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Rapport d'information déposé par la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, sur l'avenir d'Europol

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Ce rapport rappelle qu'en novembre 2002, la France et l'Allemagne ont présenté des propositions tendant à transformer Europol en autorité coercitive européenne dotée du droit de mener des enquêtes. Il note également qu' Europol développe des relations avec des pays tiers (Russie, Chypre, Bulgarie, Slovaquie). Si son efficacité s'améliore dans la lutte contre la criminalité organisée, Europol semble insuffisamment contrôlé et sous-employé par la France. Le rapport émet douze recommandations pour l'avenir.

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Publié le 01 avril 2003
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Langue Français
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ASS
N° 819 _______
EMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 avril 2003
RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),
surlavenir dEuropol,
ET PRÉSENTÉ
PARM. JACQUES FLOCH,
Député.
________________________________________________________________ (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page. Politiques communautaires.
La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de :M. Pierre Lequiller,président Abelin, René André,; MM. Jean-Pierre Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip,pre-icvtsenidés François; MM. Guillaume, JeanClaude Lefortsecrétaires Almont, Bernard Alfred; MM. Deflesselles, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas Dupont-Aignan, Jacques Floch, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Edouard Landrain, Robert Lecou, Pierre Lellouche, Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, Philippe Martin, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, André Schneider, Jean-Marie Sermier, Mme Irène Tharin, MM. René-Paul Victoria, Gérard Voisin.
3 - -
SOMMAIRE _____
Pages
INTRODUCTION.....................................................................7
I. LEVOLUTION DEUROPOL VERS UNE POLICE CRIMINELLE EUROPEENNE ........................9
A. La montée en puissance dEuropol .......................................9
B.
1) Des moyens croissants ................................................................. 9 a) Laugmentation des effectifs .................................................... 9 b) Un budget en forte progression .............................................. 10
2) Des compétences renforcées...................................................... 12 a) Un champ dintervention étendu à lensemble de la criminalité organisée transnationale ....................................... 12 b) Le développement de pouvoirs opérationnels ........................ 13
3) Le développement des relations dEuropol avec les organisations et les pays tiers ................................................... 14 a) Les accords conclus avec dautres organisations ................... 15 b) Les accords conclus avec les pays tiers.................................. 15 c) Les accords projetés avec Chypre, la Bulgarie, la Slovaquie et la Russie ............................................................ 16
Un outil dune efficacité croissante dans la lutte contre la criminalité organisée.............................................16
1) Léchange dinformations......................................................... 17 a) Le rôle des bureaux de liaison ................................................ 17 b) Un volume déchanges croissant ............................................ 18
2) Lanalyse criminelle .................................................................. 18
3) La coordination opérationnelle ................................................ 19
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a) Lappui dEuropol aux opérations de police des Etats membres ................................................................................. 19 b) Le soutien apporté aux futurs Etats membres......................... 19
4) La mise en place, à terme, du Système dinformation Europol ....................................................................................... 19
C. Les propositions formulées au sein de la Convention européenne.............................................................................20 a) Les propositions franco-allemandes ....................................... 20 b) Le projet darticle présenté par le Praesidium de la Convention ............................................................................. 22
II. UN ORGANISME INSUFFISAMENT CONTRÔLE ET SOUS-UTILISE PAR LA FRANCE .............................................................................23
A. Un contrôle démocratique insuffisant.................................23
1) Les faiblesses du contrôle exercé par le conseil dadministration et le conseil des ministres ............................ 23 a) Un conseil dadministration aux effectifs pléthoriques.......... 23 b) Labsence de définition dorientations stratégiques par le conseil « Justice et affaires intérieures » ............................ 24
2) Un contrôle parlementaire limité ............................................. 24 a) Un Parlement européen marginalisé....................................... 24 b) Des parlements nationaux mal informés ................................ 25
3) Une autorité de contrôle commune aux moyens insuffisants ................................................................................. 25 a) Les missions de lautorité de contrôle commune ................... 25 b) Les faiblesses de ce contrôle .................................................. 26
4) Un contrôle juridictionnel réduit ............................................. 26
B. Un instrument insuffisamment exploité par la France......27
1) Les services répressifs français sous-alimentent et sous-utilisent lOffice ......................................................................... 27 a) Une utilisation qui nest pas à la hauteur de la participation financière française ........................................... 27 b) Des taux et des délais de réponse aux demandes peu satisfaisants............................................................................. 27 c) Une pluralité de facteurs ........................................................ 28
2) La faiblesse de la représentation française au sein dEuropol ................................................................................... 28
III. DOUZE RECOMMANDATIONS POUR LAVENIR DEUROPOL.................................................31
A.
B.
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Développer lutilisation dEuropol par les services français...................................................................................31
1) Lassouplissement du monopole détenu par les « Unités nationales Europol ».................................................................. 31
2) La désignation de « correspondants Europol »....................... 32
3) Le développement de formations communes .......................... 32
4) Raffermir lorganisation européenne et internationale du ministère de lintérieur ........................................................ 32
Accroître la représentation française au sein dEuropol ...............................................................................33
C. Renforcer le contrôle politique et juridictionnel dEuropol ...............................................................................34
1) Des compétences accrues pour le Parlement européen .......... 34 a) Les améliorations apportées par le projet de protocole .......... 34 b) Les perspectives ouvertes par la Convention européenne ...... 35
2) La création dune commission interparlementaire pour le contrôle dEuropol................................................................. 35 a) Le renforcement du rôle des parlements nationaux préconisé par la Convention européenne................................ 35 b) Les avantages dun contrôle interparlementaire d Europol................................................................................ 36
3) Doter le conseil dadministration dune présidence permanente et renforcer le recours à la majorité qualifiée ...................................................................................... 37
4) Conforter lindépendance de lautorité de contrôle commune .................................................................................... 37
5) Placer les activités dEuropol sous le contrôle dun parquet européen....................................................................... 37
D. Rationaliser le fonctionnement de lOffice européen de police .................................................................................38
1) La simplification du régime linguistique dEuropol .............. 38
2) Fusionner Europol et lOffice européen de lutte anti-fraude.......................................................................................... 39
CONCLUSION........................................................................41
TRAVAUX DE LA DELEGATION .....................................42
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Exposé des motifs de la proposition de résolution........................53
PROPOSITION DE RESOLUTION ....................................55
ANNEXES................................................................................57
Annexe 1 : Liste des personnes auditionnées ...........................59
Annexe 2 : Proposition damendement à larticle 20 de la partie II de la Constitution, relatif à « lespace de liberté, de sécurité et de justice »........................................60
Annexe 3 : Proposition damendement à larticle 3 de la partie II de la Constitution, relatif à « lespace de liberté, de sécurité et de justice »........................................63
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
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Lavenir dEuropol est aujourdhui au centre des débats européens, notamment au sein de la Convention européenne présidée par M. Valéry Giscard dEstaing. La France et lAllemagne, dans une contribution commune présentée en novembre 2002, ont présenté des propositions ambitieuses dans ce domaine, tendant à transformer Europol en « une autorité coercitive européenne », dotée du droit de mener des enquêtes.
Dans le même temps, la Convention Europol, déjà modifiée à plusieurs reprises pour étendre la compétence matérielle de lOffice européen de police ou permettre à ses agents de participer à des équipes communes denquête, devrait à nouveau être amendée, à la suite dune initiative de la présidence danoise. Europol continue, par ailleurs, de développer ses relations avec les pays tiers ; quatre projets daccords avec Chypre, la Bulgarie, la Slovaquie et la Fédération de Russie ont ainsi été transmis au Parlement français en février 2003.
Ces projets dactes du Conseil constituent loccasion, pour lAssemblée nationale, de dresser un bilan du fonctionnement actuel dEuropol et de prendre position sur le débat en cours au sein de la Convention européenne et, prochainement, de la Conférence intergouvernementale.
LOffice européen de police, installé à La Haye, a débuté ses activités, à titre expérimental, le 3 janvier 1994. Alors connu sous la dénomination « Unité drogues Europol » (UDE), linstitution se limitait à la lutte contre le trafic de stupéfiants. Sa création est née dune initiative du chancelier Helmut Kohl, qui a évoqué le premier, en 1988, la création dune « sorte de police fédérale européenne ». Depuis cette date, deux conceptions de cette structure se sont opposées. La première, soutenue, en particulier, par lAllemagne, souhaite doter Europol de compétences opérationnelles le plaçant,
8 --
vis-à-vis des Etats membres, dans une position assez comparable à celle du BKA allemand (Bundeskriminalamt) vis-à-vis desLänder. Cette approche revenait à créer une sorte de « FBI européen ». Pour la France, en revanche, Europol devait rester une simple centrale déchanges dinformations, chaque Etat conservant la plénitude de ses compétences opérationnelles.
Ces logiques différentes ont rendu la négociation de la Convention Europol, décidée lors du Conseil européen de Luxembourg, en 1991, très difficile. La Convention, adoptée le 26 juillet 1995, est finalement conforme à la vision française dEuropol : quoiquintégré dans le système institutionnel de lUnion européenne, comme le prévoyait le traité de Maastricht de 1992, Europol ne dispose daucune compétence opérationnelle et demeure globalement soumis aux règles de la coopération intergouvernementale, au sein du « troisième pilier » de lUnion. Mais cette situation change, et Europol évolue, depuis le traité dAmsterdam, vers une véritable police criminelle européenne, au fil des modifications de la Convention Europol, sans quun débat public nait lieu sur cette mutation ou que son contrôle nait été renforcé.
La France ne tire, en outre, pas suffisamment profit de ce nouvel instrument : elle ne représente ainsi que 7,74 % des échanges dinformations, alors quelle participe à hauteur de 16 % au budget dEuropol, soit plus de huit millions deuros.
Ce rapport a pour objet de faire le point sur cette évolution et sur lapparition de certains dysfonctionnements, en ce qui concerne le contrôle démocratique dEuropol et la participation française à son fonctionnement. Il formule, à partir de ce constat, quelques recommandations sur lavenir de lOffice.
I.
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LEVOLUTION DEUROPOL VERS UNE POLICE CRIMINELLE EUROPEENNE
LOffice européen de police, depuis lentrée en vigueur de la Convention Europol le 1er octobre 1998, a connu une montée en puissance impressionnante. Le renforcement de ses moyens et de ses compétences et le développement de ses relations avec les organisations et pays tiers en ont fait un outil dune efficacité croissante dans la lutte contre la criminalité organisée. Les propositions formulées par la Convention européenne, si elles sont retenues, devraient conduire le futur traité constitutionnel à renforcer cette évolution vers une police criminelle européenne.
A.La montée en puissance dEuropol
Les moyens budgétaires et humains dEuropol ont été considérablement renforcés, ses compétences matérielles et opérationnelles étendues et ses relations avec les organisations et les pays tiers se sont intensifiées.
1)Des moyens croissants
Les effectifs et le budget dEuropol ont connu une progression très forte depuis le démarrage effectif de la structure, le 1erjuillet 1999.
a)Laugmentation des effectifs
Les effectifs dEuropol, qui étaient de 210 personnes (dont 40 officiers de liaison des Etats membres) en 1999, sélèvent aujourdhui à 304 emplois budgétaires. Les dépenses de personnel, pour 2003, devraient représenter plus de 25 millions deuros, soit 45 % environ du budget global de lOffice. Ces effectifs, qui représentent 386 personnes si lon inclut les 59 officiers de liaison et le personnel de sécurité, devraient continuer de croître pour atteindre le chiffre de 496 à la fin de lannée 2003.
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En 2002 et 2003, la répartition des postes entre les différents services dEuropol se présente ainsi :
BudgetBudgeattifNouveaux Répartitionparservicesordinairerect2i0fi0c2postes2003 2002 1. Direction + Assistants 12 -2. Soutien à la Direction 9 - +1 3. Criminalité grave 111 + 15 +27 4. Développement et Recherche 40 + 3 +6 5. Ressources et Sécurité 38 + 2 +5 6. Services technologiques 50 - +5 Total, Titre 2 260 (20) +44
Total 2003 12 10 138 46 43 55 304
Source: Projet de budget dEuropol pour 2003 - note explicative, 6 mai 2002, 8332/02 ADD1.
Laffectation des deux tiers des nouveaux personnels à lunité de la criminalité grave témoigne de la priorité accordée à cette activité, conformément aux orientations figurant dans le programme de travail dEuropol pour 2003.
b)Un budget en forte progression
Le budget dEuropol est alimenté par des contributions des Etats membres calculées en fonction de leur PNB. Ce budget est passé de 19 millions deuros en 1999 à 55,5 millions deuros en 2003, avec une augmentation de 37 % en 2001, de 45,7 % en 2002 et de 7,5 % en 2003.
La ventilation des dépenses par catégorie est la suivante :
Europol Personnel Autres coûts Instances et organes Sous-total, Section A TECS et autres projets Équipe de projet etc. Développement et mise en uvre Sous-total, Section B Total, Sections A + B État d'accueil, Section C
Budget 2002 () Budget 2003 () Augmentation 22 523 000 25 319 000 12,4 % 9 923 000 11 032 000 11,1 % 2 084 000 2 408 000 15,5 % 34 530 000 38 759 000 12,2 %
2 184 000 2 791 000 27,8 % 14 950 000 13 969 000 -6,6 % 17 134 000 16 760 000 -2,2 % 51 664 000 55 519 000 7,5 % 2 969 000 2 128 000 -28,3 %
En 2003, la France a contribué à hauteur de 16 % de ce budget, soit plus de 8 millions deuros, derrière lAllemagne et le Royaume-Uni. Sa contribution pour 2004 devrait sélever à 8,5 millions deuros.
A
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Contributions des Etats membres Projet de budget pour 2004
PNB 2002 en millions deuros
B
Autriche217 633,3 Belgique274 265,4 Danemark188 472,4 Finlande143 588,4 France1 527 822,9 Allemagne2 162 668,8 Grèce142 978,7 Irlande110 569,7 Italie1 271 692,3 Luxembourg21 364,0 Pays-Bas462,919,8 Portugal126 835,3 Espagne677 458,6 Suède246 069,8 Royaume-Uni1 674 905,3 Total9 249 244,7 Solde 2002 Autres recettes Total des recettes
Part du PNB
c
2,35 % 2,97 % 2,04 % 1,55 % 16,52 % 23,38 % 1,55 % 1,20 % 13,75 % 0,23 % 5,00 % 1,37 % 7,32 % 2,66 % 18,11 % 100,00 %
Contribution pour 2004 en euros D
1 220 574 1 542 598 1 059 562 805 059 8 580 375 12 143 413 805 059 623 272 7 141 656 119 460 2 596 966 711 569 3 801 598 1 381 586 9 406 211 51 939 319 4 019 681 2 800 000 58 759 000
Un contrôleur financier, nommé par le conseil dadministration à lunanimité, est responsable de lengagement et du paiement des dépenses ainsi que du calcul et de la collecte des fonds. Les comptes de chaque exercice sont soumis à un comité de contrôle commun, composé de trois membres nommés par la Cour des comptes européenne, qui constitue lauditeur externe dEuropol. Le règlement financier dEuropol ne prévoit cependant pas, contrairement aux normes daudit généralement admises, la publication du rapport. Selon M. Jean-François Bernicot, membre de la Cour des comptes européenne et de ce comité de 1999 jusquà décembre 2002, les rapports annuels comportaient de sérieuses réserves quant à la gestion financière dEuropol, mais nont pas été suivis de beaucoup deffet(1).
(1)Cf. le compte-rendu de laudition de M. Jean-François Bernicot, membre de la Cour des comptes européenne par la Délégation pour lUnion européenne du Sénat le 28 janvier 2003.