accompagnée d’un accroissement notable de sa liquidité................ 25
1.3En dehors de chocs réglementaires, l’évolution des prix du CO2a reflété l’évolution des fondamentaux et sa volatilité est demeurée inférieure à celles
observées sur les marchés de l’énergie.......................................................................... 26
1.4Le marché européen du CO2entrera, en 2013, dans sa troisième phase dans le contexte d’une contrainte renforcée et de l’émergence d’un marché primaire ........... 34
1.4.1La mise aux enchères des quotas, à partir de 2013, modifiera de manière significative la structure du marché européen du CO2................................................. 341.4.2De fortes incertitudes pèsent aujourd’hui sur certains déterminants de
l’équilibre du marché européen du CO2dans sa troisième phase ............................... 371.5Le marché européen du CO2s’est progressivement financiarisé le carbone : pourrait devenir une nouvelle classe d’actif financier ................................................... 39
1.6La capacité du marché européen du CO2à faire émerger un signal-prix du carbone robuste à long terme ne semble pas aujourd’hui assurée : les principaux
paramètres de l’organisation du marché en phase III devraient être rapidement
stabilisés..........................................................................................................................42
1
2 Le marché du CO2est aujourd’hui principalement un marché de produits dérivés ; la structuration actuelle autour de marchés organisés doit être consolidée et le
marché de gré à gré mieux encadré ............................................................................ 46
2.1A l’instar des marchés de produits de base, le marché européen du CO2est principalement un marché de dérivés, où la part des transactions au comptant est
faible ............................................................................................................................... 46
2.2Le marché européen du CO2s’est structuré autour de plates-formes de négociation organisées qui concentrent aujourd’hui la majorité des transactions....... 49
2.3 : celui-ci devra êtreL’existence d’un marché de gré à gré apparait inévitable
mieux encadré, en accord avec les principes définis par le G20 sur les marchés
dérivés.............................................................................................................................54
3 L’absence de qualification juridique homogène des quotas de CO2en Europe crée une incertitude et entraîne la fragmentation du cadre de régulation applicable : une
requalification des quotas en instruments financiers ne semble toutefois pas
pertinente .................................................................................................................. 57
3.1Dans le silence du droit conventionnel et communautaire, le Législateur
national a fait le choix d’une qualification juridique protectrice à même d’assurer le
développement des échanges ........................................................................................ 58
3.1.1Aucun instrument international de droit public ne définit aujourd’hui le quota de CO2........................................58.........................................................................3.1.2Il n’existe pas aujourd’hui de statut juridique harmonisé des quotas de CO2 en Europe : la directive MIF a, cependant, défini le statut d’une partie des dérivés
sur quotas, considérés comme des instruments financiers ......................................... 603.1.3Le traitement comptable des quotas de CO2n’est pas harmonisé aux niveaux international et européen ............................................................................... 62
3.1.4Le Législateur national français a fait le choix, unique en Europe, d’une
qualification inspirée du droit civil, faisant bénéficier les quotas de CO2d’un droit existant et protecteur permettant le développement du marché............................... 64
2
3.2Au regard des règles de droit existantes, la majorité du marché dérivé entre
dans le champ de la régulation financière, laissant le marché au comptant et le
marché des contrats commerciaux à terme dans une situation de vide juridique :
une requalification des quotas en instruments financiers ne semble cependant pas
pertinente pour y remédier ............................................................................................ 703.2.1Le marché au comptant du CO2et le marché des contrats commerciaux à terme est exempt de toute régulation et surveillance organisée par les autorités
publiques.......................................................................................................................70
3.2.2La requalification des quotas en instruments financiers conduirait à
soumettre l’ensemble du marché du CO2au cadre éprouvé de la réglementation financière, mais devrait s’accompagner de nombreuses dérogations et constituerait un réel changement de paradigme pour le marché du CO2................... 713.3Une harmonisation du droit des quotas de CO2est nécessaire pour accompagner le développement de ces marchés, assurer leur stabilité et parer au
risque darbitrages réglementaires................................................................................76
3.3.1Une harmonisation au niveau communautaire du statut juridique du quota
et des règles fiscales qui y sont liées est souhaitable avant l’entrée du marché dans
sa troisième phase........................................................................................................76
3.3.2Il est nécessaire de conduire une action diplomatique résolue en 2010 pour
éliminer tout risque de fraude à la TVA sur le CO2 77en Europe .....................................3.3.3L’élaboration, à court terme, d’une norme comptable internationale est
nécessaire : elle pourra sous-tendre un travail d’harmonisation au niveau national,
sur la nature juridique des quotas et des crédits ......................................................... 79
4 Si le principe d’un marché ouvert doit être préservé, les participants au marché
doivent être mieux encadrés, afin de garantir l’intégrité et l’efficience du marché,
ainsi que la protection des intérêts des assujettis ....................................................... 81
4.1Le marché du CO2s’est développé dans le cadre d’un accès totalement ouvert qui a favorisé l’implication croissante d’intermédiaires de marché .............................. 81
3
4.1.1Les acteurs assujettis au marché européen du CO2sont divers et leurs modalités d’intervention sur le marché sont fortement hétérogènes ........................ 81
4.1.2Des acteurs non assujettis interviennent également sur le marché du CO2 en tant qu’intermédiaires, ou pour compte propre ..................................................... 83
4.1.3Le principe d’un accès ouvert du marché doit être maintenu, mais impose
d’apprécier les risques qu’il emporte et de mettre en œuvre des solutions
adaptées pour les réduire ............................................................................................. 84
4.2Une part importante des participants au marché du CO2n’est pas régulée : un encadrement proportionné des acteurs porteurs d’un risque pour les autres
participants pourrait être instauré, afin de garantir l’intégrité et l’efficience du
marché ............................................................................................................................ 86
4.2.1est soumise à un cadre de régulationSeule une partie des acteurs
encadrant lexercice de leurs activités..........................................................................86
4.2.2L’instauration de conditions d’accès au marché primaire à compter de
2013, envisagée par le Législateur européen dans le cadre du règlement européen
sur les enchères, constitue un ajustement du principe d’accès totalement ouvert
au marché : elle semble à même de garantir l’intégrité des adjudications ................. 90
4.2.3Sur le marché secondaire, un encadrement des acteurs non régulés
apparaît nécessaire : un système d’agrément pour les intermédiaires pourrait être
mis en place..................................................................................................................91
4.2.4de régulation des plates-formes de négociation sur le marché auUn cadre
comptant devra être mis en place ................................................................................ 98
4.3Le contrôle de l’honorabilité des participants doit être renforcé, notamment
pour lutter contre le blanchiment de capitaux............................................................. 102
4.3.1L’accès au marché secondaire s’est jusqu’ici fondé sur le principe d’une
ouverture complète, dont la fraude à la TVA a démontré les risques associés ......... 102
4.3.2Le renforcement du contrôle des participants passe, en premier lieu, par le
registre : les récentes dispositions prises en ce sens pourront être renforcées dès
4
2012 par des dispositions nationales et, à moyen terme, par un renforcement du
dispositif européen.....................................................................................................104
4.3.3Des règles de contrôle de l’intégrité des participants, s’inspirant de la
réglementation financière sur la lutte anti-blanchiment de capitaux, pourraient de
plus être imposées dans le cadre de l’agrément régissant les activités
d’intermédiation sur le marché au comptant............................................................. 106
5 Une plus grande transparence sur les fondamentaux du marché et une stabilité
réglementaire accrue sont nécessaires pour assurer la robustesse du signal-prix et la
confiance des acteurs envers le marché .....................................................................107
5.1Les pouvoirs publics doivent réduire l’incertitude réglementaire pesant sur le
marché du CO2par une transparence accrue et une clarification des règles relatives àloffre de quotas.........................................................................................................107
5.2L’action des pouvoirs publics doit s’inscrire dans une logique de protection de la
stabilité du marché du CO2..........................................................10.1................................5.3Le marché du CO2gagnerait à une transparence accrue sur la demande de quotas, par une publication plus fréquente de données agrégées d’émissions des
plus grandes installations.............................................................................................113
6 Un cadre de prévention et de sanction des abus de marché, adapté aux spécificités
du marché du CO2doit être mis en place pour limiter les risques de manipulation de, cours et de manquements d’initiés ............................................................................118
6.1Le risque de manipulations sur le marché du CO2, ne s’est apparemment pas
aujourd’hui matérialisé, mais n’en est pas moins réel ................................................ 119
6.1.1Même si le risque d’un squeeze massif apparaît modéré, le marché du CO2 pourrait être exposé à des stratégies de manipulation.............................................. 119
6.1.2L’apparition de nouveaux investisseurs sur le marché du CO2, pourrait, à l’avenir, contribuer à accroître le risque de manipulations ....................................... 122
6.1.3La création d’un marché primaire en phase III emportera des risques
propres, qui pourront être atténués par les modalités d’organisation des
adjudications...............................................................................................................124
5
6.2Le risque le plus manifeste d’utilisation d’informations privilégiées, notion dont
la définition est délicate sur le marché du CO2, porte sur les informations de nature réglementaire...............................................................................................................127
6.2.1L’interdiction de l’utilisation d’informations privilégiées a été développée
dans le cadre des marchés de titres financiers........................................................... 127
6.2.2Sur les marchés de produits de base, la notion d’information privilégiée
trouve des limites liées au respect de la confidentialité de certaines décisions de
production...................................................................................................................128
6.2.3La volonté de réguler de manière plus contraignante l’utilisation
d’informations sensibles sur les marchés européens du gaz et de l’électricité
trouve son fondement dans l’existence sur ces marchés de fortes asymétries
d’information liées à leur concentration .................................................................... 130
6.2.4Sur le marché du CO2, le risque principal s’attache aux informations réglementaires et aux données consolidées d’émissions qu’il convient de
considérer comme de réelles informations privilégiées : seul un nombre limité
d’informations sur l’activité des acteurs peuvent quant à elles être qualifiées de
sensibles......................................................................................................................132
6.3La prévention des abus de marché devra s’appuyer sur un cadre portant sur l’ensemble du marché du CO2...................................................................1...................356.4Le cadre de régulation des abus de marché pourrait prévoir la possibilité
d'instaurer des limites de position ou d'emprise ......................................................... 139
7 Une architecture de supervision intégrée du marché européen du CO2devrait être rapidement mise en place .........................................................................................143
7.1En l’état actuel du droit positif européen et national, aucune autorité n’a
compétence sur l’ensemble du marché européen et le marché au comptant ne fait
l’objet d’aucunes règles de supervision communes..................................................... 144
7.2Le marché européen du CO2devrait faire l’objet d’une surveillance intégrée, organisée autour d’un registre central des transactions ............................................. 146
6
7.2.1La surveillance des adjudications et la supervision des échanges sur le
marché secondaire devraient être coordonnées ....................................................... 146
7.2.2et du marché dérivé devrait êtreLa supervision du marché au comptant
confiée à la même autorité.........................................................................................148
7.2.3Quelque soit le choix institutionnel retenu, les autorités de surveillance
devront pouvoir s’appuyer sur un dispositif de collecte des données sur les
transactions réalisées.................................................................................................149
7.3La supervision du marché européen du CO2devrait tirer parti des avantages comparatifs des autorités existantes : une coopération entre régulateur financier et
régulateur énergétique devra être, dans tous les cas, mise en place.......................... 151
7.3.1La création d’une autorité ad hoc de supervision communautaire du marché européen du CO2apparaît intellectuellement attractive mais difficilement praticable d’ici à 2013 ................................................................................................. 152
7.3.2La supervision du marché européen du CO2devrait tirer parti des avantages comparatifs des autorités de régulation existantes sur les marchés
financiers et les marchés de l’énergie ........................................................................ 153
7.4Une architecture de surveillance décentralisée, fondée sur le réseau des
régulateurs financiers et énergie nationaux et appuyée par un organe
communautaire de coordination devrait être mise en place avant 2013.................... 157
7.5A titre conservatoire en droit national, et dès 2010, l’Autorité des Marchés
Financiers devrait se voir confier la supervision du marché au comptant et une
coordination avec la Commission de Régulation de l’Energie devrait être instituée .. 159
CONCLUSION.............................................................................................................161
ANNEXES...................................................................................................................163
Annexe I – Lettre de mission du Ministre de l’Economie, de l’Industrie et de l’Emploi 164
Annexe II – Liste des membres de la commission .......................................................166
ANNEXE III – Liste des personnalités auditionnées par la commission et rencontrées
par le Président et les rapporteurs.............................................................................169
7
ANNEXE IV - Le marché européen du CO2– principes de fonctionnement ...................173
ANNEXE V - Analyse de l’évolution de la liquidité sur le marché européen du CO2......181
ANNEXE VI - Les projets de loi américains sur la régulation du marché fédéral du CO2185
ANNEXE VII – Les diverses qualifications juridiques des quotas de CO2en Europe et dans le monde...........................................................................................................189
ANNEXE VIII - Implications juridiques et règlementaires de la qualification des quotas
d’émissions de gaz à effet de serre en titres financiers en droit français .....................210
8
9