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Rapport d'information déposé par la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, sur les négociations agricoles à l'Organisation mondiale du commerce

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Le rapport analyse les enjeux des négociations en cours à l'OMC qui visent à libéraliser les échanges agricoles et expose le cadre juridique des négociations de Marrakech et de Doha. Il évoque également les discussions tendues entre les quatre principaux acteurs de la négociation : groupe de Cairns, Etats-Unis, pays en développement, Union européenne. Il rappelle que la réforme de la PAC (Politique agricole commune) de 1999 fixe les limites de négociation de la Commission européenne. En conclusion, le rapport propose que l'Union européenne adopte une position offensive dans les négociations avec l'OMC, qu'elle valorise les efforts accomplis dans le domaine agricole et qu'elle obtienne, aux côtés des pays du Sud, la reconnaissance de l'exception agricole, c'est-à-dire le droit des pays à choisir et protéger leur modèle d'agriculture pour mieux assurer leur développement et améliorer leur sécurité alimentaire.

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Publié le 01 février 2003
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Langue Français
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ASS
N°598 _______
EMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 février 2003
RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),
surles négociations agricoles à lOrganisation mondiale du commerce,
ET PRÉSENTÉ PARM. FRANÇOISGUILLAUME,
Député.
________________________________________________________________ (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page. Organisations internationales.
La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de :M. Pierre Lequiller,président Abelin, René André, Jean-Pierre; MM. Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip,ecp-ivsiréntdes; MM. Pierre Goldberg, François Guillaume,secrétaires Alfred; MM. Almont, Bernard Bosson, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas Dupont-Aignan, Jacques Floch, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Edouard Landrain, Robert Lecou, Pierre Lellouche, Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, Philippe Martin, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, André Schneider, Jean-Marie Sermier, Mme Irène Tharin, MM. René-Paul Victoria, Gérard Voisin.
I.
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SOMMAIRE _____
Pages
DES NEGOCIATIONS DIFFICILES DANS LESQUELLES LUNION EUROPEENNE APPARAIT ISOLEE .........................................................13
A. Le cadre juridique des négociations....................................14
1)
2)
LAccord sur lagriculture de Marrakech .............................. 15 a) Une révolution copernicienne ............................................. 15 (1) Une rupture historique provoquée par la guerrre commerciale entre les Etats-Unis et lEurope ............... 15 (2) Qui soumet les politiques agricoles à un objectif de réduction de leurs protections aux frontières et de leurs soutiens..................................................................... 17 b) La mise en uvre contrastée de laccord par les deux principaux membres de lOMC .............................................. 20 (1) LUnion européenne : des engagements tenus de manière satisfaisante ......................................................... 21 (2) Les Etats-Unis: un faux bon élève..................................... 25 (a) Le recours massif à des aides ayant une forte capacité de distorsion ................................................... 26 (b) Une politique déguisée de subventions aux exportations.................................................................. 29
Le programme de travail fixé par la Déclaration ministérielle de Doha................................................................. 32 a) Des objectifs conformes à la vision européenne des négociations mais non dépourvus dambiguïtés..................... 33 b) La prise en compte des intérêts des pays en développement ....................................................................... 37 c) Le calendrier des négociations ............................................... 41
II.
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B. Des discussions tendues entre les quatre principaux acteurs de la négociation et dans lesquelles lEurope paraît isolée............................................................................42
1) Le groupe de Cairns : une vision ultra libérale des échanges agricoles infirmée par certaines de leurs pratiques..................................................................................... 43
2) Les Etats-Unis : une position de négociation offensive contredite par des propositions inéquitables et en porte à faux avec la nouvelle loi agricole ........................................... 45 a) Une position offensive mais inéquitable ................................ 46 b) Une position décrédibilisée par la nouvelle loi agricole américaine .............................................................................. 49
3) Les pays en développement : un nouvel acteur de poids aux revendications fortes .......................................................... 53
4) LUnion européenne : une position difficile en raison des attaques de mauvaise foi dont la PAC fait lobjet............ 56 a) Un quasi front commun contre la PAC .................................. 57 b) Des arguments irrecevables au regard de lanalyse objective des faits ................................................................... 58
LA REFORME DE LA PAC DE 1999 FIXE LES LIMITES DU MANDAT DE NEGOCIATION DE LA COMMISSION EUROPEENNE ...............................63
A. Un mandat de négociation clair et plutôt solide.............64
1) Le mandat de négociation en vigueur : la défense de la PAC réformée à Berlin en mars 1999 ...................................... 65 a) Laccord de Berlin: une réforme permettant à lEurope dadopter une position offensive à lOMC............................. 65 b) Un mandat de négociation dépourvu dambiguïtés ................ 69
2) Une proposition de modalités globalement conforme à ce mandat mais qui utilise dangereusement tout le crédit de négociation de lEurope ............................................ 72 a) Laccès au marché: une ouverture équitable, doublée dun renforcement de la protection des indications géographiques et de la prise en compte du principe de précaution ............................................................................... 74 (1) Des propositions garantissant un partage du fardeau ............................................................................. 74 (2) Le renforcement nécessaire de la protection des indications géographiques ................................................. 76 (3) Une meilleure prise en compte du principe de précaution.......................................................................... 79
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b) Les soutiens à lagriculture..................................................... 82 (1) Discipliner toutes les formes de subventions aux exportations ....................................................................... 82 (2) Préserver les trois boîteset mieux encadrer les aides agricoles américaines ............................................... 84 c) Une timidité regrettable dans la défense du rôle multifonctionnel de lagriculture............................................ 90 d) Le traitement spécial et différencié en faveur des pays en développement................................................................... 93 (1) Des propositions généreuses ......................................... 93 (2) Qui doivent être accompagnées dune redéfinition de la notion de pays en développement............................. 95 e) Des objectifs de réduction imprudents en raison des marges de manuvre disponibles........................................... 97 (1) Les marges de manuvre disponibles........................... 97 (2) Imposent de respecter une certaine retenue................... 97
B. Une position de négociation qui risque dêtre compromise par les discussions concernant la révision à mi-parcours de la PAC .....................................104
1) Les propositions de la Commission européenne sur la révision à mi-parcours ............................................................ 104
2) Une position de négociation affectée sur trois points essentiels ................................................................................... 106 a) Le découplage intégral des aides directes ............................ 107 b) Des baisses de prix inutiles et dangereuses .......................... 108 c) Lécoconditionnalité sans demande de contreparties ........... 109
CONCLUSION : POUR UNE RECONNAISSANCE DES MODELES DAGRICULTURE A LOMC............113
TRAVAUX DE LA DELEGATION ...................................119
Audition de M. Pascal Lamy, commissaire européen, sur les négociations en cours à lOrganisation mondiale du commerce, le 18 décembre 2002 ...................................119
Réunion de la Délégation du 5 février 2003 ...........................141
PROPOSITION DE RESOLUTION ..................................145
ANNEXES..............................................................................151
Annexe 1 : Liste des personnes entendues par M. Patrick Hoguet ..................................................................................153
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Annexe 2 : Précédents rapports dinformation de la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne sur les problèmes de commerce international et autres éléments de bibliographie............155
Annexe 3 : Liste des pays membres et des observateurs de lOMC .............................................................................159
Annexe 4 : Table des sigles les plus fréquemment utilisés ....161
Mesdames, Messieurs,
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Près de 10 ans après laccord conclu le 6 décembre 1993 à Bruxelles entre les Etats-Unis et la Communauté européenne, lagriculture est à nouveau au centre des négociations commerciales multilatérales.
Cet accord, qui à la demande du Gouvernement Balladur avait remis en cause le fâcheux compromis deBlair House, intervenu le 20 novembre 1992 à Washington, a permis de finaliser les négociations du huitième cycle de négociations commerciales multilatérales organisé sous légide du GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce), ces dernières achoppant sur la question agricole, comme dailleurs aussi sur la question de la diversité culturelle. Le Cycle dit dUruguay, commencé à Punta del Este en 1986, sest donc terminé à Genève, le 15 décembre 1993, et a abouti à la signature, le 15 avril 1994, de lAccord de Marrakech instituant lOrganisation mondiale du commerce (OMC). A cet accord est annexé lensemble des résultats des négociations du cycle, dontun Accord sur lagriculture, qui crée une véritable rupture dans le droit commercial multilatéral, en mettant fin à lexception instituée au profit des politiques agricoles au sein des règles visant à encadrer les échanges commerciaux.
La révolution juridique opérée par cet accord a imposé de fortes contraintes aux membres de lOMC, qui ont du adapter en conséquence leurs politiques agricoles.Toutefois, autant lEurope a joué le jeu de manière transparente et responsable en respectant clairement ses engagements, autant dautres partenaires et notamment les Etats-Unis ont biaisé avec les obligations souscrites à Marrakech pour augmenter massivement leurs soutiens à lagriculture durant la période dapplication de laccord ou pour maintenir des pratiques restrictives.
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Le cadre mis en place à Marrakech pour réguler les politiques agricoles était certes destiné à évoluer. Lors de la quatrième Conférence ministérielle de lOMC (lorgane politique de décision de lOrganisation), réunie à Doha (au Qatar) du 9 au 14 novembre 2001, sansmembres se sont déclarés prêts - «ses préjuger du résultat des négociations » - à négocier des réductions accrues de leurs soutiens à lagriculture. Le programme de travail fixé par la Déclaration ministérielle du 14 novembre 2001a ouvert dès lorsun nouveau cycle de négociations commerciales multilatérales couvrant un vaste nombre de sujets, outre celui de lagriculture, qui doit se conclure au plus tard le 1er 2005. Cependant, en matière agricole, janvierune échéance majeure approche : selon le calendrier établi par la Déclaration ministérielle, les membres de lOMC doivent déterminer, dici le 31 mars 2003, les « modalités » de la négociation agricoleou objectifs (y compris des objectifs chiffrés) permettant datteindre lobjectif global de réduction des soutiens à lagriculture évoqué par lordre du jour adopté à Doha. Ces « modalités » seront ensuite utilisées par les membres pour élaborer leurs offres de négociations ou « projets dengagements globaux », qui seront discutés lors de la prochaine Conférence ministérielle de lOMC, qui aura lieu à Cancun (au Mexique) du 10 au 14 septembre 2003.
Les négociations agricoles sont donc entrées dans le vif du sujet, la plupart des principaux membres de lOMC ayant présenté des documents sur lélaboration des modalités.Les discussions en cours sont extrêmement tendues, comme au temps du Cycle dUruguay, à la différence que, cette fois-ci,laffrontement classique entre les deux principales puissances commerciales de la planète, les Etats-Unis et lUnion européenne, se double dun affrontement entre pays en développement  ces derniers ayant acquis une véritable influence politique au sein de lOMC depuis léchec de la Conférence ministérielle de Seattle de 1999  et pays développés, accusés par les premiers dentraver le développement, voire le maintien, de leur production agricole.
En effet, les pays en développement, avec lappui des analyses de plusieurs organisations économiques internationales, comme le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale ou lOrganisation de coopération et de développement économiques (OCDE), considèrent que les aides importantes accordées par les
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pays développés à leurs agriculteurs ont pour conséquence de pratiquer une forme dedumpingsur le marché mondial des produits agricoles : daprès les pays du Sud, ces soutiens permettent aux pays « riches » de subventionner, et de vendre ainsi à bas prix, des produits qui viennent concurrencer leurs propres productions. Cette situation est dénoncée comme pouvant remettre en cause lexistence dune agriculture vivrière assurant lautosuffisance alimentaire de ces pays et la survie dune paysannerie qui concentre une grande partie de leur population au niveau de vie très insuffisant.
Ce discours très critique à légard des politiques agricoles des « pays riches », combiné à celui très offensif des Etats-Unis et des pays du groupe de Cairns qui le relayent en matière de libéralisation des échanges agricoles, atrouvé une cible privilégiée dans la politique agricole commune (PAC) de lUnion européenne, devenue depuis peu la politique à abattre à lOMC.
La « chasse aux sorcières » dont est victime la PAC ne sarrête pas à lOMC : lisolement de lEurope dans le domaine agricole a pu être également constaté à loccasion de grandes réunions internationales, comme le Sommet mondial sur le développement durable des 26 août4 septembre 2002. De nombreux pays participants souhaitaient que le plan daction devant être adopté par le Sommet contienne un engagement visant lUnion européenne et allant bien au-delà du programme de travail de Doha, concernant la suppression progressive des subventions agricoles. La formulation finalement retenue a été, grâce à laction cette fois-là conjointe des Etats-Unis et de lUnion européenne, identique à celle adoptée à Doha.
Or, cest dans ce contexte multilatéral extrêmement difficile pour la PAC que la Commission européenne vient de proposer une nouvelle réforme de cette politique, ce qui ne peut que fragiliser sa position de négociation à lOMC.
Le mandat de négociation de la Commission européenne à lOMC était pourtant dépourvu de toute ambiguïté.Il a été donné par le Conseil des ministres de lUnion européenne du 26 octobre 1999 et a été confirmé depuis. Ce mandat consiste à défendre la PAC, telle quelle a été réformée par le Conseil européen de Berlin des 25 et 26 mars 1999 dans le cadre de
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l« lAgenda 2000 » à la fois pour des raisons internes et pour mieux préparer lUnion européenne aux négociations agricoles de lOMC.
Le Conseil européen de Berlin ayant défini les marges de manuvre de la Communauté européenne dans les négociations agricoles à lOMC, la Commission européenne ne pouvait sen affranchir lors de lélaboration de sa proposition relative aux modalités des négociations agricoles. Cette dernière estime quelle sest conformée effectivement à ce mandat, en présentant, le 16 décembre 2002, une proposition de modalités qui sappuie, selon elle, sur le crédit de négociation dégagé par la réforme de la PAC de 1999. Ce texte a été adopté par le Conseil le 27 janvier 2003.
Cette proposition de modalités, si elle est globalement conforme au mandat du Conseil, nen est pas moins critiquable sur deux points essentiels :
- En effet, la Commission européenne propose des baisses de la protection et des aides agricoles qui sinscrivent dans le simple prolongement de celles décidées à lissue du Cycle dUruguay. Cest dire quelle fait sienne la logique de libéralisation engagée à Marrakech,sans plus défendre à lOMC la notion dexception agricole, justifiée par la nécessité de sauvegarder le modèle européen dagriculture et par les nouvelles attentes de la société.
Les demandes des citoyens concernant lagriculture ont en effet profondément évolué depuis la conclusion de laccord de 1994 : leurs exigences dans les domaines de la qualité et de la sécurité impliquent de sortir dun cadre de régulation des échanges agricoles exclusivement fondé sur la libéralisation pour reconnaître à toute société le droit de compenser les contraintes engendrées par les exigences nouvelles de nos modes de production ou par la prise en compte des aspects de sécurité sanitaire ou de qualité.
-Deuxième réserve : les propositions de la Commission européenne tendent à utiliser tout le crédit de négociation que sest donné lEurope en réformant la PAC en 1999. Cette position de négociation ne laisse plus guère de marge de manuvre à lEurope avant la fin du cycle. Conséquence : tout ce quelle accepterait de « lâcher » en plus de ses propositions initiales imposerait une réforme de la PAC qui naurait été ni voulue ni
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prévue par les agriculteurs et les gouvernements européens au titre des échéances européennes internes.
La proposition de la Commission européenne sur la « révision à mi-parcours » de la PAC, qui nest pas prévue sous ce format par laccord de Berlin, dès lors quelle propose une réforme de grande ampleur de la PAC, aura par ailleurs pour conséquence daccréditer, à tort, certaines des critiques de nos partenaires, ce qui ne pourra quêtre préjudiciable à la position de négociation de lEurope à lOMC.
La Commission européenne justifie cette proposition de réforme par sa volonté de répondre aux attentes des citoyens concernant la PAC et de « sanctuariser » celle-ci à lOMC en modifiant le système daides à lagriculture, afin de lexempter, des obligations de réduction prévues par lAccord sur lagriculture. Cette réforme devrait permettre, selon elle, de maximiser le capital de négociation de lEurope à lOMC, afin dobtenir « un peu plus en donnant un peu plus », pour reprendre les propos du Commissaire européen à lagriculture, M. Franz Fischler.
Cette méthode est contestablepour deux raisons.
Dune part, elle place la Commission européenne hors du cadre fixé par laccord conclu entre les chefs dEtat et de gouvernement à Berlin, alors même quelle a globalement respecté ce dernier dans lélaboration de sa proposition de modalités.
Dautre part, elle conduit la Commission européenne à adopter une stratégie de négociations qui comporte de sérieux risques pour la défense du modèle agricole européen à lOMC.
En effet, les propositions de la Commission européenne concernant la révision à mi-parcours donnent aux membres de lOMCun moyen de pression sur lUnion européenne pour obtenir de cette dernière de nouvelles concessions, qui iraient bien au-delà de ce qui a été prévu par le mandat de négociation de 1999 et menaceraient les principes essentiels de la PAC.
Le Rapporteur se réjouit donc que, face à ces risques de dérapage, la France ait rappelé à la Commission européenne ses obligations dans une Déclaration faite lors du Conseil du