Rapport d'information déposé (...) par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur le financement des politiques culturelles de l'Etat par des ressources affectées

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Dans le cadre de son programme de travail pour 2011, la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de la commission des finances a évalué la problématique du financement des politiques culturelles par des ressources affectées. L'affectation directe de recettes est dérogatoire au droit commun budgétaire. Elle consiste en l'attribution, à des opérateurs, de recettes fiscales se substituant au financement traditionnel par versement de subventions. Cette technique soulève plusieurs questions de principe et de pratique. S'il peut se justifier dans certains cas précis, le recours à un tel mécanisme de financement suscite des difficultés relatives à la portée du contrôle, notamment du Parlement, et à l'exercice de la tutelle sur ces opérateurs. La MEC a analysé la situation des cinq institutions culturelles bénéficiant de ce type de recettes, très hétérogènes par la nature et l'étendue de leurs missions, leur poids financier, et l'importance des ressources qui leur sont affectées. Il s'agit du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), du Centre des monuments nationaux (CMN), du Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV), et du Centre national du livre (CNL). La MEC formule 20 propositions. Deux d'entre elles, à caractère général, visent à limiter strictement le recours au financement par ressources affectées. Les 18 autres concernent chacun des opérateurs étudiés et ont vocation : – à améliorer la gestion publique, le suivi et le contrôle de la dépense par le Parlement comme par les tutelles ; – à dégager, le cas échéant, des marges de manoeuvre budgétaires, en plaidant pour un pilotage efficace des politiques publiques ; – tout en veillant à ne pas grever la capacité de ces opérateurs à mener à bien leurs missions essentielles.

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Publié le 01 octobre 2011
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° ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2011R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N DÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIREen conclusion des travauxde la Mission dévaluation et de contrôle (MEC)(1)sur le financement des politiques culturelles de lÉtat par des ressources affectées
ET PRÉSENTÉ
PARMM. Richard DELLAGNOLA, Nicolas PERRUCHOT, et Marcel ROGEMONT Députés ___
MM. OLIVIERCARRÉ et DAVIDHABIB Présidents ____
(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.
La mission dévaluation et de contrôle est composée de : MM. Olivier Carré, David Habib, Présidents, Jérôme Cahuzac, Président de la commission des Finances, de léconomie générale et du contrôle budgétaire, M. Gilles Carrez, Rapporteur général, MM. Pierre Bourguignon,Jean-Pierre Brard,Bernard Cazeneuve, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard DellAgnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Louis Giscard dEstaing, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe Vigier.
 3  SOMMAIRE ___
LES PROPOSITIONS DE LA MEC.......................................................................................
Pages
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INTRODUCTION................................................................................................................. 11
I. LA DÉBUDGÉTISATION : UNE PRATIQUE DÉROGATOIRE À LA LOLF ET AUX PRINCIPES BUDGÉTAIRES QU IL CONVIENT DE LIMITER AU STRICT NÉCESSAIRE..................................... 13 A. LES RESSOURCES AFFECTÉES : GRILLE DE LECTURE.................................................. 13 1. La ressource affectée comme contrepartie dun service rendu................................. 14 2. La ressource affectée comme application du principe « pollueur-payeur »................ 14 3  La ressource affectée comme mécanisme de péréquation....................................... 15 . B. RESSOURCES AFFECTÉES ET CONTRÔLE : DES RELATIONS COMPLIQUÉES.................. 15 1. Un contrôle moins effectif du Parlement quant à lautorisation de dépenser.............. 16
2. Un lien plus lâche entre la tutelle et lopérateur pouvant rigidifier le pilotage des politiques publiques............................................................................................... 18
3. Des risques potentiels sur le niveau de la dépense publique.................................... 19
C. LES PRÉCONISATIONS DE LA MEC POUR UN RECOURS EXCEPTIONNEL AU FINANCEMENT PAR RESSOURCES AFFECTÉES............................................................ 21
1. Remédier à la myopie budgétaire des pouvoirs publics............................................ 22
2. Éviter tout dérapage des coûts et soumettre les opérateurs à leffort de modération de la dépense publique.......................................................................................... 22 D. LES OPÉRATEURS CULTURELS FINANCÉS PAR DES RESSOURCES AFFECTÉES : PLUS DE 860 MILLIONS DEUROS DE DÉPENSES EN 2010........................................................ 22 1  Champ de létude de la MEC................................................................................. 22 . 2. Masses financières en jeu..................................................................................... 24 II. LE CENTRE NATIONAL DU CINÉMA ET DE L IMAGE ANIMÉE : LIMITER LES ACTIONS AUX BESOINS OBJECTIFS............................................................................................................ 25
A. ADAPTER LE FINANCEMENT AUX BOULEVERSEMENTS TECHNOLOGIQUES ET ÉCONOMIQUES DU SECTEUR TOUT EN PRÉVENANT LINFLATION DES DÉPENSES.......... 26
1. Le CNC bénéficie de trois taxes affectées............................................................... 26
2. Pour une meilleure définition de la taxe sur les services de télévision couplée à une modération de la pression fiscale pesant sur les distributeurs............................. 28
 4 
B. RÉORIENTER LE DISPOSITIF DE SOUTIEN VERS PLUS DE SÉLECTIVITÉ ET PLUS DE TRANSPARENCE......................................................................................................... 32 1. Renforcer la part des aides sélectives.................................................................... 32 2. Clarifier les procédures de traitement des dossiers.................................................. 33 III. POUR UN FINANCEMENT PÉRENNE DE L ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE............................... 35 A. REPENSER À NOUVEAU LA REDEVANCE DARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE OU OPTER POUR UN FINANCEMENT EXCLUSIVEMENT BUDGÉTAIRE ?............................................ 37 1. Une situation financière dégradée.......................................................................... 38 2. Linsuffisance structurelle du produit de la redevance darchéologie préventive nécessite régulièrement loctroi de subventions complémentaires............................. 39 3. Le circuit de financement de larchéologie préventive pourrait être utilement simplifié et clarifié.................................................................................................. 41 4. Les trois pistes de réforme de la redevance darchéologie préventive....................... 44 a) Aménager le dispositif actuel : une réformea minima.................................................. 44 b) Substituer à la redevance une taxe sur les mutations de terrains à bâtir : des inconvénients dirimants........................................................................................ 45 c) Articuler la réforme de la redevance avec celle de la taxe daménagement : le scénario le plus prometteur................................................................................................... 45
B. MODERNISER LES OUTILS DE PILOTAGE DE LINRAP.................................................... 46
1. Adapter les instruments de suivi de lactivité de lINRAP à la nouvelle logique concurrentielle....................................................................................................... 46
2. Veiller à la bonne adéquation entre ressources humaines et niveau dactivité........... 48 C. EXPRIMER PLUS CLAIREMENT LA « DEMANDE DARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE » AFIN DAPAISER LES OPÉRATEURS ET DE GARANTIR LA QUALITÉ DES PRESTATIONS............ 50 D. RÉAFFIRMER LE RÔLE DE LA CO-TUTELLE AU PROFIT DÉCHANGES SCIENTIFIQUES RENFORCÉS ENTRE TOUS LES ACTEURS DE LARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE................... 52 IV. POUR LE RETOUR À UNE BUDGÉTISATION INTÉGRALE DES FINANCEMENTS DU CENTRE DES MONUMENTS NATIONAUX.............................................................................................. 53 A. SUPPRIMER LA RESSOURCE AFFECTÉE ET REVENIR À UN FINANCEMENT BUDGÉTAIRE CLASSIQUE............................................................................................ 54 1. Le CMN a déjà bénéficié dune ressource affectée par le passé............................... 54 2. La création dune nouvelle ressource affectée ne répond à aucun impératif.............. 55
B. RAMENER LE FONDS DE ROULEMENT À UN NIVEAU NORMAL........................................ 56 1. Un fonds de roulement surabondant....................................................................... 56 2. Mobiliser au maximum le fonds de roulement au profit de la restauration des monuments nationaux............................................................................................ 57
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C. MODERNISER ET FLUIDIFIER LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES...................... 58 1. La gestion des ressources humaines au sein des opérateurs culturels : une problématique récurrente........................................................................................ 58
2. Permettre le détachement des agents dadministration centrale au sein du CMN...... 59
V. LE CENTRE NATIONAL DE LA CHANSON, DES VARIÉTÉS ET DU JAZZ : CLARIFIER LES CONTOURS DU SOUTIEN AUX SPECTACLES DE VARIÉTÉS..................................................... 61
A. DES RESSOURCES ESSENTIELLEMENT CONSTITUÉES DE LA TAXE AFFECTÉE............... 61 B. DES REDISTRIBUTIONS EN HAUSSE............................................................................ 63 C. UN CONTEXTE INCERTAIN.......................................................................................... 65
VI. LE CENTRE NATIONAL DU LIVRE : UN ÉTABLISSEMENT QUI DOIT SÉCURISER SON FINANCEMENT..................................................................................................................... 67 A. UN MODE DE FINANCEMENT NÉCESSITANT UNE RÉÉVALUATION PÉRIODIQUE............... 68 1. La part prépondérante des taxes affectées dans le financement du CNL.................. 68 a) La taxe sur lédition des ouvrages de librairie............................................................ 68
b) La taxe sur lemploi de la reprographie et limpression............................................... 69
2. Lévolution inquiétante du produit de la taxe sur la reprographie et limpression......... 69
3. Les solutions envisagées....................................................................................... 70
B. UN DISPOSITIF DE SOUTIEN QUI DOIT ÊTRE RESSERRÉ................................................ 71
EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................ 73
ANNEXES........................................................................................................................... 85
I.  LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES........................................................................... 85 II. COMPTES RENDUS DES AUDITIONS................................................................................. 87
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LES PROPOSITIONS DE LA MEC
Proposition n° 1  Limiter strictement le recours à la débudgétisation
Proposition n° 2  Indiquer, dans le cadre de chaque projet de loi de
déterminer le plafond des recettes nécessaires pour les couvrir.
Poser le principe selon lequel la part des ressources affectées dépassant le
Rendre ces chartes publiquesvialeur mise en ligne sur le site Internet du
redevance darchéologie préventive.
prorata des diagnostics réalisés.
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opérateurs culturels, des agents de catégorie C rattachés au ministère de la
Proposition n° 15  Le CNV et son ministère de tutelle, en collaboration
aides afin de rendre le dispositif de sélection plus opérant.
quelques grandes catégories daides.
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