Le fonctionnement administratif et budgétaire de la DPAF de Roissy / Le Bourget : mission d'audit de modernisation

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Le présent rapport fait partie de la première vague d'audits de modernisation lancés en octobre 2005 dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui introduit une démarche de performance, visant à faire passer l'Etat d'une logique de moyens à une logique de résultats. Les audits sont réalisés sous la co-maîtrise d'ouvrage du ministère intéressé (qui s'appuie sur le secrétaire général et ses équipes de modernisation) et du ministère chargé du budget et de la réforme de l'Etat (qui s'appuie notamment sur la direction générale de la modernisation de l'Etat).

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Publié le 01 janvier 2006
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Langue Français

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Inspection générale des finances
Inspection générale de l'administration
Inspection générale des services judiciaires
Inspection générale de la police nationale
Mission d’audit de modernisation
Rapport
sur le fonctionnement administratif et budgétaire de la DPAF de Roissy / Le Bourget
Anne BERRIAT Inspection générale des services judiciaires
Etabli par
François CAILLETEAU
Inspection générale des finances
Jean-Guy de CHALVRON
Inspection générale de l'administration
- Janvier 2006 -
Christophe MAZOYER Inspection générale dela police nationale
RESUME DU RAPPORT
Dans le cadre du programme d’audits de modernisation, dont les principes ont été définis par le Gouvernement le 27 juillet 2005 et repris dans une circulaire du Premier ministre le 29 septembre 2005, une mission d’audit constituée de représentants de l’IGF, de l’IGA, de l’IGSJ et de l’IGPN a été chargée d’examiner le fonctionnement administratif et budgétaire de la direction de la police aux frontières de l’aéroport de Roissy.
I-Objet de l’audit Si la direction de la police aux frontières (DPAF) de Roissy peut sembler, à certains égards efficace (contrôles des titres aux portes des avions, rapidité des délais de ré-acheminement des non admis, baisse de la délinquance sur la plate-forme), elle ne dispose pas pour autant des outils lui permettant de justifier d’un emploi rationnel des moyens engagés. La forte croissance récente des effectifs du service (environ1 750 agents y sont affectés dont 58 fonctionnaires administratifs) et l’importance de son budget de fonctionnement courant et d’équipement (environ 15 M€, hors rémunérations et charges sociales dont le montant n’est connu avec certitude) conduiisent donc à s’interroger sur les moyens nécessaires à une rationalisation de son organisation. Dans cette mesure, la mission s’est fixé les trois objectifs suivants : -faire un état précis du fonctionnement actuel de la direction -identifier les principaux leviers d’amélioration de l’efficacité de l’usage des ressources dont elle dispose -améliorer les modalités du pilotage du service par la direction centrale.
II- Les éléments de diagnostic établis Un certain nombre de dysfonctionnements ont été établis ; Ils concernent à la fois le cadre juridique dans lequel s’inscrivent les missions exercées par la DPAF de Roissy, les modalités du pilotage du service, son organisation interne et les moyens dont il dispose pour conduire son action et en assurer la gestion. a) un défaut de coordination et d’unitéL’autorité du sous-préfet chargé depuis deux ans de la plate-forme de Roissy est insuffisamment reconnue par tous les services de l’Etat représentés sur la plate forme et elle ne permet pas d’entretenir des rapports équilibrés avec ADP, Air France et les autres compagnies aériennes. b)une absence de rationalisation de la gestion budgétaireL’éparpillement des responsabilités a abouti à une dérive des coûts, en particulier au niveau des personnes non admises sur le territoire, en instance de rapatriement ( coût moyen de 1600 € pour moins de 2 jours de présence sur le territoire)
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Par ailleurs, la DPAF n’a aucune autonomie budgétaire et dépend d’un grand nombre de structures qui soutiennent sa gestion (7 au total, dont la Préfecture de police de Paris, la direction départementale des affaires sanitaires et sociales de la Seine-Saint-Denis ou le SGAP de Versailles). c)une organisation interne insuffisamment simplifiéeLa profonde restructuration basée sur une logique de métiers (police de l’immigration, sécurité générale, sûreté) réalisée, il y a un an, a laissé survivre une division fourre-tout rassemblant des activités disparatesqui concernent pour partie les missions d’immigration (unité d’éloignement), de sécurité publique (BAC, compagnie d’intervention) et de sécurité-sûreté (brigade canine). d)une capacité d’investigation ne prenant pas suffisamment en compte la délinquance organisée: Alors que l’existence, sur la plate-forme aéroportuaire de faits de délinquance et de criminalité organisées est connue de l’ensemble des intervenants, la DPAF n’est pas à même, en l’état, de traiter ces affaires particulièrement importantes et complexes. e)l’absence de cadre formalisé pour le dialogue de gestionLes demandes en effectifs supplémentaires de la DPAF de Roissy sont simplement relayées, telles quelles, par la direction centrale.Cela s’est traduit par une forte augmentation des effectifs de la DPAF depuis 5 ans beaucoup plus rapide que le trafic des passagers (39,6 % contre 12,3 %). f)Inexistence d’outils de pilotageIl n’existe aucun outil de type tableau de bord permettant de suivre de manière synthétique et régulière l’évolution de l’activité et la charge de l’ensemble des unités et absence de tout indicateur de performance.
III- Les recommandations formulées par la mission C’est d’abord à l’Etat de mettre en place de meilleures structures locales de coordination et de renforcer l’exercice de son autorité sur l’exploitant tant pour pallier les insuffisances du dispositif de sûreté et de sécurité que pour améliorer une gestion budgétaire critiquable. Mais c’est aussi à la DPAF de passer à un stade supérieur d’organisation et de pilotage pour assurer ses missions en utilisant mieux ses importants moyens. a)Assurer l’unité de commandement en matière de police de l’immigration d’une part et de sécurité-sûreté d’autre partDans cette perspective, il conviendrait reconnaître au directeur de la PAF de Roissy une autorité exclusive sur les missions de police de l’immigration et, à l’inverse, de confier à un membre du corps préfectoral de haut niveau, placé directement auprès du préfet de Seine-Saint-Denis et délégué par lui, la responsabilité exclusive des missions de sécurité et de sûreté sur la plate-forme.
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b)Clarifier l’organisation du serviceIl conviendrait de mettre en œuvre rapidement un schéma d’organisation où les missions de contrôle de l’immigration, de sécurité générale de la plate-forme et de sûreté du transport aérien soient clairement distinguées , puis de lui donner la forme officielle d’une instruction et supprimer les structures qui n’entrent pas directement dans ce champ de compétence. c)Accroître les capacités d’investigation dans la lutte contre la délinquance et la criminalité organiséesIl conviendrait de constituer rapidement une unité d’investigation judiciaire très qualifiée, spécifiquement dédiée à ces infractions. d)Instaurer un véritable dialogue de gestionCe dialogue mériterait d’être établi sur la base d’une négociation où les besoins en effectifs seraient satisfaits en contrepartie d’objectifs clairement identifiés (et en ne prenant pas comme seul critère la croissance du trafic des passagers), sur la base d’un effectif de référence compris entre1750 à 1800 agents pour l’année 2006. e)Créer une structure interne de pilotage des missions et des interventionsIl conviendrait de doter le centre d’information et de commandement de moyens adaptés, de se donner les moyens, à travers une main courante informatisée, de pouvoir apprécier l’activité de chacune des structures constitutives de la direction et de s’appuyer sur un contrôleur de gestion pour diffuser dans le service la culture de la performance. f)Institutionnaliser les rapports avec ADPIl serait utile de constituer une instance co-présidée par l’autorité désignée pour assurer la coordination des services de l’Etat sur la plate-forme et le directeur ADP de Roissy afin qu’ils deviennent plus équilibrés et que le cahier des charges fixant les obligations de l’exploitant soit respecté . g)Concentrer les responsabilités budgétairesIl serait opportun de rassembler dans un budget opérationnel de programme unique toutes les dépenses afférentes aux missions exercées par la DPAF de Roissy, y compris toutes celles qui ont trait à la gestion de la zone d’attente des personnes en instance de reconduite dans leur pays d’origine Dans la perspective d’une responsabilisation des compétences budgétaires au plus près des préoccupations réelles du service, il conviendrait de faire renégocier directement par le responsable du BOP les conditions financières de la mise à disposition par ADP des locaux, aménagements et places de stationnement nécessaires à l'exécution des missions de la PAF, du rachat du bâtiment de la ZAPI et de la plupart des contrats et conventions visant à externaliser les prestations réalisées au profit des personnes en instance.
En conclusion, l’ensemble des recommandations qui figurent dans le rapport devrait avoir, pour impact, de stabiliser les effectifs de la DPAF-Roissy à hauteur de leur niveau actuel, c’est-à-dire entre 1750 et 1780 agents et surtout de favoriser, dès l’année 2006, la réalisation d’économies budgétaires substantielles, d’environ 2 à 3 M€ en crédits de fonctionnement dont une partie (environ 10%) pourrait être restituée au gestionnaire.
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Relevé analytique des propositions
Proposition Préciser le cadre d’exercice des missions de la DPAF-Roissy : 1)placer les activités de contrôle de l’immigration sous l’autorité directe de la DCPAF 2)assurer une unité de commandement en matière de sécurité et de sûreté sous l’égide d’un membre du corps préfectoral 3)A tout le moins, réaffirmer le rôle de coordination dévolu ausous-préfet chargé des aéroports de Roissy et du Bourget
Préciser les compétences respectives de la DPAF et de la GTA en zone réservée : 1)définir le partage des responsabilités en zone de fret 2)s’interroger sur la pertinence du regroupement de l’ensemble des missions de sécurité sur la PAF
Renforcer le dispositif de lutte contre la délinquance et mieux coordonner les problèmes de sûreté : 1)assurer un meilleur partage des informations sensibles entre les douanes, la PAF et la GTA 2)mettre en place une liaison permanente entre les services de l’Etat présents sur la plate-forme 3)mieux équilibrer les responsabilités entre la PAF et la GTA en matière de délivrance des habilitations et de contrôle des agents et des sociétés de sûreté 4)constituer, au sein de la DPAF-Roissy, une unité d’investigation judiciaire
Rééquilibrer les rapports entre l’Etat, l’autorité aéroportuaire et les compagnies aériennes : 1)instituer, sous l’autorité du représentant de l’Etat sur la plate-forme, une instance de concertation permanente avec ADP pour traiter tous les problèmes d’intérêt commun 2)faire respecter par ADP l’ensemble des obligations inscrites dans le cahier des charges défini en application de la loi du 20 avril 2005 relative aux aéroports, en particulier la gestion des files d’attente avec l’assistance de moyens vidéo 3)faire appliquer par l’exploitant les prescriptions de sûreté prévues par l’arrêté du 12 novembre 2003 4)Assurer la prise en charge par des agents assermentés d’ADP les tâches de surveillance et de verbalisation du stationnement sur les linéaires d’aérogares. 5)Inciter les compagnies aériennes à installer des caméras vidéo dans les soutes
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Chef de file Mise en oeuvre Cabinet MI
DGPN et DGGN
DGPN et DGGN DGPN
SG Et DGAC
Texte nécessaire ou pré-requis décret arrêté lettre de mission
Circulaire Texte réglementaire à définir Texte d’organisation interne à la DPAF-Roissy
Echange de lettres d’intention convention
Référence rapport
Pas d’observation Préf 93 se satisfait de la situation présente SG évoque un préfet délégué Pas d’observation
Pref 93 satisfaite situation présente La DGPN n’a pas fait connaître ses observations sur ce sujet Pref 93 favorable à antenne PJ 93 La DGPN n’a pas fait connaître ses observations sur ce sujet pref 93 défavorable SG favorable si limité vaux problèmes de la plate-forme La DGPN n’a pas fait connaître ses observations sur ce sujet
Resserrer l’organisation des services et mieux maîtriser la croissance des effectifs : 1)achever le mouvement de restructuration par la suppression de la division des unités spécialisées 2)Fixer par instruction l’organisation interne de la DPAF-Roissy 3)est de 1750 agents pour l’année 2006Considérer que le référentiel des emplois de la DPAF-Roissy 4)où toute nouvelle demande d’effectifsInstaurer un véritable dialogue de gestion avec la DPAF-Roissy supplémentaires doit être étayée par des indicateurs d’activité pertinents5)Estimer les répercussions sur la productivité des agents de la mise en œuvre des nouveaux modes de contrôle des titres, en particulier par la biométrie
Au-delà des résultats globalement satisfaisants du point de vue des résultats de l’activité, rechercher l’efficacité et l’efficience : 1)doter la DPAF-Roissy des moyens nécessaires à l’évaluation le degré de satisfaction des passagers 2)assurer une réelle mise en adéquation des effectifs en poste fixe aux arrivées et aux départs par une meilleure combinaison des cycles de travail, la réduction du nombre des équipes de nuit et la création d’une brigade de contrôle mobile 3)développer des contrôles internes visant à s’assurer de l’efficacité des vérifications de titres 4)rendre le compostage des titres avec visa systématiques et s en assurer par un comptage 5)améliorer l’efficacité des contrôles en regroupant les moyens d’intervention et de contrôle aux portes des avions 6)éviter la multiplication des moyens de transport pour les transferts des personnes non admises à l’intérieur comme à l’extérieur de la plate-forme et accélérer la réalisation de la deuxième salle d’audience en ZAPI Faire bénéficier la DPAF-Roissy d’une gestion plus moderne plus opérationnelle et plus stratégique : 1)développer très rapidement un contrôle de gestion, le rattacher directement au commandement et en confier la charge à un professionnel 2)constituer des outils d’aide à la décision sous forme de tableaux de bord et évaluer les écarts entre les objectifs fixés et les résultats obtenus 3)mettre en place des outils de gestion modernes, par l’intermédiaire d’une main courante informatisée, d’une cartographie adaptée, d’un renvoi d’images vidéo sur les lieux sensibles, d’un outil de ciblage des vols à risque, d’un logiciel de gestion des procédures de non-admission, … 4)faire jouer au centre d’information et de commandement un rôle véritablement stratégique, en le modernisant et en lui faisant superviser l’activité de la police de l’immigration
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DCPAF Et DDPAF-Roissy
DCPAF Et DDPAF-Roissy
DAPN et DPAF-Roissy
Instructions internes DPAF
Décision du commandement
Le SG ne prend pas position La DGPN retient la base de 1750 Pref 93 demande d’être associée aux décisions SG favorable Aucune observation
SG favorable La DGPN ne compte procéder à la modernisation des outils de pilotage qu’en 2007