Rapport d information déposé par la Délégation de l Assemblée nationale pour l Union européenne sur le deuxième paquet ferroviaire
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Rapport d'information déposé par la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne sur le deuxième paquet ferroviaire

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Description

Alors que le paysage ferroviaire européen est très fragmenté, un premier paquet ferroviaire a été élaboré en 2001. Si les directives qui composent ce paquet ne doivent être transposées qu'en mars 2003 un deuxième paquet est déjà étudié par la Commission européenne. Le rapport en analyse les propositions : ouverture totale et immédiate des réseaux de fret à la concurrence (services nationaux et internationaux) et création d'une Agence ferroviaire européenne, chargée de l'élaboration des normes de sécurité et de l'interopérabilité, nécessaires au bon fonctionnement de l'espace ferroviaire européen.

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Publié le 01 novembre 2002
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Langue Français

Extrait

ASS
N°388 _______
EMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 20 novembre 2002
RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),
surle deuxième paquet ferroviaire,
ET PRÉSENTÉ
PARM. CHRISTIANPHILIP,
Député.
________________________________________________________________ (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page. Transports ferroviaires.
La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : Lequiller,M. Pierreprésident; MM. Abelin, René André, Jean-Pierre Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip,ivisérp-ecsdent; MM. Pierre Goldberg, François Guillaume,secrétaires; MM. Alfred Almont, Bernard Bosson, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas DupontAignan, Jacques Floch, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, François Grosdidier, Michel Herbillon, Patrick Hoguet, Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Edouard Landrain, Robert Lecou, Pierre Lellouche, Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, Philippe Martin, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, André Schneider, Jean Marie Sermier, Mme Irène Tharin, M. RenéPaul Victoria.
- 3 -
SOMMAIRE _____
Pages
INTRODUCTION.....................................................................7
PREMIERE PARTIE : LE PREMIER PAQUET FERROVIAIRE : UN PAS DECISIF MAIS PARTIEL .........11
I.
LE PREMIER PAQUET FERROVIAIRE A POSE UN CADRE PROPICE A UNE MEILLEURE INTEGRATION DU MARCHE FERROVIAIRE .........13
A. Louverture progressive du fret à la concurrence .............14
1) La création du Réseau transeuropéen de fret ferroviaire...... 14
2) La possibilité ouverte à de nouveaux entrants daccéder à linfrastructure ....................................................................... 18
B. La clarification des règles de fonctionnement du marché....................................................................................19
1) Lencadrement étroit des relations entre les différents acteurs......................................................................................... 19 a) La garantie dun traitement équitable et non discriminatoire de toutes les entreprises ferroviaires ............. 20 b) Lincitation à une utilisation efficace de linfrastructure ....... 25
2)
Le renforcement de la transparence financière des entreprises ferroviaires ............................................................. 26
- 4 -
II. LE CARACTERE PARTIEL DU PREMIER PAQUET FERROVIAIRE ...............................................27
A. Le premier paquet ferroviaire : une première étape de la stratégie globale de la Commission pour revitaliser le rail ....................................................................27
B. Le premier paquet ferroviaire se heurte aux dysfonctionnements récurrents qui affectent le fret ..........29
1) Malgré lapparition de nouveaux entrants, la concurrence intramodale demeure faible................................ 29 a) Lapparition de nouveaux entrants ......................................... 29 b) La position dominante des opérateurs historiques nest pas réellement menacée.......................................................... 30
2) La prépondérance persistante du transport routier .............. 31 a) Le risque dune marginalisation du fret ferroviaire................ 31 b) La perspective inacceptable du maintien de limpasse actuelle ................................................................................... 32
DEUXIEME PARTIE : LE DEUXIEME PAQUET FERROVIAIRE ACCELERE ET COMPLETE LA DEMARCHE ENGAGEE ..........................................................35
I.
LACHEVEMENT DU MARCHE INTERIEUR DANS LE DOMAINE FERROVIAIRE ..........................37
A. Louverture immédiate et intégrale des réseaux de fret ..........................................................................................37
1) La suppression du RTEFF et linstitution du cabotage ......... 37 a) La suppression du RTEFF...................................................... 37 b) Linstitution du cabotage........................................................ 39
2) Lalignement du fret ferroviaire sur les autres modes de transport..................................................................................... 39
B. Deux corollaires : interopérabilité et sécurité ....................41
1) Linstitution de lAgence ferroviaire européenne................... 41 a) Le travail quotidien au sein de lAgence................................ 41 b) Rôle et composition du conseil dadministration ................... 42
2) Lharmonisation des normes de sécurité et dinteropérabilité....................................................................... 43 a) Linteropérabilité.................................................................... 43 b) La sécurité .............................................................................. 45 (1) Des approches nationales très différentes ......................... 45 (2) Les préoccupations de la Commission .............................. 47
5 --
II. UNE DEMARCHE QUI DOIT ETRE SOUTENUE SOUS CONDITIONS ........................................................49
A. La France ne doit pas adopter une position défensive ......49
1) Une stratégie qui isolerait la France... ..................................... 49
2) Le deuxième paquet peut servir les ambitions internationales de la SNCF, sous réserve dadaptations internes ....................................................................................... 50 a) Gérer le transit sur le territoire: le programme daction du fret ..................................................................................... 50 b) Les perspectives internationales de lentreprise ..................... 51
B. La nécessité dune libéralisation maîtrisée .........................53
1) Les préalables indispensables ................................................... 53 a) Respecter le phasage prévu par le Conseil européen de Barcelone................................................................................ 53 b) Parvenir à des normes élevées de sécurité.............................. 54 (1) Un cadre encore mal défini ............................................... 54 (2) Les enjeux financiers......................................................... 55 (3) Quelle(s) autorité(s) de sécurité ?...................................... 55 c) Prévenir le dumping social ..................................................... 56 (1) Question sociale et sécurité ............................................... 56 (2) Dumping 57social et concurrence déloyale........................... d) Instaurer un cadre de financement adéquat ............................ 58 (1) La tarification du réseau : vers lautofinancement ? ......... 59 (2) Des apports extérieurs sont nécessaires ............................ 59
2) Lamélioration souhaitable de certains dispositifs ................. 60 a) Associer la profession ferroviaire........................................... 60 b) Fixer des critères relatifs à la qualité des services.................. 61
CONCLUSION........................................................................63
TRAVAUX DE LA DELEGATION .....................................65
1) Audition de M. Louis Gallois, Président de la SNCF, sur lévolution des transports ferroviaires en Europe, le mercredi 20 novembre 2002 ..............................................65
2) Réunion de la Délégation du mercredi 20 novembre 2002 ........................................................................................74
CONCLUSIONS ADOPTEES PAR LA DELEGATION ..................................................................77
ANNEXE : Liste des personnes auditionnées ..........................79
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
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Le 24 janvier 2002, un colloque organisé sous légide dAvenir Transports à lAssemblée nationale avait pour thème : «LEurope, une région pour le fret de demain «». Le sous-titre en était :Fret ferroviaire : y croit-on vraiment ?».
Les quatre projets de texte dont nous sommes saisis  qui forment le deuxième paquet ferroviaire  montrent que la Commission semble croire réellement en lavenir du fret et entend agir dans ce sens sans délai.
En effet, alors même que les Etats membres doivent transposer les trois directives du premier paquet ferroviaire avant le 15 mars 2003, et quà ce jour, seulement deux Etats  le Luxembourg et la Finlande  y ont procédé, la Commission propose, dans ce deuxième paquet :
 louverture totale et immédiate des réseaux de fret à la concurrence, quil sagisse des services internationaux ou des services de fret nationaux. La Commission préconise ainsi la suppression de la période transitoire prévue dans le premier paquet ferroviaire entre le 15 mars 2003 et le 15 mars 2008, date à laquelle les services internationaux devaient être ouverts à la concurrence ;
 la création dune Agence ferroviaire européenne qui jouera un rôle-clé dans lélaboration des normes de sécurité et dinteropérabilité nécessaires au bon fonctionnement de cet espace ferroviaire européen désormais intégré.
Pour la Commission, le deuxième paquet ferroviaire est lun des instruments grâce auxquels peut être effectué le rééquilibrage modal  rendu nécessaire et urgent par la saturation des infrastructures routières. La revitalisation du rail quelle préconise
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depuis plus dune dizaine dannées concourt ainsi à la poursuite de lobjectif du développement durable.
Mais il sagit aussi dachever le marché intérieur, comme cest déjà le cas dans les autres modes de transport, objectif dont la poursuite a été retardée et entravée, selon la Commission, par labsence de réelle concurrence au sein du transport ferroviaire.
Pour autant, aussi louables que soient les intentions qui inspirent la Commission, cette dernière risque de se voir reprocher de brûler les étapes mais aussi de méconnaître les conclusions du Conseil européen de Barcelone des 15-16 mars 2002. Ces conclusions prévoient, en effet, que cest sur la base du rapport de la Commission sur le premier paquet ferroviaire que sera présenté un second paquet(1). Les autorités françaises nont pas eu tort dinvoquer ce point lors du Conseil « Transports » du 3 octobre 2002, et de demander, en conséquence, que louverture du fret à la concurrence ne puisse être discutée en labsence dun tel rapport.
Cest une position identique que la Délégation pour l'Union européenne du Sénat a soutenue le 6 novembre dernier, dans des conclusions par lesquelles elle se déclare opposée à ladoption de la proposition de directive ouvrant les réseaux de fret à la concurrence.
Pour sa part, le rapporteur aurait également souhaité que la Commission se conformât à lidée de phasage soutenue par le Conseil européen, à la fois parce quelle aurait ainsi respecté les conclusions du Conseil et parce que la réforme proposée par la Commission nen aurait été que plus convaincante, si ce rapport confirmait la nécessité de passer à louverture immédiate et totale des réseaux de fret à la concurrence.
Il ne sagit cependant pas de sopposer au principe de louverture à la concurrence. Le rapporteur est convaincu quil ne serait pas de lintérêt de la France ni dimputer les difficultés rencontrées par le fret à lEurope, lesquelles sont bien antérieures (1) Le point 38 des conclusions de la présidence du Conseil européen de Barcelone est ainsi rédigé : «Dans le domaine des transports, le Conseil européen : invite le Conseil à poursuivre, sur la base dun rapport de la Commission concernant le fonctionnement du premier train de mesures relatives aux chemins de fer, les travaux sur le deuxième train de mesures, qui comporte notamment des règles sur linteropérabilité et des normes élevées en matière de sécurité».
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aux propositions de la Commission, ni, pour cette raison, dapparaître sur la défensive. Non seulement, doit-on le rappeler, notre pays a exercé une forte influence dans lélaboration des projets de textes concernant linteropérabilité et la sécurité. Mais, pour ce qui est de louverture du fret à la concurrence, les atouts techniques et le potentiel humain de haute qualité dont dispose la SNCF devraient lui permettre de renforcer sa position dopérateur majeur sur le marché européen. A cet égard, il convient de se féliciter du sondage récent, selon lequel 60 % des cheminots interrogés à loccasion de la tenue de la Convention se prononcent en faveur de louverture à la concurrence.
Toutefois, le processus initié par la Commission ne saurait être soutenu si, faute de sérieuses garanties, il nétait pas en mesure de prévenir deux séries de dérives.
La première résulterait du risque dun écart important entre lattitude de plusieurs partenaires de la France se prononçant en faveur dune ouverture intégrale et immédiate du fret, et la réalité, cest-à-dire limpossibilité pour ces Etats, ou leur refus, de donner une traduction concrète à cette mesure. Il ne faudrait pas, en effet, que se reproduisent ici des comportements identiques à ceux qui ont pu être observés dans le domaine de lélectricité et du gaz, où la France, accusée de refuser le principe de louverture, savère, en fait, moins protectionniste que certains de ses partenaires.
La deuxième dérive serait celle dune libéralisation sauvage, qui encouragerait ledumpingsocial et la violation des standards de sécurité. Or, il importe sur ces deux points délaborer une réglementation irréprochable, à laquelle les Etats membres ne seraient pas encore parvenus en létat actuel des discussions.
Malheureusement, ces dérives étaient dautant plus à craindre, jusquà ces derniers jours, que le paquet ferroviaire  dont la Commission a souhaité une discussion et une adoption groupées  risquait dêtre examiné de façon trop rapide. Le souhait initial de la Présidence danoise était, en effet, de parvenir à un accord politique lors du Conseil « Transports » des 5 et 6 décembre 2002, alors que la Commission des transports du Parlement européen ne procédera au vote sur les rapports et les projets de texte quà la fin de ce mois.
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Cest cet ensemble de préoccupations qui nous conduiront à évoquer, dans un premier temps, le premier paquet ferroviaire, pas décisif mais partiel, en direction de la revitalisation du rail.
Puis, dans un second temps, après avoir montré lobjet du deuxième paquet ferroviaire  destiné à accélérer la démarche introduite précédemment  nous insisterons sur les conditions dune libéralisation maîtrisée. A ces conditions, mais à ces conditions seulement, que nous souhaitons remplies rapidement, mais qui peuvent nécessiter une prolongation de quelques mois des discussions en cours - ce qui sera finalement le cas après la décision de la présidence danoise de procéder seulement à un débat dorientation lors du Conseil « Transports » des 5 et 6 décembre -nous devrions soutenir ladoption de ce deuxième paquet ferroviaire.
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PREMIERE PARTIE : LE PREMIER PAQUET FERROVIAIRE : UN PAS DECISIF MAIS PARTIEL
Dans un Livre blanc du 30 juillet 1996 Une stratégie pour revitaliser les chemins de fer communautaires la Commission expose les mesures qui devraient être prises, en vue denrayer la dégradation continue des parts du rail dans le transport des marchandises. Elle estime, en effet, que les trois directives adoptées au cours des années 1990(2)nont pas permis datteindre cet objectif de revitalisation du rail.
Cest pourquoi, conformément au Livre blanc, le premier paquet ferroviaire adopté en 2001 met en place des mécanismes destinés à favoriser une meilleure intégration du marché ferroviaire.
Bien que nous ne disposions pas, comme déjà mentionné, dun bilan de sa transposition, il apparaît toutefois que le cadre posé par le premier paquet ferroviaire constitue seulement une première étape dans la poursuite de lobjectif que sest fixé la Commission de transférer vers le rail une part significative du transport de marchandises actuellement effectué par la route.
(2)Il sagit de :  - la directive 91/440/CEE relative au développement des chemins de fer communautaires ;  - la directive 95/18/CEE concernant les licences des entreprises ferroviaires ;  - la directive 95/19/CEE concernant la répartition des capacités dinfrastructure ferroviaire et la perception de redevances dutilisation de linfrastructure.
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