Rapport d'information déposé (...) par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur « l'optimisation des aides à la construction de logements sociaux en fonction des besoins »

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Dans son rapport, la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) se penche sur les aides à la construction de logements sociaux, s'intéressant plus particulièrement à la problématique de l'évaluation des besoins, notamment au niveau territorial. Elle mène également une réflexion sur l'échelon de gouvernance le plus approprié tant pour planifier et programmer que pour mettre en oeuvre les objectifs assignés en matière de construction des logements sociaux.

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Publié le 01 juillet 2013
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Langue Français

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N°1285ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958QUATORZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 18 juillet 2013R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N DÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIREen conclusion des travauxde la Mission dévaluation et de contrôle (MEC)(1)sur « loptimisation des aides à la construction de logements sociaux en fonction des besoins »
ET PRÉSENTÉPARMM. Christophe CARESCHE et Michel PIRON Députés ___
MM. OLIVIERCARRÉ et ALAINCLAEYS Présidents. ____
(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.
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La mission dévaluation et de contrôle est composée de : MM. Olivier Carré, Alain Claeys, Présidents, M. Gilles Carrez, Président de la commission des Finances, de léconomie générale et du contrôle budgétaire, M. Christian Eckert, Rapporteur général, MM. Christophe Caresche, Christophe Castaner, Charles de Courson, Marc Francina, Mme Annick Girardin, MM. Jean-Pierre Gorges, M. Laurent Grandguillaume, Hervé Mariton, Michel Piron, Nicolas Sansu, Mme Éva Sas, MM. Thomas Thévenoud, Philippe Vigier, Éric Woerth.
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SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION.........................................................................................................7I. LA DÉFINITION DES PRIORITÉS D ALLOCATION DES AIDES À LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX...................................................9A. LA QUESTION PARALLÈLE DU «QUOI ?» : QUELLES CATÉGORIES DE LOGEMENTS VISER ?.................................................................................91. Des logements de moins en moins accessibles, notamment aux plus modestes...102. La fusion des trois types de logements sociaux : une fausse bonne idée ? ...........12B. L INTERROGATION CENTRALE DU «? » CONSTRUIRE DES LOGEMENTS SOCIAUX.....................................................................................131. Lidentification des besoins territoriaux ...............................................................14a. Comment établir un diagnostic approprié ? ........................................................14b. À quelle échelle pertinente dobservation et danalyse ?.....................................18c. Quelle position efficiente pour lÉtat ? ...............................................................212. Les périmètres dintervention à viser....................................................................22a. Une superposition de zonages préjudiciable .......................................................23b. Quelle portée accorder à la notion de « zone tendue » ?......................................263. Les priorités territoriales à faire prévaloir ............................................................28C. L ÉVENTUELLE QUESTION DU «QUI ?».....................................................291. La prise en considération du niveau des ressources propres et des choix de gestion des organismes constructeurs au regard de leurs besoins ........................30a. Moduler le financement en fonction de la situation financière de lorganisme ?..30b. Prendre en considération certains aspects de la gestion locative et patrimoniale?...................................................................................................312. Le regroupement des organismes HLM................................................................31
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II.LOPTIMISATIONDESDISPOSITIFSETINSTRUMENTSD ACTION PUBLICS EN FAVEUR D UNE PRODUCTION FORTE ET BIEN RÉPARTIE.........................................................................................................34A.RÉUNIRLESRESSOURCESNÉCESSAIRESÀLARÉALISATIONDEL OBJECTIF DE 150 000 LOGEMENTS SOCIAUX PAR AN......................341. Les dispositifs et instruments classiquement mobilisés........................................34a.Lesaidesàlapierre............................................................................................35b. Les prêts et investissements de la Caisse des dépôts et consignations .................36c. Les prêts et investissements du réseau Action logement .....................................38d. Les dépenses fiscales .........................................................................................39e. Laction des établissements publics fonciers ......................................................40f. Les dispositifs à la main des collectivités territoriales .........................................452. Les craintes des organismes HLM face à cet effort exceptionnel ........................46a. Les contraintes du modèle économique du logement social selon l USH ............47i. Un équilibre à très long terme déterminé par le niveau des loyers..............................47ii. Le « mur des fonds propres »..............................................................................48b. Les besoins dentretien et de rénovation des logements existants........................503. Un Gouvernement confiant dans la mobilisation dimportants moyens complémentaires ..................................................................................................52a. Il ne devrait pas y avoir de problème de liquidités pour les prêts de la CDC .......53b. De nouveaux renforts potentiellement puissants .................................................54i. Pour apporter de nouvelles ressources...................................................................54ii. Pour alléger les coûts des opérations ou les charges pesant sur les OLS....................594. Explorer de nouvelles pistes doptimisation des prêts..........................................63B. MOBILISER LES ORGANISMES DE LOGEMENT SOCIAL........................671. Par une programmation active et adaptée .............................................................67a. Limites et potentialités des CUS et des Plans stratégiques de patrimoine ............67b. Lefficacité des accords entre bailleurs et collectivités territoriales.....................702. Par le renforcement des ressources des OLS ........................................................71a. Optimiser la gestion des loyers...........................................................................72b. Faciliter la vente des logements HLM ................................................................74i. Revoir un régime lourd et pas toujours cohérent.....................................................75ii. « Rassurer » les collectivités locales.....................................................................76iii. Améliorer laccession réversible.........................................................................76c. Mutualiser les ressources du secteur  une première étape dans sa restructuration...................................................................................................78
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C. ACCÉLÉRER LA PRODUCTION.......................................................................801. Lever certains obstacles pratiques : loptimisation des cycles de production ......80a. Réduire la complexité des circuits et du montage financier dun programme ......80b. Lever le frein des garanties demprunt par les collectivités.................................83c. Alléger certaines des difficultés rencontrées par les constructeurs ......................832. Renforcer les capacités pratiques à développer un programme ambitieux...........84a. Concentrer et ouvrir la maîtrise douvrage..........................................................84b. Accompagner les collectivités territoriales en ingénierie programmatique ..........84c. Transformer les logements privés existants : une solution à utiliser avec modération........................................................................................................85D. AGIR SUR L ENVIRONNEMENT DE LA PRODUCTION..............................861. Pour construire au plus près des zones en besoin et contenir les coûts (et minimiser limpact inflationniste des aides) ........................................................86a. Lenjeu de la libération du foncier constructible .................................................88i. Les instruments et leviers existants ou récemment renforcés.....................................89ii. Les autres réformes à venir ou à recommander......................................................92b. Le poids des normes ..........................................................................................952. Pour alléger la demande en logements sociaux dans les territoires où laccès aux marchés privés est le plus difficile ................................................................96a. Remobiliser le parc privé ...................................................................................96b. Améliorer la mobilité interne au parc social, et les incitations à en sortir ............97c. Lenjeu du logement intermédiaire dans les zones tendues .................................100E. L ADAPTATION DES AIDES AUX PRIORITÉS GÉOGRAPHIQUES DE DÉVELOPPEMENT DU LOGEMENT SOCIAL...............................................109a. Une territorialisation des aides fiscales impossible .............................................109b. Une différenciation des prêts de la CDC peu envisageable .................................110c. Une approche Action logement fortement ciblée sur les bassins demplois. ........110d. Une modulation des subventions de lÉtat déjà à luvre ...................................112i. La variation des montants unitaires selon les zones.................................................112ii. Une stratégie de recentrage des objectifs de production qui sest affirmée depuis 2010..............................................................................................................112e. Le rôle-clé des collectivités ................................................................................114
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III. UNE MOBILISATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES À MIEUX ORGANISER.................................................................................................116A. LES INSUFFISANCES DES ORGANISATIONS ACTUELLES....................1171. Une gouvernance locale mal organisée et un pilotage national complexe ...........117a. La compétence locale en matière dhabitat est complexe et éclatée.....................118b. Un pilotage local mal aisé à mettre en place .......................................................1222.Lexpérience positive des délégataires des aides à la pierre : points forts et limites...................................................................................................................124a. Les points positifs ..............................................................................................125b. Les limites du dispositif .....................................................................................127B. UNE NÉCESSAIRE RECOMPOSITION DES RÔLES TERRITORIAUX....1291. Un État qui doit rester le garant des politiques du logement ................................1292. Un renforcement du niveau régional souhaitable ?...............................................132a.Lesavantages.....................................................................................................132b. Les inconvénients ..............................................................................................134c. La situation particulière de lÎle-de-France .........................................................1343. Un échelon intercommunal plus efficace, au moins à court terme, à condition de le consolider ....................................................................................................137a. Les atouts présents et à venir des intercommunalités ..........................................137b. Les conditions dun fonctionnement efficace .....................................................1394. Mobiliser plus fortement les communes pour construire davantage et mieux répartir le parc de logements sociaux...................................................................141a. Outre le renforcement des obligations communales et de leurs outils en matière de production de logements sociaux ..............................................................141b. sont proposés la mise en cohérence de certaines compétences en matière durbanisme et le renforcement de la programmation ........................................142c. De nouvelles incitations et sanctions à envisager................................................143
LES RECOMMANDATIONS...................................................................................145
EXAMEN EN COMMISSION..................................................................................152
ANNEXES......................................................................................................................155I. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES..........................................................155II. COMPTES RENDUS DES AUDITIONS.................................................................157
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INTRODUCTION
Le parc social, qui représente 4,5 millions de logements locatifs soumis à un loyer réglementé en France métropolitaine, occupe une place particulière dans notre pays, eu égard aux moyens alloués à son développement  et nonobstant le désengagement budgétaire de lÉtat particulièrement déploré ces deux dernières années.
Pourtant, la construction vient daccuser un net recul passant de 131 000 logements neufs en 2011 à 116 537 en 2012 (soit une baisse de 11 %).
Répondre à laccroissement de la demande adressée au parc locatif social dans un contexte budgétaire particulièrement tendu constitue donc un enjeu, mais surtout une urgence qui requiert la construction rapide de nouveaux logements.
Laugmentation des coûts daccès au logement, le blocage des parcours résidentiels des ménages modestes et pauvres, lexistence de fractures territoriales tant à léchelle de la ville que du territoire national, laissent entendre quil nexiste pas une maisdes crises du logement. Un constat douloureux est fait par certains acteurs tels que la Fondation Abbé Pierre : laccès aux logements sociaux devient difficile aux ménages les plus modestes.
Toutefois construction sans prise en compte et évaluation correcte des besoins nest pas raison.
Se pose ainsi un problème quantitatif (volume insuffisant de logements produits), qualitatif (catégories de logement inadaptées) et de répartition géographique (grandes disparités territoriales doffre, de demande et de coût).
Cette dernière question de la territorialisation de la construction est centrale puisque la Cour des comptes, dans son Rapport public annuel pour 2012, relève que selon le ministère en charge du logement, en 2009, 75 % des logements sociaux étaient construits là où nexistaient pas de besoins manifestes et que seuls 25 % létaient dans les zones les plus tendues. Cest à cette dimension que sattache plus particulièrement la Mission dévaluation et de contrôle consacrée à loptimisation des aides en fonction des besoins.
Face à cette réalité, lÉtat sest assigné un objectif à la fois ambitieux et légitime : la production de 150 000 logements sociaux par an pour les cinq années à venir. Cest dans ce contexte que le 8 juillet dernier, lÉtat a signé avec le Mouvement HLM un Pacte dobjectifs et de moyens pour la mise en uvre du Plan dinvestissement pour le logement, qui a vocation, notamment et grâce à un arsenal de dispositifs budgétaires et fiscaux incitatifs, à relancer la production de logements sociaux et par lequel le Mouvement HLM sengage à construire 120 000 logements.
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Néanmoins, les contraintes financières restent fortes que ce soit pour lÉtat, les collectivités territoriales ou les organismes de logement social (OLS). Indépendamment de ces limites financières, le souci général defficacité et de bonne gestion publique exige doptimiser le fonctionnement et limpact des diverses aides. Il y a aussi nécessité de prioriser leur allocation à laide doutils rationalisés.
La question dune plus grande concentration de ces moyens au bénéfice des territoires les plus en besoin se pose alors spontanément.
Cependant, outre une grille de lecture inadaptéevia le zonage «locatif social» et le zonage «Scellier», ainsi que la Cour des comptes a eu loccasion de le souligner dans ses récents rapports(1), il faut également considérer que les besoins ne sapprécient pas de la même façon selon les zones.
Au-delà de la problématique de lévaluation des besoins, notamment au niveau territorial, la présente mission a également mené une réflexion sur léchelon de gouvernance le plus approprié tant pour planifier et programmer que pour mettre en musique les objectifs assignés en matière de construction des logements sociaux.
Dans le cadre de ses travaux, la mission a donc eu pour ambition dapprofondir et de questionner le double enjeu de loptimisation des dispositifs mobilisés, notamment pour atteindre les objectifs, et de la répartition géographique des efforts de production soutenus par ces dispositifs.
(1) Rapport public, Les aides à la pierre : lexpérience de la délégation de lÉtat aux intercommunalités et aux départements, mai 2011 ; Rapport public annuel de 2012, p. 487 à 529.
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I. LA DÉFINITION DES PRIORITÉS D ALLOCATION DES AIDES À LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX
Lévaluation du «combien combien de logements sociaux faut-il? » -construire - fait lobjet dun bilan partagé au niveau national et local, du moins si lon sen tient à une évaluation à linstantt. On dénombre aujourdhui 4,5 millions de logements locatifs sociaux soumis à un loyer réglementé et on estime nécessaire den construire 150 000 nouveaux par an.
Toutefois, la répartition des besoins nétant pas uniforme sur lensemble du territoire, dans un souci defficacité et de bon usage des moyens publics, la réponse devrait être modulée selon les zones. Pour ce faire, il est indispensable que soient correctement identifiées les cibles sur lesquelles devraient porter les efforts de production et partant, les aides publiques. Le contexte budgétaire contraint imposea fortiori dopérerdans leur allocation. Il est ainsi des choix nécessaire de définir des priorités et des critères permettant de hiérarchiser les programmes en fonction de ces priorités.
Loptimisation des aides à la construction de logements sociaux en fonction des besoins a pour préalable incontournable, de connaître, précisément, ces besoins. Pour ce faire, il convient de sarrêter sur les questions qui devraient fonder la grille dévaluation, à savoir quelles catégories de logements viser (A), quelle localisation pertinente retenir (B), éventuellement enfin, quels organismes de logement social aider (C).
A. LA QUESTION PARALLÈLE DU «QUOI ? QUELLES CATÉGORIES» : DE LOGEMENTS VISER ?
Le constat est partagé par les différents acteurs(1): la crise du logement social résulte tant dun manque de logements que dune production inadaptée aux ménages disposant de faibles ressources.
Il convient de rappeler succinctement le constat selon lequel les logements construits seraient de moins en moins accessibles aux plus modestes (1). Pour autant, une fusion des différents types de logements sociaux en une seule catégorie qui bénéficierait des mêmes conditions de subvention ne semble pas être la solution à privilégier pour régler ce problème (2).
(1) Fondation Abbé Pierre,Rapport annuel sur le mal-logement pour 2013 de 264; Note danalyse n° février 2012 du Centre danalyse stratégique «Les aides au logement des ménages modestes».
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1. Des logements de moins en moins accessibles, notamment aux plus modestes
Larticle L. 411 du Code de la construction et de lhabitation dispose que «la construction, laménagement, lattribution et la gestion des logements locatifs sociaux visent à améliorer les conditions dhabitat des personnes de ressources modestes ou défavorisées». Lessence même du logement social est ainsi de loger décemment, et pour un coût compatible avec leurs ressources, des personnes qui ne pourraient pas lêtre dans les conditions du marché.
Le rapport sur létat du mal-logement en France en 2013 de la Fondation Abbé Pierre pose un premier constat assez optimiste : avec 46 500 logements supplémentaires en 2009, une accélération importante en 2010 (73 000 logements) qui sest ralentie en 2011 (48 000 logements), le parc Hlm connaît une progression encourageante ces dernières années, alors même quil supporte par ailleurs des ventes, démolitions et changements dusage tous les ans.
Mais, létude plus précise de ces chiffres montre que la hausse du nombre de logements sociaux au cours des dix dernières années tient beaucoup à laugmentation de loffre locative «eriaidémretni En effet, %).» (pour 54 en 2011, les logements très sociaux (PLAI) ne représentent quune part modeste de lensemble des financements accordés (20 %), alors quune récente étude du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées (HCLPD)(1) a montré que 66 % des entrants dans le logement social en remplissent les conditions de ressources.
La hausse des financements (PLS compris) observée entre 2006 et 2010 a marqué un temps darrêt en 2011, et a de nouveau diminué en 2012 conduisant au financement denviron 102 000 logements, tous types confondus, soit une baisse de 13,7 % du nombre de logements financés par rapport à 2011. Lannée 2012 voit le nombre de PLAI financés (23 409) progresser légèrement par rapport à 2011 (23 142), mais ce nombre reste en retrait par rapport à 2011 (25 235).
Face à cette situation préoccupante, le rapport de lAtelier consacré à la politique dhébergement et daccès au logement dans le cadre de la Conférence nationale contre la pauvreté et pour linclusion sociale des 10 et 11 décembre 2012 «Pour un choc de solidarité en faveur des sans-abri et des mal-logés», préconise de fixer un objectif de 40 % de PLAI dans la production de logements neufs dans le cadre du futur plan quinquennal pour lhébergement et le logement.
Toutefois, ce constat est à relativiser sur le long terme puisque, selon létude du HCLPD, la part des locataires Hlm appartenant au premier quartile de revenus, cest-à-dire aux 25 % les plus pauvres, est tout de même passée de 12 % en 1973 à près de 40 % en 2006.
(1) HCLPD,Loyers Hlm, droit au logement et mixité sociale, avril 2012, p.12.