Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur le pilotage de la politique de l'eau

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Le présent rapport se penche sur le nouveau cadre législatif mis en place à la suite du vote, le 30 décembre 2006, de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques. Face à l'émergence d'enjeux nouveaux, notamment liés aux pollutions diffuses, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial de la mission « Ecologie et développement durable », a souhaité savoir si l'Etat était en « ordre de marche » pour tirer le meilleur parti de cet outil et pour assurer le pilotage efficace d'une politique dont il répond devant les autorités communautaires. Ce questionnement l'a conduit à examiner successivement l'organisation administrative de la France dans le domaine de l'eau, la traduction budgétaire donnée à cette politique dans le cadre rénové issu de la LOLF et les modalités de coordination des actions de l'Etat et des collectivités territoriales. Dans ces trois domaines, la France semble « au milieu du gué » et d'importantes marges de progression demeurent, qu'il conviendra de combler pour satisfaire notamment à l'objectif de bon état écologique des eaux que l'Union européenne assigne à la France à l'horizon 2015. Mme Fabienne Keller formule en conséquence plusieurs propositions de nature à approfondir la simplification et à renforcer le pilotage de l'architecture administrative qui sous-tend la politique de l'eau et à doter cette politique d'une présentation budgétaire plus lisible et plus cohérente. Elle appelle enfin à créer les conditions d'un partenariat plus efficace entre l'Etat et les collectivités territoriales.

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Publié le 01 juin 2007
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Langue Français
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N° 352
S É N A T
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
Annexe au procès-verbal de la séance du 27 juin 2007
RAPPORT D’INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur lepilotagede lapolitiquede l’eau,
Par Mme Fabienne KELLER,
Sénateur.
( 1 ) C e t t e c o m m i s s i o n e s t c o m p o s é e d e : e a n AM . J r t h u i s ,p r é s i d e n t M M . ; B e l o t , C l a u d e M a r c M a s s i o n , D e n i s B a d r é , T h i e r r y F o u c a u d , A y me r i d e M o n t e s q u i o u , Y a n n G a i l l a r d , J e a n - P i e r r e M a s s e r e t , J o ë l B o u r d i n ,- p r é s i d e n t sv i c e  i c h e l M . M e l l e r , Ma b i e n n e K F  M me ; . M h i l i p p e P d n o t , A M o r e i g n e , F r a n ç o i s T r u c y ,r é t a i r e ss e c  h i l i p p e P .; M M a r i n i , g é n é r a lr a p p o r t e u r e r n a r d A n g e l s , ; M M . B B e r t r a n d A u b a n , M me M a r i e - F r a n c e B e a u f i l s , M M . R o g e r B e s s e , M a u r i c e B l i n , M me N i c o l e B r i c q , M M . A u g u s t e C a z a l e t , M i c h e l C h a r a s s e , Y v o n C o l l i n , P h i l i p p e D a l l i e r , S e r g e D a s s a u l t , J e a n - P i e r r e D e me r l i a t , E r i c D o l i g é , A n d r é F e r r a n d , J e a n - C l a u d e F r é c o n , Y v e s F r é v i l l e , P a u l G i r o d , A d r i e n G o u t e y r o n , C h a r l e s G u e n é , C l a u d e H a u t , J e a n - J a c q u e s J é g o u , A l a i n L a mb e r t , G é r a r d L o n g u e t , R o l a n d d u L u a r t , F r a n ç o i s M a r c , M i c h e l M e r c i e r , G é r a r d M i q u e l , H e n r i d e R a i n c o u r t , M i c h e l S e r g e n t , H e n r i T o r r e , B e r n a r d V e r a .
E a u.
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S O M M A I R E
Pages
AVANT-PROPOS........................................................................................5. ................................
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL.................. 7
I. L’ADMINISTRATION DE L’EAU : UNE RÉNOVATION À POURSUIVRE...................... 9
A. UNE ADMINISTRATION PARTIELLEMENT RÉNOVÉE ...................................................... 9 1. Des démarches de simplification bienvenues........................................................................... 9 a) Les services uniques de police de l’eau............................................................................... 9 b) Les services de prévision des crues..................................................................................... 10 2. Une coordination renforcée.................................................................................................... 10 a) Un préfet coordonnateur de bassin aux attributions élargies ............................................... 10 b) Favoriser la diffusion d’un « réflexe eau ».......................................................................... 11 3. Un meilleur cadrage national des agences de l’eau................................................................ 12 a) Des opérateurs puissants..................................................................................................... 13 b) Une tutelle « harmonieuse » ............................................................................................... 1 3
B. DES RÉFORMES À PARACHEVER......................................................................................... 14 1. Quel avenir pour la direction de l’eau ?................................................................................. 14 a) Les conséquences de la création de l’ONEMA.................................................................... 14 b) Une direction qui doit faire ses preuves .............................................................................. 15 2. Un effort de simplification à amplifier.................................................................................... 15 a) Trop d’échelons pour la politique de l’eau ? ....................................................................... 15 b) Poursuivre la rationalisation des services............................................................................ 16 3. Des services départementaux insuffisamment pilotés.............................................................. 17 a) « Animer » sans piloter....................................................................................................... 17 b) Des inconvénients réels ..................................................................................................... . 17
II. LA POLITIQUE DE L’EAU EST-ELLE SOLUBLE DANS LA LOLF ?............................. 19
A. L’EAU DANS LES « BLEUS » : LA POLITIQUE INTROUVABLE ........................................ 19 1. Une politique aux actions dispersées...................................................................................... 19 a) La politique de l’eau, combien de programmes ? ................................................................ 19 b) Une lecture malaisée, une stratégie douteuse ...................................................................... 22 2. Une politique largement extrabudgétaire................................................................................ 22 a) Le poids des opérateurs..................................................................................................... .. 23 b) Le « Fonds Barnier » ........................................................................................................ .. 23
B. LA POLITIQUE DE L’EAU « DÉMEMBRÉE » ........................................................................ 25 1. Une politique entre deux programmes..................................................................................... 25 a) Des crédits éclatés pour une gestion intégrée ...................................................................... 25 b) Un pilotage malaisé............................................................................................................ 26 2. Le programme d’interventions territorial es de l’Etat à contre-courant ?................................ 27 a) Un programme fortement axé sur l’eau… ........................................................................... 27 b) … à contre-courant de la politique de l’eau ........................................................................ 28
C. LA NÉCESSITÉ D’UN CADRE BUDGÉTAIRE RÉNOVÉ....................................................... 29 1. Faut-il un programme « eau » ?.............................................................................................. 29 a) La solution envisagée par la direction de l’eau ................................................................... 29 b) Quelles solutions alternatives ?........................................................................................... 29
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2. Les amodiations à envisager à court terme............................................................................. 30 a) Consolider l’information.................................................................................................... . 30 b) Veiller à la compatibilité du programme d’interventions territo riales de l’Etat avec les orientations prioritaires de la politique de l’eau............................................................. 30
III. EAUX RÉSIDUAIRES URBAINES : QUELLE COORDINATION AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ?............................................................................... 33
A. UNE SITUATION CRITIQUE, DES RESPONSABILITÉS PARTAGÉES................................ 33 1. Le point sur les risques encourus par la France...................................................................... 33 a) Le contentieux en cours...................................................................................................... 33 b) La situation actuelle....................................................................................................... ..... 35 2. Des responsabilités partagées................................................................................................. 36 a) L’Etat n’a pas créé les conditions d’une action rapide des collectivités territoriales ........... 36 b) Les collectivités territoriales ont tardé à agir ...................................................................... 37
B. LES SOLUTIONS ENVISAGÉES ET LES LEÇONS À TIRER ................................................ 37 1. Incitations financières, acti on régalienne, action récursoire ?................................................ 37 a) Rendre les aides des agences de l’eau plus incitatives......................................................... 38 b) Se substituer aux collectivités territoria les défaillantes....................................................... 38 c) Faire payer les collectivités ? ............................................................................................. . 39 2. Quelles leçons pour l’avenir ?................................................................................................ 39 a) L’élaboration des positions de négociation ......................................................................... 39 b) Considérer les collectivités comme des partenaires de l’application du droit communautaire de leau...................................................................................................... 40
EXAMEN EN COMMISSION................................4 ..1....................................................................
ANNEXE 1 - « QUI FAIT QUOI » DANS LE DOMAINE DE L’EAU ?.................................... 47
ANNEXE 2 - ETAT D’APPLICATION, AU 22 JANVIER 2007, DE LA LOI SUR L’EAU ET LES MILIEUX AQUATIQUES DU 30 DÉCEMBRE 2006...................................... 51
ANNEXE 3 - PERSONNES AUDITIONNÉES ET RENCONTRÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL............................................................................ 57................................
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AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Depuis 1964, date à laque lle lui fut consacrée une loi fondatrice1,la politique de l’eau s’est affirmée comme l’une des composantes essentielles de l’action publique environnementale. Si des progrès considérables ont été accomplis depuis lors, comme en témoigne, par exemple, l’amélioration du tr aitement des pollutions d’origine industrielle, notre politique de l’eau continue de manifester dessuinceanisffs, dont les nombreux contentieux communautaires en matière d’eaux résiduaires urbaines, de pollution par les nit rates ou de faible qualité des eaux de baignade constituent l’illustration quotidienne2. Au surplus, votre rappor teur spécial considère que l’émergence d’enjeux nouveaux liés aux pollut ions diffuses impose pl us que jamais de faire preuve d’ambition dans la définition et la conduite de la politique de l’eau. En votant la loi sur l’eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 20063la politique de l’eau d’un outil réglementaire et, le législateur a doté financier rénové. Dans ce contexte, votre rapporteur spéc ial a souhaité savoir si l’Etat était en « ordre de marche » pour tirer le meilleur parti de ce nouveau cadre législatif et pour assurer le pilotage efficace d’une politique dont il répond devant les autorités communautaires. Ce questionnement l’a conduit à examiner successivement l’organisation administrativede notre pays dans le domaine de l’eau, la traduction budgétairedonnée à cette politique dans le cadre rénové issu de la LOLF et, à travers l’ét ude d’un cas concret, les modalités selon lesquelles les actions de l’Etat et descollectivités territoriales se combinaient en matière d’eau.
1régime et à la répartition des eaux et à la lutteLoi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au contre leur pollution. 2 sur ce sujet les rapports d’information n° 342 (2005-2006) et n° 332 (2006-2007) sur les Voir enjeux budgétaires liés au dro it communautaire de l’environnement. 3 de loi sur l’eau et les milieux La projet commission des finances s’était saisie pour avis du aquatiques. Voir le rapport pour avis de Mme Fabienne Keller, n° 273 (2004-2005).