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Rapport d'information fait au nom de la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées à la suite d'une mission effectuée du 18 au 23 avril 2004 en Russie

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Description

Intervenant quelques semaines après la réélection de Vladimir Poutine, en mars 2004, la mission de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées coïncidait avec le double élargissement de l'OTAN et de l'Union européenne. Le présent rapport fait le point sur la situation intérieure de la Russie (renforcement du pouvoir présidentiel, économie fragile malgré l'apport des hydrocarbures, problème du conflit tchétchène) et les relations entre la Russie, l'OTAN et l'Union européenne. Il revient également sur la politique extérieure de la Russie (renforcement de l'influence au sein des pays de la CEI, rapprochement avec les pays occidentaux pour des raisons économiques).

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Publié le 01 mai 2004
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Langue Français

Exrait

N° 317 ____________ S É N A T
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 mai 2004
RAPPORT DINFORMATION FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces
armées (1) à la suite dunemissioneffectuée du18 au 23 avril 2004enRussie,
Par MM. André BOYER, Claude ESTIER, Jean PUECH et Xavier de VILLEPIN,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de :M. André Dulait,président ; Picchia, Del Robert MM. Jean-Marie Poirier, Guy Penne, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer,vice-présidents MM. Simon ; Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret,secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Ernest Cartigny, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, Philippe François, Jean François-Poncet, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Bernard Mantienne, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean Puech, Yves Rispat, Roger Romani, Henri Torre, Xavier de Villepin, Serge Vinçon. Europe. Asie
Mesdames, Messieurs,
1 la liste des personnalités rencontréesVoir annexe  en
Ces contacts ont été complétés par des rencontres avec des journalistes français ainsi que des représentants de nos entreprises installées en Russie. Enfin, tout au long de cette visite, la délégation a bénéficié de lassistance et des éclairages très précieux de lAmbassadeur de France à Moscou, M. Jean Cadet, et de ses collaborateurs, auxquels elle tient à exprimer sa plus vive gratitude.
INTRODUCTION
Conduite par M. André Boyer, vice-président de la commission, cette délégation était également composée de MM. Claude Estier, Jean Puech et Xavier de Villepin.
Du 18 au 23 avril 2004, une délégation de votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées sest rendue en Russie en vue principalement de mieux évaluer la situation politique intérieure après la réélection du président Poutine et danalyser les grandes évolutions de la politique extérieure et de la politique de défense russes.
- des conseillers du président Vladimir Poutine , notamment le secrétaire du Conseil de sécurité, M. Igor Ivanov ;
Ce déplacement a permis détablir des contacts avec de nombreuses personnalités russes1, à savoir : - à la Douma et au Conseil de la Fédération, des parlementaires membres des commissions compétentes en matière daffaires étrangères et de défense ;
- des responsables de lÉtat-major général des armées ;
- au ministère des Affaires étrangères, le vice-ministre, M. Troubnikov, et plusieurs directeurs du ministère ;
- des experts, universitaires ou chercheurs.
En dehors des entretiens sur les questions politiques, qui constituaient lobjet principal de la mission, la délégation a assisté depuis le Centre de contrôle des vols, dans la périphérie de Moscou, à larrimage dun vaisseau Soyouz à la station spatiale internationale, ce qui lui a permis daborder les différents enjeux de la coopération franco-russe et russo-européenne dans le domaine spatial1.
Par ailleurs, la délégation a effectué un déplacement dune journée à Samara, où elle a notamment rencontré le gouverneur de la région, M. Konstantin Titov, et le président de lAssemblée législative régionale, M. Victor Sazonov, au cours dentretiens consacrés au rôle des pouvoirs régionaux au sein de la Fédération. À Samara, la délégation a également visité lune des 6 Alliances françaises de Russie, où seffectue un remarquable travail autour de la langue française.
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* *
Ce début dannée 2004 constituait à bien des égards un moment particulièrement opportun pour réaliser une mission dinformation en Russie.
Avec le renouvellement de la Douma en décembre 2003, puis la réélection de Vladimir Poutine le 14 mars dernier, lhorizon politique des quatre prochaines années est clairement dégagé. Il se caractérise, pour lexécutif, par une assise sans précédent depuis leffondrement de lUnion soviétique. Le renforcement du pouvoir présidentiel alimente, dans le monde occidental, un débat sur lévolution du régime, entre ceux qui sinquiètent dun possible retour à des pratiques autoritaires et dautres qui soulignent le besoin dune remise en marche de lappareil dEtat. Mais au delà de ce débat se pose la question de la capacité des autorités à engager la Russie, au cours de ce second mandat, sur la voie de la modernisation économique et sociale.
Le printemps 2004 marque également lélargissement de lUnion européenne et celui de lOTAN. Ce processus était en marche depuis de nombreuses années, mais nous commençons désormais à mesurer très concrètement les conséquences du voisinage direct entre la Russie et deux entités où nous ont rejoint danciens pays satellites et les trois pays baltes, issus de lURSS. Cette recomposition majeure du continent européen nourrit en Russie des appréhensions et parfois même des griefs dont la délégation a reçu un large écho durant ses contacts. Elle impose un dialogue approfondi dont le cadre institutionnel a été mis en place, tant avec lUnion européenne quavec lOTAN.
Enfin, la Russie, membre permanent du Conseil de sécurité, reste un acteur important sur les grands sujets internationaux. La lutte contre le 1 Voir en annexe une présentation de la coopération spatiale franco-russe et de ses perspectives.
terrorisme a bien entendu influé sur sa relation de sécurité avec les pays occidentaux. Par ailleurs, des évolutions significatives sont intervenues dans ses rapports avec son environnement immédiat, au sein de la Communauté des Etats indépendants, auxquels elle accorde une priorité marquée.
Le présent rapport sattachera a présenter succinctement les principales impressions recueillies par la délégation dans ces différents domaines et traitera successivement de la situation intérieure au début du second mandat de Vladimir Poutine, des relations avec lUnion européenne et lOTAN élargies et enfin des ambitions de la Russie dans sa politique extérieure, notamment à légard des pays de la CEI.
I.LA SITUATION INTÉRIEURE EN RUSSIE À LAMORCE DU SECOND MANDAT DE VLADIMIR POUTINE
Le second mandat de Vladimir Poutine sengage dans un contexte de renforcement considérable du pouvoir présidentiel alors que la situation économique et financière sest améliorée, en grande partie en raison des exportations pétrolières. Ses enjeux se concentrent sur la mise en oeuvre de profondes réformes de modernisation administrative et économique, en vue de faire franchir à la Russie une étape décisive de sa transition. Le conflit tchétchène, que les autorités souhaitaient contenir en transférant sa gestion aux autorités locales, donne cependant à nouveau des signes de dégradation.
A.UN POUVOIR PRÉSIDENTIEL CONSIDÉRABLEMENT RENFORCÉ
1.La double séquence électorale de 2003-2004 : un succès massif pour Vladimir Poutine
Lascendant pris par Vladimir Poutine au fil de son premier mandat sest concrétisé avec force lors desélections législatives du 7 décembre 2003qui ont assuré unemajorité massive à Russie unie, le parti constitué autour du soutien à sa personne.
Si lon a constaté un fléchissement de la participation électorale1 , attribué à la faible incertitude pesant sur le résultat final et à un réel désenchantement des citoyens vis à vis de la classe politique, le succès du parti présidentiel est néanmoins particulièrement net, du fait de laffaiblissement ou de lélimination de ses principaux rivaux. Le parti communiste a perdu la moitié de ses voix et presque tout autant en sièges, et les partis libéraux, divisés, natteignent pas le seuil requis pour lattribution de sièges au scrutin de liste. Les formations développant des thèmes nationalistes, populistes et protestataires enregistrent en revanche une poussé significative -quil sagisse du parti libéral-démocrate de Vladimir Jirinovski ou de Rodina (la Patrie), nouveau mouvement qui a capté une partie de lélectorat communiste - mais elles apparaissent davantage en convergence quen opposition avec le Kremlin.
Dans la nouvelle Douma, la fraction parlementaire Russie unie totalise ainsi300 des 450 sièges, le restant se répartissant entre le parti communiste (52 sièges), le parti libéral démocrate (36 sièges), Rodina (26
1taux de participation sest élevé à 55,8% contre 61,9% aux élections législatives de 1999.Le
sièges) et les non-inscrits (23 sièges)1. Russie unie atteint la majorité des deux tiers, nécessaire pour toute révision constitutionnelle, et linfluence de lexécutif semble en mesure de sexercer au delà de ce seul groupe parlementaire.
Intervenant trois mois après le renouvellement de la Douma, lélection présidentiellefaisait figure de formalité, en labsence de réelle concurrence. Cest dailleurs à la fin du mois de février, trois semaines avant le scrutin, que Vladimir Poutine a nommé un nouveau premier ministre et remanié le gouvernement, anticipant sur le renouvellement de son mandat acquis le 14 mars avec71% des voix et un niveau de participation suffisant (64%) pour valider cette élection au 1ertour.
2.Dérive plébiscitaire ou restauration de lautorité de lEtat ?
Depuis la fin de lUnion soviétique, jamais un exécutif na disposé dune assise aussi solide et jamais les contrepouvoirs nont paru aussi faibles. Labsence ou la marginalisation, dans le débat public, de formations représentant les sensibilités libérales et sociales-démocrates, laisse la totalité de lespace politique au Président.
Cette situation nouvelle, dont les prémices étaient clairement perceptibles au cours des dernières années, a alimenté undébat sur lévolution du régime Faut-il parler, comme certains lui-même. commentateurs, dune dérive plébiscitaire, voire autoritaire ?
Sagissant dudéroulement des deux scrutins successifs, on peut constater quil na pas donné lieu à des irrégularités massives ou manifestes qui auraient faussé le résultat final, tout en estimant quelégalité des chances entre les différentes formations nétait pas pleinement assurée. Les difficultés rencontrées par certains candidats, le recours à la « ressource administrative », euphémisme désignant les pressions de diverse nature exercées par les autorités, mais surtout le traitement non équitable des différents partis et candidats dans les médias contrôlés par lEtat, comme la souligné la mission internationale dobservation des élections constituée sous légide du Conseil de lEurope et de lOSCE, semblent avoir contribué à réduire la concurrence et à amplifier la victoire de lexécutif.
Plus généralement, le lien étroit entre la télévision dEtat et lexécutif comme le ton de moins en moins critique de la presse nationale, au demeurant peu diffusée hors des grandes métropoles, renforcent limpression dun
1 À la veille des élections, le Douma comportait 142 députés de Russie unie, 83 communistes pouvant compter sur le renfort de 43 agrariens, 48 libéraux répartis entre lUnion des forces de droite et Iabloko, 14 libéraux-démocrates, 16 indépendants et 90 députés répartis dans deux groupes de centre-droit (parti du peuple et régions de Russie).
affaiblissement du débat démocratique, accentué par labsence de parti politique susceptible de défendre une alternative crédible.
Dans un autre domaine, larrestation du président de la compagnie pétrolière Ioukos, M. Khodorkovski, qui ne cachait pas son soutien aux formations politiques libérales, a montré que le pouvoir nhésitait pas à user de la manière forte. Lerôle de premier plan occupé par les hommes provenant des « structures de force » police, service de renseignement), les (armée, «silovikiPrésident Poutine est lui-même issu, est également», dont le fréquemment cité à lappui des craintes relatives à un raidissement du régime, tout comme les méthodes employées par les forces de sécurité dans le conflit tchétchène.
Tous ces éléments dénotent, sur nombre de points, desécarts sensibles avec les standards de la démocratie pluraliste, lesquels, il est vrai, nont guère eu loccasion dêtre pleinement mis en oeuvre en Russie.
Pour autant, la délégation croit pouvoir dire que le résultat des élections législatives et présidentielle traduit unréel soutien populaire à Vladimir Poutine, confirmé dailleurs par toutes les enquêtes dopinion, même si labstention élevée en réduit la signification.
Son image dhomme politique moderne, travailleur, réactif, reconnu et écouté sur la scène internationale, tranche évidemment avec celle, très dégradée, de son prédécesseur.
Les dernières années de la présidence Elstine ont été marquées par linstabilité politique, avec cinq changements de premier ministre en un an et demi, les scandales affectant la famille et les proches du président et les effets de la crise financière de lété 1998.
À linverse, Vladimir Poutine peut incarner, aux yeux de la population, la restauration de lautorité de lEtat, y compris au travers des manifestations dautorité dont il a fait preuve. Il bénéficie également dune amélioration de la conjoncture économique qui a par exemple permis dassurer le paiement régulier des traitements et pensions, mettant fin à lun des dysfonctionnements les plus flagrants des pouvoirs publics.
Aussi a-t-on pu parler à propos du régime politique actuel de la Russie de« pouvoir hybride », combinant un cadre institutionnel démocratique et des pratiques propres aux exécutifs forts, limitant de fait lespace dévolu à lexpression des sensibilités divergentes.
Force est de constater que la personnalité énigmatique de Vladimir Poutine continue dalimenter les interrogations sur lévolution de la Russie vers les valeurs démocratiques occidentales, ou à linverse, vers la restauration de pratiques autoritaires.
3. les objectifs ambitieux du second :Moderniser la Russie mandat présidentiel
Bien que disposant à la Douma de la majorité qualifiée nécessaire, Vladimir Poutine a indiqué à plusieurs reprises quil nenvisageait pas de faire réviser la Constitution pour obtenir le possibilité de briguer un nouveau mandat en 2008. Ce second mandat, qui pourrait donc, dans cette hypothèse, être le dernier, sera véritablement révélateur du projet politique quil poursuit et sur lequel il a entretenu, jusquà présent, une certaine ambiguïté.
Fort dune solide majorité parlementaire, Vladimir Poutine a constitué ungouvernement compact de 16 ministresprésentant deux caractéristiques : une composition reflétant laccentuation de la prééminence du Présidentet une structure préfigurant lambitieuse réforme administrative voulue par celui-ci.
Sur le plan des hommes, linfluence des derniers représentants de la période Elstine sestompe au profit de personnalités plus directement liées au Président. Un équilibre est établi entre les tenants du libéralisme économique, partisans de la réforme et du rapprochement avec le monde occidental, les hommes formés dans les « structures de force », plus conservateurs et attachés à un Etat fort, et enfin des ministres techniciens. Le nouveau premier ministre, Mikhail Fradkov, jusqualors représentant de la Russie auprès de lUnion européenne, apparaît comme un homme neuf, ne tirant sa légitimité que de la confiance présidentielle, mais fort dune expérience conséquente dans ladministration et les relations économiques extérieures.
Sur le plan des structures, ce gouvernement « resserré » sinscrit dans uneréforme administrative de grande ampleur visant à réduire de 20% le poids de ladministration fédérale, réorganisée en trois strates. Moins nombreux, les ministères seront « recentrés » sur des fonctions stratégiques visant à définir les politiques générales et leur cadre normatif. La deuxième strate comportera les services et les agences en charge de lexécution, sous la tutelle de chaque ministère. La troisième strate est celle des services fédéraux en charge du contrôle. Lobjectif de cette réforme est de renforcer la responsabilité des ministres et des hauts fonctionnaires.
Le « chantier » de la modernisation administrative sera lun des axes importants du prochain mandat. Outre la réorganisation de ladministration fédérale, il comportera un important volet concernant lespouvoirs locaux. Lors de son déplacement dans la région de Samara et de ses contacts avec les autorités locales, la délégation a ainsi pu mesurer la sensibilité du débat en cours sur lanouvelle répartition des ressourcesentre les différents échelons territoriaux et la péréquation entre les régions. À moyen terme, une simplification de la carte administrative est également recherchée, par une diminution du nombre de sujets de la fédération et une homogénéisation de
leur statut. Enfin, lamélioration de lefficacité de ladministration impliquera aussi de faire reculer la corruption, très répandue du fait de la modestie des rémunérations dans la fonction publique.
Lélévation du niveau de vie, par lamodernisation économique et sociale du pays, constitue la priorité essentielle du prochain mandat, le président Poutine ayant fixé au printemps 2003 lobjectif dundoublement du PIB en dix ans.
De ce point de vue,lorientation des autorités gouvernementales est clairement libérale. Ladaptation du cadre légal et fiscal a déjà été engagée et devra être poursuivie de manière à encourager le développement de linvestissement et de lactivité.
Le programme assigné au nouveau gouvernement comporte une poursuite de lallègement de la pression fiscale et des charges sociales, la modernisation du secteur bancaire pour faciliter laccès au crédit, une réforme du système de santé et des régimes de retraite, lintroduction de la concurrence dans les services publics locaux.
Le gouvernement entend en revanche conserverun rôle régulateurde premier plandans le secteur stratégique de lexploitation des ressources naturelles. De ce point de vue, laffaire Ioukos a moins été interprétée comme le signe dune volonté de « renationaliser » les grands groupes énergétiques et miniers que comme la démonstration que le pouvoir central, au nom de lintérêt national, nentendait pas leur laisser une totale autonomie.
B.UNE ÉCONOMIE SOUTENUE PAR LA MANNE PÉTROLIÈRE MAIS ENCORE FRAGILE
1.Le rétablissement des indicateurs macroéconomiques
Sur le plan économique, le premier mandat de Vladimir Poutine sest achevé sur des résultats positifs attestés par lévolution très favorable de tous les indicateurs macro-économiques.
Depuis 1998, le PIB sest accru de 40% et le niveau de la production industrielle de 45%. Lacroissance demeure soutenue, avec un rythme annuel supérieur à 6% depuis 1999 et un gain de 7% en 2003.
Lebudgetet lescomptes extérieurssont excédentaires,la dette publique se résorbe. Sagissant du budget de lEtat, lexcédent représentait 1,4% du PIB en 2002 et 1,7% en 2003, ces surplus étant transférés à un fonds de stabilisation budgétaire. Lexcédent des paiements courants, dû notamment aux exportations de produits énergétiques, a permis une reconstitution rapide
des réserves de changes. Procédant à des remboursements anticipés, la Russie est parvenue à réduire considérablement sa dette extérieure, passée en dessous de 40% du PIB.
Par ailleurs, certains des signes les plus tangibles de la crise de 1998 sont effacés. Les arriérés de salaires nont plus cours dans la fonction publique et la part des échanges réalisés sous forme de troc ne représenterait plus que 15% du total des transactions, au lieu des deux tiers lors de la crise.
2.Lapport considérable des hydrocarbures
Pour une large part, les bons résultats de léconomie russe proviennent dusecteur énergétique, grâce à laugmentation du volume des exportations et à la hausse des cours du pétrole.
Selon les statistiques officielles, les secteurs pétrolier et gazier représentent à eux seuls 12% du PIB, près de 40% des recettes fiscales et environ la moitié des exportations. Une augmentation du prix du baril de 1 dollar représenterait donc 0,5 point de PIB et environ 6% de recettes supplémentaires pour le budget. Les experts de la Banque mondiale1 estiment pour leur part que le secteur énergétique représenterait près de 25% du PIB, ce qui mettrait en évidence unedépendance encore plus grandede léconomie vis à vis des exportations énergétiques et de la fluctuation des cours.
Lévolution des cours du pétrole a donc considérablement favorisé le redressement des indicateurs macroéconomiques ces dernières années. Toutefois, comme dans beaucoup de pays producteurs, la « rente pétrolière » saccompagne deffets pervers : elle pénalise la diversification de léconomie, retarde certaines réformes structurelles et rend la situation économique très dépendante de variables extérieures, ce qui a dailleurs motivé la création dun fonds de stabilisation alimenté par les excédents budgétaires. Lune des conséquences de labondance en ressources naturelles et du contrôle étatique de leur prix de vente est la permanence dindustries extrêmement consommatrices en énergie, fonctionnant avec des technologies dépassées.
Les mesures fiscales mises en oeuvre par les autorités visent à accroître la taxation des exportations des secteurs rentiers, essentiellement le secteur pétrolier, pour alléger celle des secteurs de transformation et de services, ainsi que limpôt sur le revenu.
1Voir le rapport annuel sur léconomie russe publié en février 2004 par la Banque mondiale.
3.La persistance des faiblesses structurelles
Lévolution globalement favorable de léconomie russe nentame pas la persistance de faiblesses structurelles.
Leniveau dinvestissement trop faible pour soutenir la est compétitivité de lindustrie nationale, et il na été quirrégulièrement soutenu par les investissements étrangers, prioritairement orientés vers le secteur énergétique. Les investissements directs étrangers ont chuté après la crise financière de 1998. En 2002, le flux dinvestissement étranger représentait 3 milliards de dollars, contre 4,9 milliards de dollars en 1997. Selon la CNUCED, la Russie naccueillait en 2002 que 8,4% des investissements étrangers en Europe centrale et orientale. La BERD a estimé que sur la période 1989-2002, les investissements directs étrangers cumulés rapportés au nombre dhabitants étaient de 1.767 dollars pour lEurope centrale et les pays baltes, de 242 dollars en moyenne pour les pays de la CEI, la Russie narrivant quau dixième rang parmi ces derniers, avec 48 dollars dinvestissements étrangers par habitant.
Beaucoup dinfrastructures de basedemeurent délabrées et les besoins collectifs sont considérables dans le secteur de la santé, du logement, des transports ou de lenvironnement.
Enfin, si lon constate lémergence dune classe moyenne, une large partie de la population vit dans des conditions précaires, la hausse globale des revenus masquant de fortes disparités. Les professions intellectuelles ou les salariés du secteur non marchand ont vu leur situation relative régresser, alors que certains « filets de protection » ont disparu avec lUnion soviétique. Plus dun quart de la population vivrait sous le seuil de pauvreté.
Lun des principaux défis du prochain mandat consistera donc à traduire en progrès concrets les bénéfices de lassainissement financier et de la rente pétrolière. Lorientation libérale de la politique économique ne devrait pas être remise en cause même si lexécutif semble vouloir mettre un frein aux excès dun capitalisme sauvage dont ont profité les oligarques, et surtout assurer un certaincontrôle national sur le secteur stratégique des matières premières.
Les perspectives économiques de la Russie restent toutefois assombries par un facteur majeur : ladétérioration de la situation démographique. Les résultats officiels du recensement doctobre 2002 attribuent à la Russie 145,2 millions dhabitants et font apparaître pour la première foisun recul de la populationqui était de 147 millions dhabitants, en 1989, dans les frontières de la Russie actuelle. Les projections démographiques établies par les Nations-Unies à partir des tendances démographiques récentes retiennent pour hypothèse, à lhorizon 2050, une