Les transports publics urbains : rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations et des organismes intéressés

-

Documents
280 pages
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

Alors que le législateur a fixé des objectifs jugés ambitieux à la politique des transports urbains, en raison des enjeux sociaux, urbains et environnementaux qui y sont liés, la Cour des comptes constate que ces objectifs sont loin d'être atteints : l'offre de transport, si elle s'est modernisée, notamment par le développement des transports en commun en site propre, a progressé de façon limitée et la fréquentation stagne. La part des transports publics de voyageurs dans le total des déplacements au sein des aires urbaines continue de baisser. Dans le même temps, le coût de ces transports collectifs augmente et le déséquilibre structurel de son financement s'accroît. Le présent rapport a pour objet d'identifier les conditions qui permettraient aux pouvoirs publics nationaux et locaux de mieux assurer la réalisation des objectifs fixés par le législateur : garantir la cohérence de la politique des transports urbains et en améliorer l'efficience ; promouvoir les mesures qui doivent accompagner cette politique dès lors qu'il apparaît que l'augmentation de l'offre de transports collectifs ne permettra pas à elle seule d'atteindre les objectifs fixés par la loi en termes de diminution du trafic automobile et de réduction de la pollution atmosphérique ; mieux maîtriser l'évolution des coûts induits pour les budgets locaux et celui de l'Etat et envisager les modalités propres à assurer un financement équilibré et durable de cette politique.

Sujets

Informations

Publié par
Publié le 01 avril 2005
Nombre de visites sur la page 6
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page  €. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Signaler un problème

COUR DES COMPTES
_____________
Les transports publics urbains
_____________
RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
SUIVI DES RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS
ET DES ORGANISMES INTÉRESSÉS
AVRIL 2005 3
Sommaire
Pages
Délibéré…………….………………………………………………. 5
Introduction……………………………………………………… 7
Première partie - Vers une organisation et une planification des 11
déplacements urbains plus cohérentes............................................
Chapitre I - Les autorités organisatrices de transports urbains.. 13
I – L’extension des périmètres de transports urbains et le
regroupement des compétences (hors Île-de-France)............. 14
II – La réforme de l’autorité organisatrice des transports
urbains d’Île-de-France…………………………………….. 22
Chapitre II - La planification des déplacements urbains……….. 29
I – Hors Île-de-France, la généralisation et le renforcement
des plans de déplacements urbains (PDU)………………… 31
II – La planification des transports urbains en Île-de-
France……………………………………………………… 47
Deuxième partie - Vers une offre des transports publics et une
gestion des services plus efficaces………………………………… 55
Chapitre III - Le développement de l’offre…………………….... 57
I – Le développement des transports en commun en site
57propre………
II – La politique d’investissement en Île-de-France………… 78
Chapitre IV - La gestion des services et ses résultats hors Île-de-
France………………………………………………………………. 87
I – La performance des réseaux………………………….. 87
II – Le contrôle de l’exécution du service par les autorités
organisatrices………………………………………………. 97
III – L’économie des contrats d’exploitation des services de
103 transports urbains……………………………………......... 4 COUR DES COMPTES
Pages
Chapitre V - La gestion des transports urbains
en Île-de-France………………………………………………. 115
I – Le système d’informations économiques et financières… 115
II – La réforme du mode de financement des opérateurs…… 117
III – La croissance des coûts d’exploitation et le
déséquilibre financier du STIF……………………............. 127
IV – Les relations entre l’autorité organisatrice et les
opérateurs de transports……………………………………. 132
Troisième partie – Vers un financement équilibré et durable
des transports urbains…………................................................... 139
Chapitre VI - La structure et les politiques de financement des
transports urbains…………………………………………………. 141
I – La structure de financement des transports urbains….. 142
II – Les politiques tarifaires……………………………… 144
III – La mobilisation du versement de transport…………. 150
IV – Les contributions publiques………………………… 157
Chapitre VII - Les perspectives d’évolution du financement des
159 transports urbains……………………………………………….…
I – La croissance des recettes tarifaires…………………. 160
II – La réforme du versement de transport……………… 162
III – Les nouvelles sources de financement envisageables 170
Conclusion…………………………………………………………. 179
Annexe – Principaux textes concernant les transports urbains… 181
Réponses des administrations et des organismes intéressés 183 5
DÉLIBÉRÉ
La Cour des comptes publie, sous la forme d’un fascicule séparé,
un rapport concernant les transports publics urbains.
Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du
code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en
chambre du conseil, a adopté le présent rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au
préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations et organismes
concernés, et après qu’il a été tenu compte, quand il y avait lieu, des
réponses fournies par ceux-ci. En application des dispositions précitées,
ces réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs
auteurs.
Etaient présents : M. Séguin, premier président, MM. Delafosse,
Fragonard, Cieutat, Carrez, Bénard, Pichon, Picq, présidents de chambre,
MM. Berger, Ménasseyre, présidents de chambre maintenus en activité, Chartier, Capdeboscq, Murret-Labarthe, Sallois, Bonacossa, Billaud,
Berthet, de Mourgues, Malingre, Paugam, Mayaud, Hespel, Houri, Richard,
Devaux, Descheemaeker, Bayle, Bouquet, Rémond, Mme Boutin,
MM. Chabrol, X-H Martin, Monier, Schneider, Mme Cornette, MM. Beaud
de Brive, Cardon, Thérond, Mmes Froment-Meurice, Bellon, MM. Moreau,
Freches, Ritz, Duchadeuil, Moulin, Steyer, Lesouhaitier, Lefas, Gauron,
Andréani, Lafaure, Mme Fradin, MM. Brochier, Levy, Auger, Mmes Saliou,
Dayries, MM. Phéline, Coudreau, Gautier Jean, Mme Darragon, M. Vivet,
Mme Moati, MM. Cossin, Diricq, Lefebvre, Sabbe, conseillers maîtres,
MM. Audouin, Gleizes, Lemasson, Cultiaux, conseillers maîtres en service
extraordinaire, Mme Bazy-Malaurie, conseiller maître, rapporteur général.
Etait présente et a participé aux débats : Mme Gisserot, procureur
général de la République, assistée de M. Frentz, avocat général et de
M. Van Herzele, chargé de mission.
Madame Démier, secrétaire générale, assurait le secrétariat de la
chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 12 avril 2005.
Introduction
Les évolutions législatives de ces dernières années conduisent à
une approche de plus en plus globale des politiques menées dans le
domaine des déplacements urbains. Le législateur a fixé des objectifs
ambitieux à la politique des transports urbains, en raison des enjeux
sociaux, urbains et environnementaux qui y sont liés. L'Etat a
simultanément amplifié dans les années quatre-vingt-dix, avant de le
réformer en 2004, son dispositif de subventions au développement et à la
modernisation des transports urbains hors Île-de-France, notamment pour
la création de transports en commun en site propre. Le cadre juridique et
financier d'organisation et d'exploitation a parallèlement évolué,
renforçant le rôle des autorités organisatrices de transports, développant
l'intercommunalité en province et réformant le syndicat des transports
parisiens.
Le secteur, longtemps marqué par des monopoles d'exploitation
publics et privés, a connu une restructuration rapide qui a contribué à
modifier les conditions de la concurrence entre opérateurs. Ces conditions
pourraient de nouveau être modifiées par un projet de règlement
européen, en cours de discussion au sein de l'Union européenne.
L'offre de transports urbains s’est améliorée de manière
significative. Mais son coût a parallèlement augmenté pour devenir
aujourd’hui supérieur à onze milliards d'euros par an. Et pourtant, la part
des transports collectifs dans l'ensemble des déplacements urbains est en
recul constant.
Dans le même temps, l'encadrement de droit ou de fait des tarifs, le
développement de tarifs forfaitaires et l'extension des tarifs sociaux ont
entraîné une réduction de la part financée par l'usager, désormais
inférieure au tiers des coûts d'exploitation. La croissance des dépenses a
été assurée par des contributions accrues de l'Etat comme des collectivités
territoriales et, pour une part importante, par une large mobilisation du
versement de transport prélevé sur les entreprises. 8 COUR DES COMPTES
Aussi, au moment où se met en œuvre une nouvelle étape de la
décentralisation, la question se pose du rôle que doivent jouer l'Etat et les
collectivités territoriales responsables de l’organisation des transports
urbains dans la définition, la conduite et le financement de cette politique.
Elle est en effet particulièrement complexe puisqu’elle vise à la fois des
objectifs locaux (déplacements de personnes au sein des agglomérations
urbaines) et nationaux (respect des normes environnementales et souci
d'un développement durable par la réduction de la part de l'automobile
individuelle).
Depuis l'insertion au rapport public de 1990, les juridictions
financières sont revenues, à plusieurs reprises, sur différents aspects de la
politique des transports urbains de voyageurs. Constatant l'amélioration
générale de l'offre de transport, elles ont relevé la persistance
d’incohérences dans la conduite des politiques menées par l'Etat et les
collectivités territoriales, le manque de clarté des conditions
d'exploitation des réseaux et les difficultés croissantes de leur
financement.
Les évolutions constatées ont conduit la Cour des comptes et les
chambres régionales des comptes à réexaminer ce domaine important de
l'action publique, en s'appuyant sur les contrôles effectués entre 2002 et
2004 sur les autorités organisatrices et les opérateurs de transports urbains
1 2de douze régions et de l'Île-de-France . Au cours de cette nouvelle
enquête, les juridictions financières ont cherché à déterminer si les
conditions de mise en œuvre de la politique des transports urbains par
l'Etat et les collectivités territoriales permettaient d'atteindre les objectifs
fixés par la loi en termes de diminution du trafic automobile et de
réduction des nuisances environnementales.
Tant la Cour que les chambres régionales des comptes ont voulu
vérifier si la cohérence de l'organisation des transports urbains était
effective et si l'inévitable croissance des coûts d'une offre en
augmentation et en amélioration continue était maîtrisée. Elles se sont
aussi interrogées sur les conditions actuelles du financement des
transports urbains et sur les modalités propres à l'assurer durablement en
même temps qu'à atteindre les autres objectifs assignés à cette politique.

1) Alsace, Auvergne, Bretagne, Centre, Champagne-Ardenne, Lorraine, Midi-
Pyrénées, Basse-Normandie, Picardie, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-
Côte d’azur, Rhône-Alpes.
) En Île-de-France, ces contrôles sont du ressort de la Cour des Comptes, compétente 2
à l’égard du Syndicat des Transports d’Île-de-France, de la RATP et de la SNCF. INTRODUCTION 9
La répartition des compétences dans le domaine des transports
et l’exercice de la compétence « transports urbains »
3La loi d’orientation des transports intérieurs de 1982 a fixé les
principes généraux de l’organisation du service public des transports,
dont l’exécution a été confiée à l’Etat, aux collectivités territoriales et à
leurs établissements publics, en liaison avec les entreprises qui en sont
chargées ou qui y participent. Dans ce cadre, les communes et leurs
groupements sont compétents pour les transports urbains de voyageurs,
les départements sont compétents pour les transports interurbains et
départementaux de personnes et les régions pour les services routiers
réguliers non urbains d’intérêt régional.
4Les lois de décentralisation de janvier et juillet 1983 , n’ont pas
prévu de nouveaux transferts de compétences aux communes,
départements et régions en matière de transports, à l’exception des
ports et voies d’eau et des transports scolaires. Les deux lois
d’aménagement du territoire de 1995 et 1999 ont toutefois renforcé la
concertation des collectivités territoriales en matière d’aménagement
du territoire, domaine qui inclut désormais celui des transports.
La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du
5territoire a institué en 1995 des schémas régionaux d’aménagement et
de développement du territoire. Ceux-ci expriment notamment les
orientations fondamentales en matière d’environnement, de
développement durable, de grandes infrastructures de transports et
veillent à la cohérence des projets des différentes collectivités
territoriales dès lors que ces politiques ont une incidence sur
l’aménagement et la cohérence du territoire régional. La loi
d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du
6territoire a précisé en 1999 que les schémas régionaux
d’aménagement et de développement du territoire doivent intégrer les
schémas régionaux de transport au sens de l’article 14-1 de la loi
d’orientation des transports intérieurs. Les régions doivent, dans le
respect des compétences des départements, des communes et de leurs
groupements, élaborer un schéma régional de transport coordonnant un
volet «transport de voyageurs» et un volet «transport de
marchandises».

) Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs 3
(LOTI).
) Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les 4
communes, les départements, les régions et l’Etat. Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983
complétant la loi précitée.
) Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le 5
développement du territoire (LOADT).
) Loi n°99- 533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le 6
développement durable du territoire (LOADDT). 10 COUR DES COMPTES
7La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains a
ouvert la possibilité aux autorités organisatrices de transport
communales ou intercommunales, départementales et régionales de
s’associer au sein de syndicats mixtes de transport afin de coordonner
les services qu’elles organisent, mettre en place un système
d’information à l’intention des usagers et rechercher la création d’une
tarification coordonnée et de titres de transport uniques ou unifiés. Ces
syndicats peuvent organiser en lieu et place de leurs membres des
services de transport et réaliser les équipements et infrastructures de
transport. Cette même loi a transféré aux régions la compétence
relative aux services ferroviaires régionaux de voyageurs, à l’exception
des services d’intérêt national et des services internationaux, et aux
services routiers effectués en substitution de ces services ferroviaires.

) Loi n° 2000-1028 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement 7
urbains (loi SRU).
Première partie
Vers une organisation et une
planification des déplacements urbains
plus cohérentes
Chapitre I
Les autorités organisatrices de
transports urbains
L’organisation des transports publics urbains de personnes en
France a été définie par la LOTI. Il appartient ainsi aux communes et à
leurs groupements, désignés autorités organisatrices de transports urbains
(AOTU), d'organiser les transports publics de personnes dans le cadre
d'un périmètre de transports urbains (PTU) préalablement arrêté et de
définir la consistance de l'offre, la tarification et le mode d'exploitation du
service, ainsi que les principales orientations de la politique de
déplacements urbains.
Longtemps apanage de communes urbaines ou de syndicats
spécialisés, l’exercice de la compétence «transports urbains» a été
directement influencé à la fin des années 1990 par la constitution de
structures intercommunales à compétences obligatoires, dont les
périmètres s’étendent sur des territoires suburbains voire périurbains et
qui ont contribué à la rationalisation des politiques locales de
déplacements.
Parallèlement, une importante réforme de l’organisation
institutionnelle et financière de l’Île-de-France, qui obéissait à un régime
dérogatoire reposant sur une autorité organisatrice unique dirigée par
l’Etat, a été engagée, conduisant à la décentralisation complète de la
compétence « transports urbains ». Ces mouvements, qui sont loin d’être
achevés, laissent entrevoir une convergence possible des deux modèles
d’organisation.