Le réseau ferroviaire - Une réforme inachevée, une stratégie incertaine

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Dans son rapport, la Cour des comptes revient sur les dix ans d'existence de Réseau Ferré de France (RFF), relève les difficultés rencontrées, évalue les résutats et précise les progrès qui restent à faire. La séparation entre RFF, gestionnaire de l'infrastructure, et la SNCF à la fois entreprise ferroviaire utilisatrice et gestionnaire déléguée de l'infrastructure est à l'origine de sérieux dysfonctionnements et se traduit par une confusion des responsablilités.

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Publié le 01 avril 2008
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RAPPORT PUBLIC THÉMATIQUE « LE RÉSEAU FERROVIAIRE Une réforme inachevée, une stratégie incertaine »
TABLE DES MATIÈRES
Introduction
Chapitre I - Des relations conflictuelles entre RFF et la SNCF I Dix ans de conflits autour du partage et de la gestion du -patrimoine A - Le partage du patrimoine entre RFF et la SNCF... B - La gestion du patrimoine, hors infrastructure, de RFF par la SNCF. II - Une convention de gestion de linfrastructure encore insatisfaisante A - La convention de 1998.. B - Le compte demploi de la SNCF C - La convention de 2007.. III - Une maîtrise douvrage difficile à assurer. A - Les études préalables aux investissements B - La maîtrise douvrage jusquen 2006 C - La maîtrise douvrage à partir de 2006.. Chapitre II - Une mauvaise gestion des capacités du réseau I - Des procédures dattribution des sillons peu efficaces et peu transparentes A - Le dispositif en vigueur B - Les difficultés de construction de lhoraire annuel et du graphique de circulation C - Les conditions daccès au réseau D - Les problèmes dorganisation et les solutions II - Une tarification éloignée des principes économiques A - Les fondements actuels de la tarification B - La pertinence économique des péages C - Les perspectives.
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II
COUR DES COMPTES
 Pages Chapitre III - Un réseau inégalement entretenu et des investissements discutables 61 I - Un réseau en mauvais état en raison dune maintenance inadéquate.. 63 A - Laudit de 2005 sur létat du réseau 63 B - La maintenance.. 64 C - La sécurité et la ponctualité 66 II - Un fragile plan de rénovation 68 A - Le plan et son financement 68 B - Le coût des opérations de renouvellement 69 C - Le bilan à la fin de 2007 71 III - Des investissements discutables sur un réseau mal dimensionné 71 A - La configuration et la planification du réseau ferré français. 71 -B La rentabilité socio-économique des investissements ferroviaires 76 Chapitre IV - Une SNCF mieux gérée mais pas encore assez performante 87 I - Une SNCF mieux gérée 89 A - La réorganisation de la SNCF 89 B - Les outils de gestion 96 C - Les gains de productivité et les résultats II - Des gisements de productivité encore inexploités A - La maintenance de linfrastructure B - La gestion des circulations C - Lingénierie Chapitre V - Une dette ferroviaire trop lourde et mal maîtrisée. I - Une dette de la SNCF en diminution A - La dette de la SNCF hors SAAD B  La dette du SAAD.
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TABLE DES MATIÈRES
II - Une dette de RFF en augmentation A  Le poids de cette dette pour RFF et lEtat B  Le pilotage de la dette C - Une reprise partielle de la dette de RFF par lEtat souhaitable................................................................................... III - Des investissements trop peu rentables pour RFF A - Les méthodes dévaluation financière B - Les décisions dinvestissement.. C  Le suivi de la rentabilité des investissements Conclusion énérale Réponse du ministre dEtat, ministre de lécologie, de lénergi du développement durable et de laménagement du territoire..
Réponse de la ministre de léconomie, de lindustrie et de lemploi
Réponse du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique
Réponse du président de la SNCF
Réponse du président de Réseau ferré de France
III
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Les contrôles dont ce rapport constitue la synthèse ont été effectués par :
MM. Louis Gautier, conseiller maître, François Ecalle, conseiller référendaire et Alexis Rouque, auditeur ;
Mme Stéphanie Brimaud, experte ;
Mme Sylvie Hado, assistante ;
Les contre-rapporteurs en ont été MM. Pierre Paugam et Gilles-Pierre Levy, conseiller maître.
Léquipe de synthèse était constituée de MM. François Ecalle, conseiller référendaire et Alexis Rouque, auditeur. Le projet de synthèse a fait lobjet dun délibéré de la 7èmechambre de la Cour le 19 décembre 2007 sous la présidence de M. Christian Descheemaeker, président de chambre, en présence de MM. Patrick Devaux, Dominique Pannier, Jean-Pierre Lafaure, Louis Gautier, Bruno Brochier et Gilles-Pierre Lévy, conseillers maîtres, et M. Bernard Schaefer, conseiller maître en service extraordinaire.
Ce projet a ensuite été arrêté par le Comité du rapport public et des programmes du 19 février 2008 présidé par M. Philippe Séguin, premier président, avant dêtre communiqué aux administrations et organismes concernés.
DÉLIBÉRÉ
Délibéré
V
La Cour des comptes publie un rapport thématique intitulé « ferroviaireLe réseau une réforme inachevée, une stratégie : incertaine ».
Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations et organismes concernés, et après avoir tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par ceux-ci. En application des dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs.
Étaient présents : M. Séguin, premier président, MM. Pichon, Picq, Babusiaux, Mmes Cornette, Ruellan, MM. Hernandez, Descheemaeker, présidents de chambre, Mme Bazy Malaurie, président de chambre, rapporteur général, MM. Delafosse, président de chambre maintenu en activité, MM. Berthet, de Mourgues, Houri, Richard, Bayle, Bouquet, Adhémar, Rémond, Gillette, Ganser, Martin (Xavier-Henri), Monier, Troesch, Thérond, Mme Froment-Meurice, MM. Pallot, Cazanave, Mme Bellon, MM. Ritz, Duchadeuil, Lebuy, Lesouhaitier, Lefas, Durrleman, Gauron, Lafaure, Dupuy, Gautier (Louis), Braunstein, Brochier, Mme Saliou (Françoise), MM. Levy, Bernicot, Deconfin, Tournier, Mmes Darragon, Colomé, Seyvet, MM. Vachia, Vivet, Cossin, Diricq, Lefebvre, Mme Aubin-Saulière, MM. Sabbe, Oudin, Valdiguié, Lair, Mme Trupin, MM. Ravier, Rabaté, Doyelle, de Gaulle, Mme Carrère-Gée, MM. Piolé, Uguen, Zérah, Guédon, Mme Gadriot-Renard, M. Martin (Claude), conseillers maîtres, MM. Gleizes, Lemasson, Cultiaux, Schaefer, Bille, Zeller, Limodin, André, Cadet, Blanc, conseillers maîtres en service extraordinaire.Etait présent et a participé aux débats : M. Frentz, premier avocat général, assisté de M. Perrin, avocat général. Etaient présents en qualité de rapporteur et nont donc pas pris part aux délibérations : M. François Ecalle, conseiller référendaire et M. Alexis Rouque, auditeur. Madame Mayenobe, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 15 avril 2008
Introduction
La directive européenne n° 91/440 du 29 juillet 1991 a imposé une séparation au moins comptable entre le gestionnaire de linfrastructure ferroviaire et la ou les entreprises ferroviaires qui utilisent cette infrastructure. Selon cette directive, est considérée comme une entreprise ferroviaire toute entreprise dont lactivité principale est la fourniture de services de transport ferroviaire, la traction des trains étant obligatoirement assurée par cette entreprise. Linfrastructure, ou encore le réseau, ferroviaire comprend notamment les voies, les ouvrages dart, les quais, les postes daiguillage, les installations de traction électrique, de signalisation et de sécurité.
En 2001 et 2004, deux « paquets » de directives ont ensuite ouvert le transport de marchandises à la concurrence et précisé les règles de gestion du réseau (tarification) et les conditions dobtention des licences dentreprise ferroviaire. La directive n° 2001/12 impose une autonomie suffisante du gestionnaire dinfrastructure par rapport aux entreprises ferroviaires pour garantir leur égalité daccès au réseau.
Cette autonomie peut être obtenue en séparant seulement dun point de vue fonctionnel et comptable le gestionnaire dinfrastructure et lentreprise ferroviaire au sein dune même entreprise. En 2005, quatre pays européens sur 271 sétaient contentés dune telle séparation. Neuf autres avaient fait du gestionnaire dinfrastructure une filiale de lentreprise ferroviaire historique ou les avaient placés tous les deux sous une même holding. Cest notamment le schéma institutionnel retenu en Allemagne. Dans les 14 autres pays, le gestionnaire dinfrastructure est totalement séparé des entreprises ferroviaires, sauf éventuellement à travers un contrôle commun de lEtat sur le gestionnaire et une entreprise ferroviaire.
Le système institutionnel français a été mis en place par la loi n° 97-135 du 13 février 1997 « portant création de létablissement public Réseau Ferré de France (RFF) en vue du renouveau du transport ferroviaire ». RFF et la SNCF sont deux établissements publics industriels et commerciaux de lEtat, donc juridiquement indépendants mais avec les mêmes autorités de tutelle (ministères chargés des transports, de léconomie et des finances). Cette séparation quasi totale entre le gestionnaire de linfrastructure RFF et lentreprise ferroviaire SNCF nétant pas imposée par la réglementation européenne, la France est allée 1) Les 27 pays de lUnion européenne sauf Malte et Chypre, non concernés faute de voies ferrées, plus la Confédération helvétique et la Norvège.
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COUR DES COMPTES
au-delà de ses obligations minimales et a devancé les autres pays, de plus en plus nombreux à suivre cet exemple.
Le système institutionnel français présente cependant depuis 1997 une particularité unique en Europe et peut-être dans le monde. En effet, le gestionnaire de linfrastructure RFF doit déléguer une part très importante de ses fonctions à la SNCF qui est ainsi à la fois gestionnaire dinfrastructure délégué (GID) et entreprise ferroviaire.
La loi du 13 février 1997 dispose en effet que «compte tenu des impératifs de sécurité et de continuité du service public, la gestion du trafic et des circulations sur le réseau ferré national ainsi que le fonctionnement et lentretien des installations techniques et de sécurité de ce réseau sont assurés par la SNCF pour le compte et selon les objectifs et principes de gestion définis par RFF. Il la rémunère à cet effet». Lexposé des motifs précise que la SNCF conserve une double mission de transporteur ferroviaire et de gestionnaire de linfrastructure.
RFF emploie ainsi moins de 800 personnes alors que les effectifs de la SNCF affectés à linfrastructure sont denviron 55 000 (sur un total de presque 170 000 agents en 2006). Dans les autres pays ayant fait le choix de la séparation organique, le gestionnaire de linfrastructure assure lui-même la plupart de ses missions avec ses propres moyens.
Les travaux préparatoires à la loi de 1997 montrent quelle avait un triple objectif : désendetter la SNCF et lui permettre déquilibrer son compte de résultat ; «clarifier les responsabilités respectives de lEtat et de la SNCF en matière dinfrastructure cette clarification sappuie sur la création de létablissement public dénommé RFF» ; maintenir lunité de la SNCF et de ses agents conformément aux souhaits de leurs organisations syndicales.
Le désendettement de la SNCF aurait pu être obtenu par le transfert dune partie de ses dettes à lEtat, ce que la directive 91-440 autorise. Dans la plupart des autres pays européens, lEtat a ainsi repris une grande partie des dettes de lopérateur ferroviaire historique.
En Allemagne, lEtat a effacé les dettes financières des chemins de fer à hauteur de 35 Md en 1994. Il a aussi pris en charge lui-même ou transféré à un établissement public le coût des personnels en sureffectifs, venant surtout des chemins de fer dAllemagne de lEst, et de certaines immobilisations, ce qui a permis à la Deutsche Bahn déconomiser plus de 64 Md depuis 1994. Ainsi soulagée, celle-ci sest ensuite rendettée pour financer des investissements, y compris de croissance externe, qui en font en 2007 lentreprise la plus puissante sur le marché ferroviaire européen.
INTRODUCTION
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Le principal objectif de la réforme de 1997 était cependant de désendetter la SNCF sans pour autant que ses dettes soient affectées à lEtat ou à un organisme que la comptabilité nationale aurait considéré comme une administration publique. Il fallait éviter que la dette de la SNCF ne vienne sajouter à la dette publique au sens du traité de Maastricht. Lannée 1997 était celle de la qualification pour lentrée dans la zone euro.
Pour atteindre cet objectif, la loi de 1997, en créant RFF, a prévu que la SNCF lui transfère à la fois des dettes pour 134 MdF et des infrastructures ferroviaires pour 148 MdF. Lusage de ces infrastructures par les entreprises ferroviaires lui permet de prélever des redevances, ou péages, considérées en comptabilité nationale comme une vente de services. Le total de ces redevances dépassant la moitié de ses charges dexploitation, RFF est classé dans les comptes nationaux comme une entreprise du secteur marchand, hors des administrations publiques.
Il est cependant apparu que le transfert des agents de la SNCF chargés de linfrastructure à RFF ne pourrait pas être accepté par les organisations syndicales qui ont toujours défendu lunité de la SNCF. Même la filialisation de linfrastructure, comme en Allemagne, aurait été difficile à faire admettre en 1997. Dans ces conditions, la gestion de linfrastructure étant confiée à RFF, il fallait que RFF délègue cette gestion à la SNCF pour que celle-ci garde les personnels concernés.
La décentralisation des services régionaux de transport ferroviaire de voyageurs a aussi été engagée en 1997 sur une base expérimentale et facultative avant dêtre rendue générale et obligatoire en 2002. Les autorités organisatrices régionales (régions et syndicat des transports dIle-de-France) définissent les services rendus par les TER et Transiliens et commandent ces services à la SNCF, mais nont pas de responsabilités de gestion des infrastructures ferroviaires. Il nen sera donc question dans ce rapport quindirectement à travers les conséquences de la gestion de linfrastructure sur ces services de transport.
La Cour a présenté un premier bilan de la réforme de 1997 dans son rapport public de janvier 2004. Elle y notait que le schéma institutionnel retenu navait pas contribué à la « clarification des rôles » attendue de cette réforme. Ce premier bilan était cependant surtout financier et la Cour en concluait que, si les charges financières de la SNCF avaient été en partie reportées sur RFF, les concours publics au système ferroviaire et son endettement global navaient pas diminué.
En 2006 et 2007, la Cour a contrôlé les comptes et la gestion de RFF et de la SNCF, plus particulièrement pour cette dernière de sa branche infrastructure. A lissue de ces contrôles, il lui a paru souhaitable
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COUR DES COMPTES
de publier non seulement une actualisation de ce bilan financier, mais aussi de dresser le bilan économique de la gestion des infrastructures ferroviaires en France. Les conflits persistants entre RFF et la SNCF, le mauvais état du réseau ferroviaire, les carences de sa maintenance, les mauvaises conditions dutilisation de ses capacités, la productivité insuffisante de sa maintenance et de son exploitation, la faible rentabilité de certains investissements, labsence de vision cohérente à long terme du système ferroviaire et de son financement méritent en effet, entre autres sujets, dêtre portés à lattention du public.