Performances institutionnelles et traditions civiques comparées aux Pays-Bas et en France : le cas des politiques de la ville à Haarlem et Rouen

Bevort Antoine, Ministère De La Fonction Publique, Charasse David, De La Réforme De L'Etat Et De L'Aménagement Du Territoire

Description

Antoine Bevort et David Charasse ont comparé la façon dont les institutions politiques de la France et des Pays-Bas ont affronté les profondes mutations économiques, sociales et politiques qui ont caractérisé aussi bien l'environnement international que les contextes nationaux de ces deux pays au cours des années 1980 et 1990. Il s'agissait notamment de mettre en relation l'action publique qui se développe dans une communauté donnée et les formes de l'action collective qui la caractérisent. La politique de la ville, mise en oeuvre avec des objectifs semblables de cohésion et de participation sociales dans les deux cas, est apparue comme un domaine particulièrement intéressant et occupe donc une place importante dans les analyses qui sont présentées ici. Ces analyses pourront nourrir une réflexion sur la réforme des modalités de l'action publique en France.

Sujets

• Institutions
• Citoyenneté
• État
• Rôle
• Usager
• Service public
• Politiques de l'emploi

Informations

• Publié par: rapports-tous-les-rapports
• Publié le: 01 janvier 2003
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• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

Remerciements Cette recherche n’aurait pas été possible sans la collaboration des nombreuses per - sonnes qui ont accepté de nous rencontrer, de nous fournir des informations, de répondre à nos questions, de nous aider dans nos enquêtes aussi bien à Haarlem qu’à Rouen. Nous remercions vivement toutes ces personnes que nous mentionnons dans la liste des entretiens publiée en annexe. Nous tenons toutefois à remercier plus particulièrement Mariëlle Spruyt, respon - sable du service de recherche et de statistique de Haarlem, pour son aide, ses conseils et toutes les informations transmises. Nous tenons également à exprimer notre gratitude envers les directeurs des écoles, Madame Dumesnil, directrice de l’école H. de Balzac, Madame Bimont directrice de l’école Pouchet à Rouen et Mon - sieur Ausma, directeur de la Hamelinkschool à Haarlem qui ont accepté de collabo - rer à nos enquêtes.

En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du code de la propriété intellectuelle du 1erjuillet 1992, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans l’autorisation expresse de l’éditeur. Il est rappelé à cet égard que l’usage abusif et collectif de la photocopie met en danger l’équilibre économique des circuits du livre.

© La Documentation française – Paris, 2003 ISBN : 2-11-005202-3

Table des matières

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CHAPITRE I Action publique et action collective comparées en France et aux Pays-Bas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Le modèle d’analyse. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L’analyse des politiques publiques . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . La performance institutionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le capital social et l’index de l’esprit civique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . France – Pays-Bas : deux logiques de l’action publique. . . . . . . . . . Les deux configurations sociopolitiques néerlandaise et française . . . . . . . Les politiques de la ville en France et aux Pays-Bas . . . . . . . .. . . . . . . . .

Le programme de recherche. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les questions de la recherche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les terrains d’enquête . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CHAPITRE II Rouen et Haarlem : deux villes comparées . . . . . . . . .

Rouen et Haarlem : deux modes de construction statistique. . . . . . .

Quelques données comparatives sur Rouen et Haarlem. . . . . . . . . .

Les quatre quartiers. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Les politiques de la ville de Rouen et de Haarlem. . . . . . .. . . . . . . . . Les grandes lignes des deux projets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les projets des deux quartiers difficiles / fragiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les finances et la politique de la ville . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CHAPITRE III L’usager et le client . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

L’enquête qualité de la vie (« leefbaarheidsmonitor »). . . . . . . . . . . . Données sociodémographiques . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . Le cadre de vie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les problèmes de sécurité, de nuisances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les relations sociales . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Performances institutionnelles et traditions civiques

Conclusion : Présentation synthétique des résultats de notre enquête. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Service public et rapport au public : les bibliothèques municipales à Rouen et Haarlem. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conditions d’inscription, aspects formels . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . L’offre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Une affectation différente des moyens . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . Le livre au centre social Grammont-Sablière : une a i de service ? . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . u   t . r . e     . l   o . g . . q . u . e . . . . . . . . .

CHAPITRE IV La politique de la ville et la question de l insertion . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ’ Les politiques de l’emploi et de l’insertion aux Pays-Bas et en France. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Une crise, deux modèles de solidarité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Réintégration ou insertion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les acteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les politiques de la ville et l’insertion à Rouen et à Haarlem. . . . . . . Les dispositifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l d’insertion de Seine-Maritime ou la com d L u e    p m l o a d n  è d le é   p fr a a rt n e ç m ai e s  n d t ’ a action publique en matière d’insertion . . . p . l   e . x . i   t . é . . . . . Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CHAPITRE V Démocratie locale et politiques de la ville comparées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La participation et les politiques de la ville aux Pays-Bas et en France. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La participation à Haarlem et à Rouen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Comités de quartiers et conseils de quartiers à Rouen. . . . . . . . . . . Une interaction politique verticale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La participation des habitants à la politique de la ville . . . . . . . .. . . . . . . . . « C’est toujours bon à prendre » ou brève évaluation de la participation à Haarlem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CHAPITRE VI Représentations et usages politiques comparés . . . .

Le rapport aux institutions et aux acteurs. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . L’importance des institutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le rôle des acteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Influence des acteurs . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Table des matières

Les représentations de la citoyenneté. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . Les formes de citoyenneté . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La représentation de la communauté politique . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .

Engagements politiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Classement politique des répondants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les formes d’engagement politique . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . Les deux logiques sociopolitiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Questionnaire sur la qualité de la vie comparée à Rouen et à Haarlem (Pays-Bas) – Mai 2001. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .

Enquête sur les représentations politiques en France et aux Pays-Bas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Liste des entretiens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Introduction

Les performances économiques des Pays-Bas suscitent depuis quelques années un intérêt assez vif pour ce que certains nomment le « modèle des polders ». Pour expli - quer les bons résultats, notamment en termes de croissance, d’emploi et de maîtrise budgétaire, on renvoie le plus souvent aux conditions sociopolitiques comme les accords de Wassenaar de 1982, symbole du renouveau d’une économie de concerta - tion, et ou encore à la politique de l’emploi1et à des facteurs économiques particu - liers comme la faiblesse des gains de productivité2. Ces analyses laissent un peu dans l’ombre l’évolution de l’action publique qu’ont connue les Pays-Bas depuis une vingtaine d’années. Les performances hollandaises ne sont pas simplement d’ordre économique et social, elles ne peuvent se comprendre sans prendre en compte également les modalités d’intervention de l’État néerlandais. Cette dimension est d’autant plus intéressante que malgré des différences sociétales et politiques importantes, les mutations de l’action publique hollandaise convergent avec celles de la France. Que ce soit du point de vue économique et financier (crise de l’État providence), politique (crise de la participation politique), social (crise de la représentation sociale), dans les deux pays les compromis, les équilibres politiques et sociaux qui caractérisaient les trente glorieuses ont été remis en cause. On remarque dans les débats, les choix et les décisions qu’ont conduits les deux pays, un certain nombre de problématiques, voire d’orientations communes : décentralisa- tion, déconcentration, modernisation du service public, recomposition de l’État, dans un même contexte de crise de la représentation politique et sociale. Malgré ces convergences, les deux pays ont suivi des moyens, des voies, des répon - ses sensiblement différents pour prendre en charge les nouveaux enjeux et défis qui se posaient à la société. Dans les transformations mêmes de l’action publique, l’État français a continué à être central, à demeurer au cœur de toute intervention publique, à s’affirmer comme « l’instituteur du social »3où l’État néerlandais a agi en, là continuité d’une société de concertation, de régulation partagée. Comment cela s’est-il traduit concrètement dans les modalités de l’intervention publique, dans quelle mesure ces différences dans les modalités de l’action publique contri - buent-elles à expliquer les disparités dans les « performances » des deux pays ?

1. Voir notammentLe « modèle » hollandaisinternationale de l’Ires, Hors série, octobre, Chronique 1997. 2. Jean, « Emploi : les enseignements de l’expérience néerlandaise »,Sébastien Partage, mars-avril 2000. 3. Pierre Rosanvallon,L’État en France de 1789 à nos jours, Le Seuil, 1990.

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Performances institutionnelles et traditions civiques

Les conditions qui fondent« la qualité et l’efficacité »des institutions politiques représentent une question classique de la sociologie politique. Avec le développe - ment des travaux sur les politiques publiques, cette interrogation a connu d’impor - tants développements. Elle a donné lieu à de nombreux travaux explorant les dimensions juridique, administrative (« bureaucratique ») ou managériale de l’action publique. DansMaking Democracy Work, Civic Traditions in Modern Italy, Robert Putnam1développe une approche originale de cette question, dont nous avons repris la problématique dans la recherche développée en réponse à l’appel à projets de recherche de la DGAFP-DIRE intitulé« Réformer l’État, nouveaux enjeux, nouveaux défis ».

À partir de l’étude des politiques régionales mises en œuvre en Italie suite aux réfor - mes des pouvoirs régionaux au début des années soixante-dix, Robert Putnam s’interroge sur ce qui fonde la réussite inégale des institutions politiques régionales italiennes. L’auteur avance l’idée que la« performance institutionnelle »,définie comme l’action d’institutions représentatives efficaces, solides et proches des citoyens (autrement dit comme « la qualité et l’efficacité du service rendu à l’usa - ger »), est liée à la présence d’une« communauté »ou d’un« esprit civique », forme particulière de ce qu’il nomme lecapital sociald’une société. La plus grande réus- site des gouvernements régionaux du nord de l’Italie par rapport à ceux du sud s’explique ainsi, selon l’équipe dirigée par R. Putnam, par l’existence de traditions civiques plus développées.

Cette problématique consistant à mettre en relation l’action publique qui se déve- loppe dans une communauté politique donnée et les formes de l’action collective qui la caractérisent constitue une contribution originale aux analyses des politiques publiques.

Généralement, une recherche sur les politiques publiques centre ses analyses sur le processus de décision et de mise en œuvre d’un programme d’action politique : l’émergence d’un programme, la régulation des conflits d’intérêts, l’administration et la gestion de l’action publique... L’objet privilégié de ces études est donc tout le processus de production d’un programme politique sectoriel donné : les modalités de représentation des intérêts, le processus d’élaboration du programme d’action et son articulation avec la vie politique, ce qui représente pour P. Muller la prise en charge des « désajustements qui peuvent intervenir entre un secteur et d’autres secteurs ou encore entre un secteur et la société globale »2. Pour sa part, R. Putnam, reprend ces questions en adoptant un autre point de vue. Pour analyser l’efficacité comparée de l’action publique, le chercheur américain étudie la façon dont l’action publique

1. Robert D. Putnam with Robert Leonardi and Raffaella Y. Nanetti,Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy, Princeton University Press, 1993.Making Democracy Worka reçu en 1994 le prix « Gregory Lucbert » en politique comparée attribué par la section politique comparée de l’American Political Science Association. Voir pour une lecture critique : Antoine Bevort, « Performances institu - tionnelles et traditions civiques en Italie. En relisant Robert Putnam », -Revue française de Science poli tique, no2, avril 1997. 2. Pierre Muller,Les politiques publiques, collection « Que sais-je ? », PUF, 1990, p. 24.

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Introduction

interagit avec les pratiques et les valeurs sociales, avec les formes de sociabilité et les types de liens sociaux et les normes partagées. Il explore l’objet de l’action publique à partir des formes d’action collective, il s’intéresse à l’interaction qui s’exerce entre les comportements et les valeurs politiques et l’efficacité des politiques publiques, relation qui retient l’attention de R. Putnam quand il s’interroge sur la relation entre la capacité civique des citoyens et l’action des institutions politiques régionales en Italie.

En centrant son approche sur les formes d’engagement et de citoyenneté, sur les nor - mes et règles collectives et les types de réseaux sociaux (ce qu’il nomme le capital social), Putnam se situe à cheval entre une réflexion sur l’action collective et l’ana - lyse des politiques publiques. Par rapport à des problématiques en termes de régula - tion, de compétence, de rationalité ou encore d’efficacité instrumentale des institutions politiques et de leurs actions, il poursuit une analyse à portée plus macro-sociologique que les travaux sectoriels sur les politiques publiques, et déve - loppe un questionnement original par rapport à ce type de recherches. Dans l’analyse de la performance institutionnelle des politiques publiques, il accorde ainsi une grande importance à une dimension qu’il qualifie de « réceptivité » qui complète celle de l’efficience et conduit à un mode original d’évaluation : un gouvernement démocratique ne prend pas seulement en compte les demandes de ses citoyens – c.-à-d. est« responsive »–, mais agit aussi efficacement sur ces demandes – c.-à-d. est« effective ». En indiquant qu’au-delà des conceptions procédurales des modes de gouvernement, et des approches managériales de l’action publique, il existe des dimensions sociopolitiques qui éclairent le fonctionnement des institutions politi- ques et participent à l’explication de leur plus ou moins grande efficacité, Putnam propose un programme de recherche sur les institutions politiques qui complète les travaux classiques dans ce domaine.

Cette problématique est d’autant plus appropriée à la comparaison de l’action publique en France et aux Pays-Bas que ces deux pays représentent deux solutions au problème de l’action collective, deux logiques sociétales1, deux formes de régu- lation représentant des configurations particulières d’institutions et de pratiques politiques. En définissant l’action publique comme une interaction entre les sphères publique et sociétale, les deux exemples permettent de saisir que les institutions et services publics ne se trouvent pas du seul côté de l’organisation, mais sont copro - duits par la population, dont le civisme est un facteur déterminant de leur efficacité. De même, ce civisme est redevable des modalités selon lesquelles les institutions publiques construisent leur public, comme ces modalités elles-mêmes sont travail - lées par les traditions civiques qui caractérisent les populations (c’est-à-dire par les formes socialisées de l’action collective, intériorisées dans les comportements indi - viduels). Or, ce que l’on appelle fréquemment « modernisation de l’action publique » se confond avec une crise profonde de la capacité de reproduction de ces mécanismes, crise profonde au cours de laquelle (aux Pays-Bas comme en France) le

1. Voir pour une analyse comparative Philippe d’Iribarne,logique de l’honneur. Gestion des entrepri -La ses et traditions nationales, Paris, Le Seuil, 1989.

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Performances institutionnelles et traditions civiques

problème qui se pose est de contrôler la dynamique de l’interaction entre l’institution publique et des collectifs spécifiques dont l’intégration sociale ne peut plus se réali - ser comme auparavant – à travers la « piliérisation » et le discret État néerlandais, à travers les mécanismes d’allégeance et de protection développés par l’État français en congruence avec l’action des grandes forces politiques et syndicales nationales. Au moment où en France se dessine, comme aux Pays-Bas, une sortie de crise (bien que dans les deux pays cette perspective semble moins sûre depuis l’été 2001), il semblait intéressant de comparer comment les institutions politiques de deux pays ont affronté les profondes mutations économiques, sociales et politiques qui ont caractérisé aussi bien l’environnement international que les contextes nationaux de ces deux pays au cours des années 1980 et 1990. De ce point de vue, la politique de la ville, développée dans les deux pays avec des objectifs semblables de cohésion sociale et de participation citoyenne apparaissait comme un domaine particulière - ment intéressant pour examiner notamment comment les responsables politiques ont agi pour assurer l’arrimage des collectifs les moins intégrés et faciliter la reconstruc - tion du lien social. La « politique de la ville » française et la « grotestedenbeleid » (politique de grandes villes) néerlandaise représentent de bons exemples des façons particulières dont, dans chaque pays, l’action publique a tenté d’adapter ses modali- tés d’intervention pour répondre aux problèmes économiques et sociaux qui appa- raissent comme des échecs de la régulation politique traditionnelle. Après avoir précisé dans le premier chapitre le modèle d’analyse et la démarche d’enquête qui fondent notre recherche, nous exposerons dans le deuxième chapitre les données de cadrage de la comparaison portant sur les politiques de la ville à Haar- lem et à Rouen. Nous présenterons ensuite dans les trois chapitres suivants les résul- tats des travaux que nous avons menés sur les trois dimensions des politiques de la ville à Haarlem et à Rouen que nous avons explorées concernant les questions de l’usager, de l’insertion et de la participation citoyenne. Dans un dernier chapitre, nous compléterons cette analyse par l’étude comparée des représentations et prati - ques politiques dans les deux villes. Dans la conclusion, nous résumerons les princi - paux enseignements de notre recherche qui peuvent nourrir une réflexion sur la réforme des modalités de l’action publique en France.

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CHAPITRE I Action publique et action collective comparées en France et aux Pays-Bas