Rapport d'information fait au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois sur l'application de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009, relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision

Assouline David, Sénat. Commission Pour Le Contrôle De L'Application Des Lois, Legendre Jacques

Description

La commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois propose un bilan de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, trois ans après son adoption. Le rapport se penche sur les origines et les objectifs de la loi, articulée autour de deux axes (d'une part, la modernisation du droit de l'audiovisuel, pour adapter ce droit aux nouvelles technologies, d'autre part, la réforme de l'audiovisuel public, avec la création d'une entreprise unique et la suppression progressive et partielle de la publicité sur France Télévisions). Il s'attache à analyser les effets de cette loi, notamment l'institution de taxes destinées à compenser la suppression de la publicité, la transposition de la directive relative aux services de médias audiovisuels, etc.

Sujets

• Audiovisuel
• Télévision
• Chaîne de télévision
• Publicité
• France Telévision
• Programme télévisé
• Accessibilité
• Media
• Culture
• Communication
• Medias

Informations

• Publié par: rapports-culture-communication
• Publié le: 01 mai 2012
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• Langue: Français
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Extrait

N° 572  

SÉNAT 

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012 

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 mai 2012 

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RAPPORT D´INFORMATION 

FAIT

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au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de lapplication des lois (1) sur lapplication de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009, relative à la communication audiovisuelleet aunouveau service publicde latélévision, 

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Par MM. David ASSOULINE et Jacques LEGENDRE,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : A s s o u l i n e ,M . D a v i dP r é s i d e n t me s M i c o l e N h i l i p p e P a s , B ; M . B o r v o C o h e n - S e a t , C l a i r e - L i s e C a mp i o n , I s a b e l l e D e b r é , M . C l a u d e D i l a i n , M m e M u g u e t t e D i n i , M . A mb r o i s e D u p o n t , M me A n n e - M a r i e E s c o f f i e r , M M . G a ë t a n G o r c e e t L o u i s N è g r e ,- P r é s i d e n t sV i c e  ; M me C o r i n n e B o u c h o u x , M M . L u c C a r v o u n a s e t Y a n n G a i l l a r d ,r é t a i r e ss e c  a r n i c h e , h i l i p p e D P M . M ; R o b e r t d e l P i c c h i a , M me C a t h e r i n e D e r o c h e , M M . F é l i x D e s p l a n , Y v e s D e t r a i g n e , P i e r r e F r o g i e r , P a t r i c e G é l a r d , M me D o mi n i q u e G i l l o t , M M . P i e r r e H é r i s s o n , J e a n - J a c q u e s H y e s t , C l a u d e J e a n n e r o t , P h i l i p p e K a l t e n b a c h , M a r c L a mé n i e , J a c q u e s L e g e n d r e , J e a n - C l a u d e L e n o i r , J a c q u e s - B e r n a r d M a g n e r , J a c q u e s M é z a r d , J e a n - P i e r r e M i c h e l , M me I s a b e l l e P a s q u e t , M M . J e a n - C l a u d e P e y r o n n e t , G é r a r d R o c h e , Y v e s R o me , M me L a u r e n c e R o s s i g n o l , M M . F r a n ç o i s T r u c y e t R e n é V a n d i e r e n d o n c k . 

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Pages

SYNTHÈSE................................................................................................................................ 7   AVANT-PROPOS...................................................................................................................... 9  

INTRODUCTION...................................................................................................................... 13  

I. LES ORIGINES DU PROJET DE LOI : UNE ANNONCE SURP RISE PUIS LA COMMISSION POUR LA NOUVELLE TÉLÉVISION PUBLIQUE................................. 13  

II. DU PROJET À LA LOI : URGENCE DÉCLARÉE MAIS DISC USSION PROLONGÉE....................................................................................................................... 14  

III. UNE MAJORITÉ DE DÉCRETS PRIS DANS LES 18 MOIS........................................... 15  

IV. LA LOI CONFRONTÉE AUX LIMITES DU DROIT........................................................ 17  

PREMIÈRE PARTIE - UNE LOI VISANT À RÉFORMER LE SERV ICE PUBLIC DE L’AUDIOVISUEL ET À ADAPTER LE DROIT AUX NOUVELLE S TECHNOLOGIES..................................................................................................................... 19  

I. LA RÉFORME DE L’AUDIOVISUEL PUBLIC................................................................... 19  

A. UNE NOUVELLE GOUVERNANCE DES SOCIÉTÉS NATIONALES DE PROGRAMME ...................................................................................................................... 19  

B. UNE NOUVELLE AMBITION CULTURELLE AVEC LA SUPPRES SION DE LA PUBLICITÉ ........................................................................................................................... 20  

II. LA MODERNISATION DU DROIT DE L’AUDIOVISUEL............................................... 21  

A. LES SERVICES DE MÉDIAS AUDIOVISUELS À LA DEMANDE : UN ENCADREMENT SOUPLE ................................................................................................... 21  

B. LES DISPOSITIONS RELATIVES À L’ENSEMBLE DES SERVICES DE COMMUNICATION AUDIOVISUELLE ........................ ....................................................... 23   C. LES DISPOSITIONS DIVERSES ........................................................................................... 24  

DEUXIÈME PARTIE - LE DROIT FACE À LA RÉALITÉ : UNE LOI À MOITIÉ TRADUITE EN FAITS.............................................................................................................. 25   I. LA RÉFORME DE L’AUDIOVISUEL PUBLIC DANS TOUS SES ÉTATS....................... 26  

4 --

A. LA SUPPRESSION DE LA PUBLICITÉ : UNE MESURE PHAR E DANS LA TEMPÊTE.............................................................................................................................. 26   1. La publicité sur France Télévisions : généalogie d’une suppression partielle....................... 28   a) Le dispositif juridique...................................................................................................... 28   b) Les difficultés d’application ............................................................................................ 31   (1) Les difficultés juridiques ................................................................................................. 31   (2) La question du parrainage : l’esprit de la loi privilégié sur sa lettre ? ..................................... 32   (3) Le modèle de financement de France Télévisions : une réforme inachevée et complexe ............ 37   2. Les conséquences de la suppression de la publicité.............................................................. 45   a) Un modèle culturel inchangé ? Audimat ? Qualimat ? ...................................................... 45   b) Un modèle économique contesté...................................................................................... 56  

B. L’ENTREPRISE COMMUNE : UN PAQUEBOT DIFFICILE À M ANOEUVRER .................. 60   1. L’objet de l’entreprise unique.............................................................................................. 61   2. La création de l’entreprise unique : des aspects multiples et complexes................................ 63   3. Les ambiguïtés de la fusion.................................................................................................. 67   a) Les synergies : les grandes absentes et des espérances...................................................... 67   b) La question du nombre de filiales .................................................................................... 70   4. La « mise en œuvre laborieuse de l’entreprise co mmune ».................................................... 71   a) Les fluctuations de l’organisation .................................................................................... 71   b) La question du guichet unique ......................................................................................... 73   c) Les défis de l’organisation sociale : une traver sée mouvementée ...................................... 75  

C. LE MÉDIA GLOBAL : LES VERTUS DU VOLONTARISME LÉG ISLATIF ......................... 77  

D. DES FUITES INQUIÉTANTES DANS LE FINANCEMENT DE LA RÉFORME ................... 80   1. La contribution à l’audiovisuel public et la loi du 5 mars 2009............................................ 80   2. Les taxes : un produit nettement inférieur à celui anticipé.................................................... 83   a) La taxe sur la publicité à la télévision : un faible produit .................................................. 83   b) La taxe sur les services de télécommunication, symbole de l’asymétrie d’information entre le Gouvernement et le Parlement ....................................................... 85   3. La disposition sur le mécénat non appliquée........................................................................ 91  

E. LA NOUVELLE GOUVERNANCE : UN BILAN MITIGÉ ....... .............................................. 92   1. Un conseil d’administration renforcé par la réfo rme............................................................ 92   2. A propos du mode de nomination des présidents de l’audiovisuel public............................... 94   a) Des capitaines soupçonnés de partialité............................................................................ 94   b) Les contrats d’objectifs et de moyens et les présidents de l’audiovisuel public ................. 97  

F. LA SITUATION SPÉCIFIQUE DE L’AUDIOVISUEL EXTÉRIE UR : DES RETARDS À L’ALLUMAGE .................................................................................................................. 98  

II. L’ÉVOLUTION DU PAYSAGE AUDIOVISUEL FRANÇAIS ACC OMPAGNÉE PAR LA LOI......................................................................................................................... 100  

A. LE CADRE JURIDIQUE STABILISÉ DES NOUVEAUX MÉDIAS ....................................... 100   1. L’introduction réussie de la notion de SMAd en d roit français............................................. 100   2. Les questions pendantes....................................................................................................... 101  

B. UNE MODERNISATION EFFECTIVE DES RÈGLES APPLICABLES À L’ENSEMBLE DES MÉDIAS AUDIOVISUELS ................. .................................................. 103   1. L’accessibilité des programmes aux personnes aveugles ou malvoyantes : une loi plutôt respectée................................................................................................................... 103   a) Des obligations nouvelles en matière d’audiodescription .................................................. 103   b) Des résultats.................................................................................................................... 104   2. La promotion de la diversité de la société française : l’esprit du législateur et l’action du régulateur.......................................................................................................... 105   3. Les décrets pris sur le soutien à la création.......................................................................... 109  

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4. La fortune variable des dispositions diverses....................................................................... 110   a) La numération logique sur les réseaux non hertziens : l’esprit du législateur finalement respecté.......................................................................................................... 110   b) Le régime des courts extraits : le retour du législateur...................................................... 112  

CONCLUSION.......................................................................................................................... 115  

EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................... 117  

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES........................................................................... 127  

ANNEXES – DÉCRETS, ORDONNANCES, RAPPORTS PRÉVUS PAR LA LOI ET CONTRAT D’OBJECTIFS ET DE MOYENS 2011-2015 DE FRANC E TÉLÉVISIONS.......................................................................................................................... 131   ·  avril 2009 instituant le comité chargé de suivre la miseDécret n° 2009-495 du 30 en œuvre du titre IV de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision....................................................... 133   ·  octobre 2009 relatif à la contribution à la productionDécret n° 2009-1271 du 21 audiovisuelle des éditeurs de services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre en mode analogique.................................................................................................... 134   ·  Décret n° 2010-416 du  ntribution27 avril 2010 relatif à la co cinématographique et audiovisuelle des éditeurs de services de télévision et aux éditeurs de services de radio distribués par les réseaux n’utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil supérieur de l’audiovisuel.......................................................................................................... 143   ·  Décret n° 2010-747 du 2 juillet 2010 relatif à la contribution à la production d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles des services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre............................................................................................................ 160   ·  Décret n° 2010-1379 du 12 novembre 2010 relatif aux services de médias audiovisuels à la demande......................................................................................................... 182   ·  Décret n° 2010-1593 du 17 décembre 2010 relatif aux services de télévision et de médias audiovisuels à la demande relevant de la compétence d’un autre État membre de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen ou à la convention européenne sur la télévision transfrontière du 5 mai 1989..................................... 191   ·  Décret n° 2011-47 du 11 janvier 2011 relatif à l’application transnationale des dispositions de l’article L. 333-7 du code du sport et de l’article 20-4 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986.............................................................................................. 194   ·  2009-901 du 24 juillet 2009 relative à la partie législative du codeOrdonnance n° du cinéma et de l’image animée................................................................................................. 196   ·   ension et adaptation du 26 août 2009 portant ext 2009-1019Ordonnance n ° outre-mer des dispositions relatives à la télévision numérique terrestre.................................. 203   ·  5 novembre 2009 modifiant le code du cinéma et deOrdonnance n° 2009-1358 du l’image animée........................................................................................................................... 207   ·  Rapports prévus par la loi relative à la communicat ion audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision...................................................................................... 215   ·  de moyens 2011-2015 de France TélévisionsContrat d’objectifs et ................................... 216    

 

 

 

 

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SYNTHÈSE

La loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision s’articule autour de deux axes : la modernisation du droit de l’audiovisuel, d’une part, et la réforme de l’audiovisuel public, d’autre part. Trois ans après son adoption, le bilan de son application semble mitigé et conduit à émettre des interrogations sur l’ambition du dispositif proposé. Vos rapporteurs présentent ci-après leurs observations de manière synthétique.

  I. La réforme de l’audiovisuel public dans tous ses états A. La suppression de la publicité : une mesure phare dans la tempête - la suppression de la publicité n’a été finalement que partielle. Le maintien du parrainage a, en outre, nui à la clarté de la réforme ;  - le nouveau modèle culturel peine à être trouvé : les programmes démarrent plus tardivement que prévu et l’ambition du cahier des charges reste modeste. L’audimat supplante toujours le Qualimat ;  - le nouveau modèle économique de France Télévisions n’est pas conforme à l’objectif de stabilité qui avait été annoncé. B. L’entreprise commune : un paquebot difficile à manœuvrer - le calendrier de l’entreprise unique n’a pas été respecté ; - les synergies attendues en question ; - les inquiétudes exprimées sur le guichet unique : après la concentration, la déconcentration ; - le développement progressif du média global. C. Des fuites très inquiétantes dans le financement de la réforme - le produit des taxes instituées pour financer la réforme n’a pas atteint le montant espéré ; - une épée de Damoclès pèse sur l’État avec l’annulation de la taxe dite « télécoms » et le risque de remboursement des sommes prélevées ; - la disposition sur le mécénat n’a pas été appliquée. D. La nouvelle gouvernance : entre navigation simplifiée et écueils certains - le conseil d’administration est sorti renforcé de la réforme ; - le mode de nomination des présidents de l’audiovisuel public a créé une suspicion qui a desservi leur capacité d’action. E. Les retards de l’audiovisuel extérieur - la publication très tardive du cahier des charges de la société de l’audiovisuel extérieur de la France est le symbole des errements de ce dossier. Bilan : l’objectif fixé de mettre fin à la tyrannie de l’audimat n’est pas atteint et la suppression de la publicité a plutôt pesé sur les marges de manœuvre de France Télévisions, dont les nouveaux modes de financement et de gouvernance restent contestés. L’entreprise unique, dans sa mise en œuvre complexe, a pour l’instant nui à la stabilité du groupe et devra trouver une nouvelle impulsion pour développer son potentiel.

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  II. L’évolution du paysage audiovisuel français accompagnée par la loi A. Le cadre juridique stabilisé des nouveaux médias - les dispositions relatives aux services de média audiovisuels à la demande respectés ; - des questions ponctuelles restent pendantes. B. La modernisation des règles applicables à l’ensemble des médias audiovisuels - les règles relatives à l’accessibilité des programmes aux publics handicapés ont été mises en œuvre par les chaînes de télévisio n ; - des premières applications sur la promotion de la diversité ; - les mesures de soutien à la création ont fait l’objet des décrets prévus ; - les divers articles sur la numérotation logique ou le régime des brefs extraits ont eu des fortunes variables. Bilan : la partie de la loi consacrée à la transposition de la directive relative aux services de médias audiovisuels a fait l’objet d’une application assez complète. La modernisation du droit de l’audiovisuel est cependant un ouvrage qui doit régulièrement être mis sur le métier. 

 

 

 

 

     

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AVANT-PROPOS

    Mesdames, Messieurs,  

  « comme leLa courbe de l’audience colle à France Télévisions sparadrap aux doigts du capitaine Haddock !», notait un grand quotidien 1 , le 30 octobre 2011. La principale ambition portée par la loi n° 2009-25 8 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nou veau service public de la télévision 2  était pourtant, aux termes de l’exposé des motifs du projet de loi, que la télévision publique ne dépende plus des «diktats de l’audimat» et qu’elle soit « incipalementlibérée de la pression de l’audience qui résulte pr de la commercialisation d’espaces publicitaires au sein de ses programmes». Cette apparente contradiction entre l’esprit du tex te et l’analyse a priori à la commission eassez largement faite de son application est apparu pour le contrôle de l’application des lois comme de vant motiver un rapport spécifique.   Le diagnostic d’un fossé entre la principale disposition de la loi et son application est-il fondé ? Le cas échéant, qu’en est-il des autres objectifs fixés par la même loi ? La loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la com munication audiovisuelle et au nouveau service public de télévision est un objet législatif à manier avec prudence car il est l’un des plus méd iatisés de la XIII e législature, d’une part, parce que certaines de ses dispositions ont prêté à de fortes controverses, notamment celle prévoyant l a nomination des présidents des sociétés de l’audiovisuel public par le Président de la République et non plus par le Conseil supérieur de l’audiovisuel, et d’autre part, parce qu’il s’agit précisément d’une loi rela tive aux médias, et à l’un des plus emblématiques, la télévision dont la durée moyenne d’écoute quotidienne par téléspectateur a encore augmenté pour atteindre 4 h 07 en janvier 2012. Cette loi a donc eu une forte visibilité au moment de son adoption, et devrait encore en avoir une, au quotidien, aux yeux de tous les téléspectateurs.

                                                1 30 octobre 2011, article de Mme Aude Carasco.La Croix, 2 Désignée par la formule « la loi du 5 mars 2009 » dans l’ensemble du rapport.

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Cette apparente facilité à connaître et à aborder l a question de l’application de la présente loi a précisément cond uit vos rapporteurs à redoubler d’attention. Estimant que leur jugement, portéa posteriori, était forcément biaisé à la fois par leur avis initial su r le projet de loi et par la connaissance de l’avenir, ils ont souhaité mener le urmission de manière approfondie et minutieuseau-delà des appréciations « à l’emporte-pièce » et des analyses tranchées qui caractérisent parfois le s commentaires relatifs à la télévision.  Vos rapporteurs ont donc entrepris untravail d’archéologie de la loi  par l’étude et la reconstitution de son histoire, d epuis son annonce jusqu’aux réalisations concrètes auxquelles elle a donné lieu , en passant par sa conception, sa fabrication, son dépôt par le Gouver nement, son examen, son adoption et sa mise en œuvre. Ils se sont accordés sur le fait que la qualité de l’application d’une loi ne se juge pas seulement à la parution des décrets et des autres mesures réglementaires nécessaires à sa mise en œuvre, mais aussi à sa mise en pratique, à la traduction concrète sur le terrain d es dispositions qu’elle comporte. Les neffets constatés de la loi doivent alors être mis e comparaison avec ceux qui étaient souhaités initial ement, annoncés dans l’exposé des motifs du texte, ou encore mentionnés par les parlementaires et les ministres lors des débats dans l’hémicycle. Mais ils ont également choisi, précisément, de limi ter leur analyse au bilan de l’application de la loi au regard des obje ctifs qui lui avaient été fixés,et non pas de ceux qu’on pourrait aujourd’hui lui assigner. Le présent rapport ne vise donc pas à porter des ju gements ni sur la qualité d’une analyse politique menée en 2009, ni s ur la pertinence d’une loi dans le contexte actuel, mais bien à apporter des é clairages sur lacapacité de la loi à trouver une application concrète, liéein fine: - d’une part, àla qualité d’appropriation de la loi le par Gouvernement et les différents acteurs du secteur et à leur capacité à la mettre en œuvre ; - et d’autre part, forcément,au degré « d’applicabilité » de la loi, lié   à lamoyens proposés au regard des intentions expriméesjustesse des . A cet égard, vos rapporteurs tiennent à signaler q u’ils ne portent pas de jugement personnel sur les responsables de l’aud iovisuel public, dont l’action est tributaire des outils et des moyens que la puissance publique leur a accordés.  Ce travail d’analyse sur l’application de la loi a été mené sur la plupart des 94 articles de la loi, mais ils ont été traités de manière thématique afin de faciliter la lecture du rapport. Quelles dispositions ont été bien appliquées ? Lorsqu’il y a un constat d’échec, quelles en sont les raisons ? Un maillon d e la chaîne d’application