Lever les obstacles au logement des personnes défavorisées : 4ème rapport du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées

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Bilan contrasté de la période allant de janvier 1996 à juin 1997 dans l'application du droit au logement : affirmation du droit au logement mais maintien du nombre de sans-abri et de mal logés, mobilisation renforcée des élus et des collectivités territoriales mais globalement un effort de la nation pour le logement en diminution constante, une multiplicité de réformes intéressant le secteur du logement mais pour le logement des plus défavorisés permanence du cadre et des instruments définis par la loi de mai 1990. Dans un deuxième temps, analyse des ostacles persistants à la mise en oeuvre du droit au logement : mauvaise connaissance de l'offre et de la demande, offre de logements inadaptée pour les personnes défavorisées, insuffisante efficacité des procédures d'attribution de logements sociaux pour l'accueil des plus démunis... Enfin propositions du Haut comité pour lever ces obstacles.

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Publié le 01 juillet 1997
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Langue Français
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AVANT-PROPOS

PLAN

-I- UNE PERIODE CARACTERISEE PAR DES EVOLUTIONS
CONTRADICTOIRES

1

4

I.1 - L'affirmation du droit au logement en France et dans le monde
mais, partout, le maintien un niveau intolrable du nombre de
sans-abri et de mal logs 4

I.1.1 - Une reconnaissance de plus en plus gnrale du droit au
logement
I.1.2 - Le maintien un niveau intolrable du nombre de sans-
abri et de mal logs

I.2 - Face la monte de la prcarit une mobilisation renforce
des lus et des collectivits territoriales tant pourla mise en
oeuvre du plan d'urgence que pour l'laboration de la loi de
cohsion sociale mais, globalement, un effort de la nation pour
le logement en diminution constante

I.2.1 - Une mobilisation et des partenariats renforcs
I.2.2 - Un effort financier global de la nation en diminution
constante

4
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7
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I.3 - Une multiplicit de rformesintressant le secteur du logement
mais, pour le logement des plus dfavoriss, la permanence du
cadre et des instruments dfinis par la loi de mai 1990 10

I.3.1 - Une multiplicit de rformes 10
I.3.2 - Pour le logement des personnes dfavorises la
permanence du cadre et des outils mis en place par la loi 13
de 1990

La documentation Française : Lever les obstacles au logement des personnes dfavorises

- I I - D E S OBSTACLES PERSISTANTS ET PREOCCUPANTS
A LA MISE EN OEUVRE DU DROIT AU LOGEMENT
II.1 - Une et de la demande dans l'offremauvaise connaissance de
leurs dimensions quantitatives et qualitatives
II.1.1 - Une mauvaise connaissance de l'offre destineaux
personnes dfavorises
II.1.2 - Une mauvaise connaissance de la demande

23

23

23
25

II.2 - Une personnesoffre de logements inadapte pour les
dfavorises 26
11.2.1 -L'inadaptation est quantitative 26
11.2.2 - 28L'inadaptation est qualitative

II.3 - Uneinsuffisante efficacit des procdures d'attribution de
logements sociaux pour l'accueil des plus dmunis 31
II.4 - 32Une insuffisante solvabilisation

II.4.1 - Les mnages sont en situation de plus en plus prcaire
11.4.2 - dterminante une importanceLes aides personnelles ont
11.4.3 -Les aides ne sont pas suffisamment solvabilisatrices

II.5 - Une insuffisante prvention
11.5.1 -Une insuffisante prventiondes expulsions
11.5.2 -Un rôle prventif insuffisant des FSL
11.5.3 -Une information insuffisantesurlesprocdures
11.5.4-Une certaine ambiguitdelanotion d'accompagnement
social

II.6 - L'absenced'un pourchelon territorial pertinent les conduire
politiques d'habitat

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36
37

37

II.6.1 -La communen'est conduite depas un chelon adapt la
politiques d'habitat 37
II.6.2-Le soutien de l'Etat aux communes ne tient pas
suffisamment compte de leur effort en matire de 38
logement social

La documentation Française : Lever les obstacles au logement des personnes dfavorises

-III- LES PROPOSITIONS DU HAUT COMITE

III.1 - Connaissance de l'offre et de la demande

III.2 - Adaptationde l'offre

III.3- Transparenceet quit des attributions

III.4 - Meilleure solvabilisation des mnages

III.5- Renforcementdes actions de prvention pour limiter les
expulsions

III.6 - Dfinitiond'un la conduite deschelon territorial pertinent pour
politiquesd'habitat

CONCLUSION

ANNEXES

Annexe1 :Activit duHaut Comit
Annexe 2 : Dcret du2 9 / 0 5 / 9 6 : nomination des membres
Annexe 3 : Dcret du 1 5 / 1 1 / 9 6 : nomination du Secrtaire Gnral
Annexe 4 : Avis du Haut Comit : Volet logement de l'Avant-Projet de
loi d'orientation relatif au renforcement de la cohsion
sociale
Annexe5 :Avis du Haut Comit : Attribution des logements locatifs
sociaux
Annexe 6 : Lettre au Premier Ministre : fichier des impays locatifs
Rponse du Premier Ministre
Communiqude presse
Annexe 7 : Part des prestations de protection sociale (en%du PIB)
Annexe 8 : Confrence des Nations Unies sur les tablissements
humains (HABITAT II)
Annexe 9 : Rsolution sur les aspects sociaux du logement de la
commission de l'emploi et des affaires sociales du
Parlement Europen

La documentation Française : Lever les obstacles au logement des personnes dfavorises

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AVANT-PROPOS

Le prsent rapport annuel rend compte del'activitdu Haut
Comit pour le Logement des Personnes Dfavorises depuis la
prsentation en dcembre 1995 de son troisime rapporatnnuel intitul:
"Droit au Logement: du Devoir de Solidarit l'Obligation de Rsultat".

Le renouvellement des deux tiers des membres du Haut
Comit par dcret du 29 mai 1996l,efoisonnement de mesures et de
projets intervenus dans le domaine du logement social, le dbat sur le
droit au logement au sein du projet deloi aud'orientation relatif
renforcement de la cohsion sociale, ont conduitlesmembres du Haut
Comit diffrer de quelques moil'slaborationde ce quatrime rapport
qui couvre donc une priode de dix-huit mois.
Cr palr'Article le du 22 dcembre1992,1er du dcret Haut
Comit pour le Logement des Personnes Dfavorises apour mission
constitutive de :

"Faire toute proposition utile sur l'ensemble des questions
relatives au logement des personnes dfavorises.

saisit.

Il donne son avis sur toute question dont le gouvernement le

Il labore chaque anne unrapport qu'il remet au Prsident
de la Rpublique et au premier Ministre".

La documentation Française : Lever les obstacles au logement des personnes dfavorises

Utilis pour lapremirefoispar laloi de le termede 1990
"personnes dfavorises"veut qualifier des personnes qui cumulent des
handicaps de ressources,d'intgration dveloppement culturelsociale, de
sans la connotation morale ou caritative du terme de "pauvres", sans la
dimension restrictive du terme de "sans abri", sans le caractre trop
conomique du terme de"dmunis"et, enfin, sans la stigmatisation
contenue dans le terme"d'exclus".

Les membres du Haut Comitn'entendent pas substituer leur
action celle des diffrents acteurs et partenaires publics ou privs
chargs de la mise enoeuvre du droit au logement mais, partir de leur
exprience, enrichie parl'auditionmensuelle de personnalits ayant un
rôle significatif en ce domaine, ils se sont fix pour objectifd'effectuer
auprs des pouvoirs publics lerappelconstant del'urgenceet del'ampleur
desproblmespossparlleogementdespersonnesdfavorises.

Dans cette perspective,leHaut Comit, consult deux
reprises au cours del'anne1996 parleMinistre charg du Logement, a
rendu, en juillet 1996, un avis surles enpistes de solutions proposes
matire d'attribution des logements locatifs sociaux et, en octobre 1996,
un avis sur les dispositions sur le logement du projet deloi urelatif a
renforcement de la cohsion sociale.Ila, en outre, consacr sesauditions
et ses travaux entification'ldides obstacles qui subsistent encore pour
une relle adquation del'offre familles besoins des auxde logements
dfavorisesetlarecherchedesolutionspermettantd"edlgitimer"ces
obstacles et de complter le dispositif conçu ds 1990 pourassurer
chaque personne un droit effectif au logement.

Le prcdent rapport du Haut Comits'intitulait"Du devoir e d
Solidarit l'obligation de rsultat"E.n centrant ses rflexions pour son
quatrime rapport surlesobstacles qui subsistent encore pour le logement
des personnes dfavorisesleHaut Comit neveut mconnaîtreaucun des
efforts de solidarit qui onttmensparlesatcisoasions,lescollectivits
territoriales etlespouvoirs publics, au cours des dix-huit derniers mois.

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S'ilrecense les obstacles quis'opposent la mise en oeuvre
gnrale et effective du droit au logement cen'est le procspas pour faire
de tel ou tel partenaire qui aurait failli l'obligationde rsultat voque
dans le rapport de 1995 mais pour aider mieux identifier ce qui reste
insuffisant danslesonprjoaus,sepiuh'drusesoportirenmaede
logement, face l'immensedfi de la prcarit.
En tmoin libre, actif et vigilant des situations les plus
inadmissiblesd'exclusiondu logement et des mcanismes y qui
conduisent, le Haut Comit se doit de constaterque six ans aprs lamise
en oeuvre de laloi 1990du 31 mai en textes qui l'accompagnent, et des
dpitd'unesuccession de plansd'urgenceet del'adoptionde mesures
destines rendre plus fluide la chaîne du logement, la monte de la
prcarit et la contraction del'offrelocative basloyern'ontcess de
compliquerl'accsau logement oule logement dcentmaintien dans un
pour un nombre croissant de familles.

L'analysedes membres du Haut Comitlesconduit dresser,
dans la premire partie de ce rapport, un bilan contrast des dixhuit
derniersmois,priodecaractrisepardesvolutiocnosntradictoires.

La seconde partie est consacre l'analysed'obstacles
persistants et proccupants la mise enoeuvre effective du droit au
Logement.

La troisime partie exposelespropositions du Haut Comit
pour lever ces obstacles, sachant que ceux-ci ne peuvent être surmonts
que par la conjonctiond'uneforte volont politique etd'unemobilisation
accrue de la solidaritnationale.

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-I-

UNE PERIODE CARACTERISEE PAR
DES EVOLUTIONS CONTRADICTOIRES

I.1 L'AffirmationdudroitauLogement en France et dans le monde
mais, partout, le maintien un niveau intolrable dunombre de sans-
abri et de mal logs.

I.1.1 Une reconnaissance de plus en plus gnrale dudroit
au logement.

Le droit au Logement, en France, est un principe de valeur
constitutionnelle.

Aprsladcisiondejanvier1995duConseilConstitutionnel
considrant que "la possibilit pour toute personne dedisposerd'un
logement dcent est un principe valeur constitutionnelle", les dcisions
de justice de Mars 1995 (TGI de Paris) et septembre 1996 (TGI de Paris)
ont confirmla et estim au logementvaleur constitutionnelle du droit
que ce droit "constitue un devoir de solidarit nationale qui mrite
protection au même titre que le droit de proprit".

A son tour et pour la premire fois, le mdiateur de la
Rpublique ddie un chapitre de son rapport de 1996 aux problmes lis
au logementqu'il facteurd'exclusion.considre comme un grand
Enfin,l'expos dedes motifs du projetloid'orientation relatif
au renforcement de la cohsion sociale, longuement dbattu auprintemps
de 1996, reconnaissaitle commedroit au logementl'undes cinq droits
fondamentaux auxquels un accs effectif doit être garanti (citoyennet,
emploi, logement, sant, culture).

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Reconnu, en France, comme un principe de valeur
constitutionnelle, le droit au logement a t, enmai u1996, consacr a
niveau international puisquelaconfrence del'ONU"HabitatII"a conclu
ses travaux par une reconnaissance unanime de ce droit commedroit
fondamental porte universelle assumer leurs Etats et a incit les
responsabilits pour que ce droit soiteffectif.

I.1.2Lemaintien unniveauintolrabledunombrede
sans-abri et de mal logs.

Tandis que le principed'undroit fondamental logement au
tend s'affirmer et, en dans le monde gnrale,partoutde manire
particulier, danslesnationsles nombre de sans logis et deplus riches, le
mal logss'tablit des niveaux inacceptables.

Danslestravaux prparatoires del'ONUpour la confrence
HABITAT II, le Centre des Nations Unies pour les Etablissements
Humains (CNUEH) a valu plusd'unmilliard le nombre de personnes
sans logement dont 600 millions dans la plus extrême pauvret.

Aux Etats Unis,lesvaluations varient 000 entre 300
personnes sans-abri pourles (Departmentautorits administratives f o
Housing) et1000 000 pourlesassociations caritatives qui constatent la
prsenced'unnombre croissant de familles avec leurs enfants dans la rue.
Le consultant mandat parl'UnionEuropenne pour grer
l'Observatoire Europen des Sans-Abri donne pourl'UnionEuropenneles
estimations suivantes:1800 000 personnes dpendent des centres
d'hbergement,1000 000 sont ballots entre des caravanes etd'autres
abris prcaires, 16 000 000 sont mal logs dans des conditions
d'insalubrit,d'humidit,de surpeuplement.

Les gouvernements des Etats membres del'UnionEuropenne
reconnaissent*, chacun pour leur part,l'existenced'unepopulation quin'a
pas accs au logement: 260 000 personnes pourl'Allemagne,141 000
pour la grande Bretagne, 30 000 pourlesPays Bas, prs de 100 000pour
le Portugal et 60 000 pourl'Espagne.

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Pour la France les estimations restent difficiles car, commel'a
bien soulign le rapport du Conseil National del'IrofnitamnoStatistique
(CNIS, nÊ 29, mars 1996)intitul "pourune meilleure connaissance des
sans-abri et del'exclusiondulogement" statistiquela mthode
traditionnelle est plus adapte au dnombrementd'un personnesstock de
dans une situation dterminequ'l'valuationd'unflux de personnes qui
-comme le confirment toutes les associations qui leur portent assistance-
peuvent successivement être sans-abri, puis dans un centre d'hbergement
puis, de nouveau, la fin del'hiver,dans un abri de fortune, un squat, un
asile de nuit.Il n'existedonc pas,aujourd'hui, d'autresdonnes que celles
qui figuraient dans le rapport du BIPE, tabli en 1992. Ce rapport quin'a
pas t actualis donnait les estimations suivantes:

202 000 personnes excluesdu logement
dont 98 000 SDF
45000en abris de fortune
59 000encentresd'urgence(y compris des familles*)
* La Direction de l'Action Sociale indique que30% 000 places peuvent accueillir 10 environ soitdes CHRS
des femmes avec enfants. La FNARS, quant elle, recense dans son annuaire (1995) pour 34 000 places
d'hbergement51,5%depersonnes des enfantsaccueillies avec

470 000 personnes logesenmeublsouenchambresd'hôtel

1 576 000 personnes mal loges
dont 147 000 en habitations mobiles
(y compris les gens du voyage semi-sdentariss)
1 429 000 en logements hors normes
176 000 en foyers de travailleurs
2 800 000 personnes hbergecshezdes parentsoudesamis.

Enl'absencede donnes plus actuelles lesordres de grandeur
du BIPE doivent être retenus pour valuer, notamment, le nombre de
personnes exclues du logement quel'on peut encore aujourd'hui estimer
un flux de 200 000même si,avecleseffetsdu pland'urgence,la
rpartition de ces 200 000 personnes entre sans-abri, personnes hberges
en centresd'urgenceou en abris de fortune a subi quelques modifications.
Les capacitsd'hbergement d'urgenceou de logements temporaires
d'insertion se sont, en effet, accrues de 36% par rapport celles qui
existaient au moment oùl'tudeEaIPuBdecffetassnuteeuqle
problme de la sortie des dispositifsd'urgenceet del'accs un logement
autonome ait pour autant trsolu.

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Hors pland'urgence,ilexiste,aujourd'hui72 000 places
d'hbergementd'urgence.Ilconvientd'yrajouterles8 244 logements
d'urgence* titre du plan mars1997, aulivrs, au 31d'urgencece qui porte
la capacit globaled'accueil environ 80 000 personnes.

I.2 Facela montede mobilisation renforce des lus unela prcarit
et des collectivits territoriales tantpour la mise en oeuvre du plan
d'urgence que pourl'laborationde la loi de cohsionsociale mais,
globalement, un effortdelaNation logement en diminutionpour le
constante

I.2.1 Une mobilisation et des partenariats renforcs

.Le Plan d'Urgence

Lanc,enjuillet1995parleministredlgualuogement
M.PERISSOL, le pland'urgencepour lequel des financements
complmentairesonttmobilisse1n995(1,3milliardsdefrancsparla
loide finances rectificative pour 1995 dont 90%d'aide la pierre et 10%
de crdits pourl'accompagnement dcembresocial), aura permis, au 31
1996, la ralisation de 22 188 logements avec la rpartitionsuivante:
7 197 logements d'urgence *
10 617 logements d'insertion
4 374 logements rhabilitasvecl'aidedel'ANAH

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