Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur l'enquête de la Cour des comptes relative à l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC)

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L'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) a été créé en 1998, succédant à l'établissement public du Grand Louvre. Cet établissement public, travaillant sous mandat gratuit, est le premier opérateur du ministère de la culture et de la communication en matière de travaux immobiliers. Ce rapport décrit l'activité et les métiers de l'EMOC, ainsi que le financement et les résultats de son activité. Il s'interroge sur les dépassements de l'enveloppe financière, qui se montent en 2007 à 73,9 millions d'euros et sur les retards de réalisation des chantiers (9 mois pour l'extension de la Cité de la Musique, 45 mois pour la Cinémathèque). Il constate un transfert de responsabilités imparfait dans le cadre de la maîtrise d'ouvrage qui lui est confiée : cet état de fait explique la performance contrastée de ses travaux et engage la responsabilité des ensembles indissociables que constituent les cabinets ministériels, les directions d'administrations centrales et les utilisateurs finaux des grands équipements culturels. En annexe, on trouve le rapport de la Cour des comptes, effectué en application des dispositions de l'article 58-2° de la LOLF.

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Publié le 01 juillet 2007
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Langue Français

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N° 382
S É N A T
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007
Annexe au procès-verbal de la séance du 11 juillet 2007 RAPPORT DINFORMATION FAIT au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur lenquêtede laCourdescomptesrelative à lÉtablissement public demaîtrise douvrage destravaux culturels(EMOC),Par M. Yann GAILLARD, Sénateur.
( 1 ) C e t t e c o m m i s s i o n e s t c o m p o s é e d e : A r t h u i s , J e a nM .p r é s i d e n t ; B e l o t , C l a u d e M M . M a r c M a s s i o n , D e n i s B a d r é , T h i e r r y F o u c a u d , A y me r i d e M o n t e s q u i o u , Y a n n G a i l l a r d , J e a n - P i e r r e M a s s e r e t , J o ë l B o u r d i n ,s i d e n t sv i c e - p r é  d n o t , M me F . P h i l i p p e A ; M M M . i c h e l K a b i e n n e M e l l e r , M o r e i g n e , F r a n ç o i s T r u c y ,s e c r é t a i r e s M a r i n i , P h i l i p p e M . ; g é n é r a lr a p p o r t e u r n g e l s , A e r n a r d B M . M ; B e r t r a n d A u b a n , M me M a r i e - F r a n c e B e a u f i l s , M . R o g e r B e s s e , M me N i c o l e B r i c q , M M . A u g u s t e C a z a l e t , M i c h e l C h a r a s s e , Y v o n C o l l i n , P h i l i p p e D a l l i e r , S e r g e D a s s a u l t , J e a n - P i e r r e D e me r l i a t , E r i c D o l i g é , A n d r é F e r r a n d , J e a n - C l a u d e F r é c o n , Y v e s F r é v i l l e , P a u l G i r o d , A d r i e n G o u t e y r o n , C h a r l e s G u e n é , C l a u d e H a u t , J e a n - J a c q u e s J é g o u , A l a i n L a mb e r t , G é r a r d L o n g u e t , R o l a n d d u L u a r t , F r a n ç o i s M a r c , M i c h e l M e r c i e r , G é r a r d M i q u e l , H e n r i d e R a i n c o u r t , M i c h e l S e r g e n t , H e n r i T o r r e , B e r n a r d V e r a .
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M M A I R E
Pages
AVANT-PROPOS......5...................................................................................................................
I. LACTIVITÉ ET LES MÉTIERS DE LEMOC...................................................................... 9
A. LEMOC DANS LORGANISATION DE LA MAITRISE DOUVRAGE DU MINISTÈREDELACULTURE...............................................................................................91. Un établissement constructeur professionnel, dont la gratuité des mandats pose des questions..............................................................................................................................9...2. Le niveau dactivité future de lEMOC est incertain............................................................... 103. Une carence évidente de vision stratégique............................................11.................................B. LE FINANCEMENT ET LES RÉSULTATS DE LACTIVITÉ DE LEMOC ............................ 121. La nécessité dapurer les opérations sous convention de mandat............................................ 122. Un équilibre financier assez fragile................13........................................................................II. LA PERFORMANCE CONTRASTÉE DE LEMOC............................................................ 15
A. LES CONDITIONS DEXERCICE PAR LEMOC DE LA MAITRISE DOUVRAGE DÉLÉGUÉE...............................................................................................................................151. La qualité de lexécution technique doit être nuancée............................................................. 152. Les dépassements des enveloppes initiales et des délais de réalisation................................... 153. Lapplication de la réglementation nest pas satisfaisante...................................................... 16
B. LES CAUSES DE CETTE PERFORMANCE CONTRASTÉE ................................................... 161. La sous-évaluation chronique du coût des chantiers............................................................... 162. Une complexité juridique mal maîtrisée et une insuffisante implication opérationnelle de lEMOC....................................................1...7.......................................................................3. Linstabilité souvent injustifiée des programmes..................................................................... 17C. LES PERSPECTIVES DAMÉLIORATION .............................................................................. 18
TRAVAUX DE LA COMMISSION : AUDITION DE M. JEAN PICQ, PRÉSIDENT DE LA 3èmeCHAMBRE DE LA COUR DES COMPTES, M. JEAN-CLAUDE DUMONT, PRÉSIDENT DE LÉTABLISSEMENT PUBLIC DE MAÎTRISE DOUVRAGE DES TRAVAUX CULTURELS (EMOC), MME MARTINE MARIGEAUD, DIRECTRICE DE LADMINISTRATION GÉNÉRALE AU MINISTÈRE DE LA CULTURE ET M. ARNAUD ROFFIGNON, CONSEILLER TECHNIQUE AU CABINET DU MINISTRE..................................................................21...........
ANNEXE : COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LETABLISSEMENT PUBLIC DE MAÎTRISE DOUVRAGE DES TRAVAUX CULTURELS (EMOC)................................. 41
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AVANT-PROPOS
En application des dispositions de larticle 58-2° de la LOLF, notre collègue, le président Jean Arthuis, a, par lettre en date du 3 octobre 2006, demandé à la Cour des comptes de procéder à une enquête surlactivité et la performance de létablissement public de maîtrise douvrage des travaux culturels (EMOC). Cette enquête a été communiquée à votre commission des finances le 29 mai 2007. Comme cela est la règle, elle a fait lobjet dune audition « pour suite à donner » ouverte à la presse, le 11 juillet 2007, à laquelle ont été conviés les membres de la commission des affaires culturelles. La communication de la Cour des comptes sinscrit dans uncontexte particulier. Lesecteur du patrimoine est en crisedepuis quelques années. Le ministère de la culture a pendant longtemps sous-consommé les crédits que lui allouait le Parlement au titre de la restauration du patrimoine. Sen est suivi un double mouvement dannulation des crédits de paiement non consommés, et dincitation des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) à ouvrir des chantiers pour consommer les crédits. Dès 2003, et surtout en 2004, des tensions sont apparues et les impayés du ministère de la culture se sont élevés à 70 millions deuros, mettant les entreprises chargées de la restauration du patrimoine dans une situation difficile, entraînant des crises de paiement dans de nombreuses régions, ainsi que larrêt des travaux de restauration entrepris. Pour résoudre cette crise, 31 millions deuros ont été ouverts en loi de finances rectificative pour 2004, environ 20 millions deuros de charges ont été reportées sur la gestion 2005, et 20 millions deuros ont été redéployés depuis ladministration centrale du ministère vers les DRAC, dont 17 millions deuros provenant des crédits de létablissement public de maîtrise douvrage des travaux culturels. En 2005, la gestion de la crise du patrimoine na pas été pleinement satisfaisante. De nombreux chantiers de conservation ou de restauration du patrimoine monumental ont été arrêtés ou repoussés. La loi de finances pour 2006 a prévu de verser à lEMOC, au titre du compte daffectation spéciale « Produits de cession de titres, parts et droits de sociétés »100 millions deuros, sous forme dedotation en capital. LEMOC a ainsi bénéficié, au titre de la gestion2005, des recettes issues de la privatisation des sociétés dautoroutes. Lutilisation de ces crédits, telle quelle était prévue lors de lexamen du projet de loi de finances pour 2006, est présentée dans le tableau suivant :
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Répartition de la dotation en capital versée à lEMOC au bénéfice des investissements patrimoniauxduministèredelacultureetdelacommunication(en millions deuros) Projets Montant Grand-Palais, restauration des façades et mise en sécurité 9 Palais de Chaillot, Cité de larchitecture et du patrimoine 19,85 MUCEM*, Fort Saint-Jean 2,33 Schéma directeur de Versailles** 10,7 Musée de lorangerie 7,64 Union centrale des Arts décoratifs 12,92 BnF, quadrilatère Richelieu 0,6 Cinémathèque française 12,56 Théâtre national de lOdéon 5,11 Ecole darchitecture de Nantes 15 Cité nationale de lhistoire de limmigration, Palais de la Porte Dorée 1 Immeuble des Bons Enfants 3,28 Total 100 * Musée des civilisations de lEurope et de la Méditerranée. ** Ces crédits sont gérés directement par létablissement public du musée du domaine national de Versailles.Source : ministère de la culture et de la communication Votre commission des finances sétait alors interrogée surles mouvements de crédits successifs relatifs à lEMOC et sur leur efficacité. Lordonnance n° 2005-1128 du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés a organisé uneréforme globale de la maîtrise douvrage et de la maîtrise duvredes travaux réalisés sur les édifices classés. Celle-ci prévoit : - de recentrer lEtat sur ses missions de contrôle des travaux de conservation, de restauration et dentretien des immeubles protégés ; - de responsabiliser le propriétaire ou laffectataire domanial du monument classé inscrit, qui, à compter du 1er janvier 2008 au plus tard, sera maître douvrage des travauxentrepris et sera responsable du choix du maître duvre. Larticle 48 de la loi de finances pour 20071 au affecteCentre des monuments nationaux, à compter du 1erjanvier, une fraction égale à 25 % du produit de la taxe instituée au profit de lEtat par le III de larticle 95 de la loi de finances rectificative pour 2004, cest-à-dire les droits de mutation à titre onéreux dimmeubles et titres immobiliers, dans la limite annuelle de 70 millions deuros. Votre commission des finances sest longuement interrogée sur limpact de cette réforme, et de ses conséquences surléquilibre de la maîtrise douvrage assuré par différents services de lEtat ou
12006 de finances pour 2007. La mesure prévue par du 21 décembre  2006-1666 n° Loi larticle 48 de la loi de finances pour 2007 est valable rétroactivement pour lannée 2006.
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établissements publics culturelsIl lui a semblé quil serait sans doute. nécessaire de réfléchir à lacohésion de lensemble des acteursconcernés, que sont le Centre des monuments nationaux, le service national des travaux, les DRAC, et plus précisément les conservations régionales des monuments historiques (CRMH), mais aussi lEMOC. LEMOC a succédé à létablissement public du Grand Louvre (EPGL). Il est le premier opérateur du ministère de la culture et de la communication en matière de travaux immobiliers. Il conduit certains dentre eux en qualité demaître douvrage de plein exercice, cest le cas notamment des opérations héritées du programme du Grand Louvre, mais son cur de métier est aujourdhui lamaîtrise douvrage déléguéesur des opérations dont la réalisation lui est confiée par convention de mandat. Afin davoir une vision complète de létablissement public, la Cour des comptes a donc porté ses investigations sur la gestion de létablissement lui-même, mais aussi sur les opérations dont il a été chargé. Elle a articulé ses observations en respectant cette distinction, sintéressant tout dabord àlactivité et au métierde lEMOC ainsi quà ses résultats comptables et financiers, puis, en examinant, dans un second temps, laperformance létablissement public par lanalyse de cinq opérations de de maîtrise douvrage.
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I.LACTIVITÉ ET LES MÉTIERS DE LEMOC
A.LEMOC DANS LORGANISATION DE LA MAITRISE DOUVRAGE DU MINISTÈRE DE LA CULTURE
1.établissement constructeur professionnel, dont la gratuitéUn des mandats pose des questions
En 19981, lEMOC a été créé en vue derationaliseret de professionnaliser la maîtrise douvrage du ministère de la culture. Il succède à létablissement public du Grand Louvre (EPGL) et à la mission interministérielle des grands travaux (MIGT). Au terme de cette évolution, le ministère de la culture et de la communication a choisi de recourir à un service national des travaux (SNT) pour les opérations de gros entretien et à un établissement public, lEMOC, pour les opérations de construction et de réhabilitation relevant des anciens « grands travaux ». Trois raisonsà la mise en place dun ont poussé établissement constructeur professionnel: le souhait deconserver des équipes spécialiséeset compétentes, la volonté daméliorer le pilotage des opérations, et le désir de confier un rôle demédiationà létablissement public dans les cas où la maîtrise douvrage serait partagée entre le ministère et un établissement utilisateur. LEMOC assure pour le compte de lEtat, età titre gracieux,la maîtrise douvrage déléguéedes opérations de construction et de réhabilitation dimmeubles à vocation culturelle, et se voit, le cas échéant, confier lesétudes préalablesdes projets. Au terme de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise douvrage publique (MOP)2, les prérogatives du maître douvrage mandant sont la programmation en amont, la fixation de lenveloppe financière, le pouvoir de validation des titulaires des marchés et des avant-projets, et le pouvoir de contrôle et de sanctions sur le mandataire. Les responsabilités du maître douvrage délégué, cest-à-dire de lEMOC, sont lexécution du projet et le respect du programme, de lenveloppe, ainsi que du calendrier fixé au départ et consigné dans les conventions de mandat. Notons que lorsque lEMOC se voit confier la responsabilité des études préalables, il est en position dintervenir en amont des opérations, son rôle excède alors, avec laval politique, la maîtrise douvrage déléguée. Lagratuité, caractéristique des mandats confiés à lEMOC, emporte deux conséquences, labsencede mise en concurrence préalable3et labsence demécanisme de sanction de la performancedu mandataire. Si 1 Décret 98-387 n°1998 portant création de lEtablissement public de maîtrise du 19 mai douvrage et travaux culturels. 2Loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise douvrage public et à ses rapports avec la maîtrise duvre privée. 3 les mandats, et ne vise que les licationLe code des marchés publics exclut de son champ d app contrats conclus à titre onéreux.
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lEMOC présente ce dernier élément comme un gage defficacité, labsence de sanction lui permettant de réagir rapidement à toute demande du ministère, la Cour des comptes et la direction de ladministration générale du ministère de la culture et de la communication (DAG) mettent en avant les difficultés liées à une certainedéresponsabilisation de létablissement public constructeur, que traduisent les dépassements des coûts et des délais.
2.Le niveau dactivité future de lEMOC est incertain
Les chantiers conduits par lEMOC depuis sa création sont au nombre de 46 conventions de mandats et 21 conventions détudes préalables1. En 2005, les autorisations dengagement ouvertes en loi de finances au titre desdépenses dinvestissementdu ministère de la culture ont atteint 236 millions deuros, dont 63,4 millions deuros ont bénéficié à lEMOC, soit 27 %de la dotation. En 2006, lapart de lEMOCest passée à36 %, soit 93,6 millions deuros, pour un total de 257 millions deuros de dépenses dinvestissement. Si lon sen tient à la catégorie dite « grands projets »2, la part de lEMOC est prépondérante, puisquil reçoit90 %des autorisations de programme dédiées aux grands projets en cours, jusquen 2005. La faible diminution enregistrée à partir de 2006 tient à la montée en puissance des établissements publics exerçant directement leur maîtrise douvrage. Lexemple de létablissement public du musée du Quai Branly renforce les aspirations en ce sens des grands musées, devenus autonomes. De plus, la volonté de ne laisser au SNT que les opérations de taille moyenne ou petite semble sémousser, puisquil est prévu de lui attribuer des chantiers plus importants, notamment les rénovations de lOpéra comique, soit 34 millions deuros, et du Palais-Royal, soit 37,5 millions deuros. De 2002 à 2007, létablissement public a engagé et mandaté3environ 135 millions deuros par an4. Notons que pendant cette période, les effectifs de lEMOC dédiés aux projets sont demeurésstables. La Cour des comptes estime quau 31 décembre 2006, lEMOC dispose dun plan de charge,
1 et instituts (Conservatoire écoles dentre elles, 12 % opérations concernent pour 41 Ces national des arts et métiers, Cité de larchitecture et du patrimoine, écoles darchitecture, etc.), pour 32 % dentre elles, 12 musées et lieux dexposition (palais de Tokyo, Orsay, château de Versailles, Cité de lhistoire de limmigration...), pour 17 % dentre elles, 2 bâtiments administratifs (immeuble des Bons Enfants et Centre des archives nationales de Pierrefitte) et pour 10 % dentre elles, 7 salles de spectacle (Théâtre national de lOdéon, Cinémathèque, Cité de la musique, Grand auditorium de Paris, etc.). 2 Cette catégorie est une création méthodologique conjointe de la direction de ladministration générale du ministère de la culture et de la communication et de la direction du budget du ministère de léconomie, des finances de lindustrie. 3 niveau dactivité de lEMOC peut être mesuré par le montant total des conventions de Le mandat, indicateur dactivité, le montant total des engagements passés au cours de lexercice, et le montant total des mandatements, traduisant lexécution des engagements. 4A titre de comparaison, le SNT a engagé et mandaté 52 millions deuros en 2005.