Rapport d'information fait au nom de la Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire sur les services publics et les territoires

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Le rapport estime que le déclin des services publics, souvent constaté, ne doit pas être une fatalité et que la nécessaire modernisation des administrations ne doit pas porter atteinte à la vitalité de certaines zones et à l'égal accès de tous les citoyens à ses services, tant en milieu rural qu'en milieu urbain. Il présente la notion de service public et son évolution, en fait un état des lieux et montre les réalisations déjà opérées (points de proximité, maisons de services publics, nouvelles technologies de l'information, implantation territoriale). Il propose des progrès à réaliser en matière de restructurations, de transversalité, de déconcentration.

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Publié le 01 janvier 2001
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Langue Français
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N2883

ASSEMBLE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIME LGISLATURE
Enregistr  la Prsidence de l'Assemble nationale le 26 janvier 2001
R A P P O R T D ' I N F O R M A T I O N
FAIT
AU NOM DE LA DLGATION  LAMNAGEMENT ET AU DVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE(1)sur lesservices publicset les territoires.
PARMM. PIERRECOHENETHENRINAYROU,
Dputs.
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(1) La composition de cette dlgation figure au verso de la prsente page.
Amnagement du territoire.
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La Dlgation  l'amnagement et au dveloppement durable du territoire est compose de : M. Philippe Duron, prsident ; MM. Flix Leyzour, Jean-Michel Marchand, Patrick Ollier, vice-prsidents ; MM. Yves Coussain, Nicolas Forissier, secrtaires ; MM. Pierre Cohen, Jean-Claude Daniel, Jean Espilondo, Grard Hamel, Ren Mangin, Henri Nayrou, Mme Marie-Franoise Prol-Dumont, MM. Serge Poignant, Franois Sauvadet.
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S O M M A I R E
Pages
INTRODUCTION................................................................................................................ 7 I  LE SERVICE PUBLIC EST, EN FRANCE, UNE NOTION ANCIENNE QUI VOLUE.9.................................................................................................
A. L'INTERVENTION ANCIENNE DE LA PUISSANCE PUBLIQUE DANS LE DOMAINE CONOMIQUE................................9.................................................. B.UNE REMISE EN CAUSE RCENTE..10.............................................................. C.LA SPCIFICIT DU CAS FRANAIS? ............................................................10 II  L'TAT DES LIEUX : DES RALISATIONS DJ IMPORTANTES.........11 A.LES DIFFRENTS POINTS DE PROXIMIT2.1..................................................... 1. les "points publics ...................................................................................12 "
2. Les espaces ruraux pour l'emploi et la formation ....................................12
3. Les plates-formes de services publics .....................................................13
4. Les maisons des services publics............................................................14
a) Des formes varies ........................................................................................14
b) Un bilan contrast.........................................................................................15 B.LES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION.................................17 1. Les prmices ............................................................................................17
2. Le programme d'action gouvernemental .................................................18
C.LA POLITIQUE D'IMPLANTATION TERRITORIALE D'EMPLOIS PUBLICS ........... 19 D. LES APPORTS LGISLATIFS..........................................19................................ 1. La modernisation des services publics ....................................................20
2. Le dveloppement des maisons des services publics .............................21
3. Un accs au droit facilit ..........................................................................22
III  LE SERVICE PUBLIC : UNE DFINITION QUI LAISSE  DSIRER........23
A.QU'ESTCE QUE LE SERVICE PUBLIC....................? ............................32.........
1. Un concept flou ........................................................................................23
2. Services publics ou services au public ? .................................................24
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3. Les 36 quipements de l'inventaire communal de l'INSEE .....................25
B. QUELS SONT LES BESOINS DES USAGERS ?...........................................52.....
1. Les besoins quantitatifs ...........................................................................25
2. Les besoins qualitatifs..............................................................................26
3. Des impratifs contraires .........................................................................26
4. Mettre l'usager au centre de la rflexion ..................................................27 C. QUELLES SONT LES VOLUTIONS DE LA POPULATION ?..............................27
IV  DES PROGRS NCESSAIRES.........................................................29........
A. QUELS TYPES DE RESTRUCTURATIONS FAUT-IL ENVISAGER ? DES QUILIBRES DIFFICILES  TROUVER ............................................................29 1. Une constatation : des fermetures rcentes apparemment peu nombreuses .............................................................................................29
2. Qu'est-ce qu'une "bonne" rorganisation ?..............................................30
3. Le cot......................................................................................................31
4. Des horaires  amnager ........................................................................32
5. Comment rendre plus accessibles les services publics en tous points du territoire : les technologies de l'information et de la communication .........................................................................................33
a) Prendre en compte les besoins des usagers ..................................................34
b) Redfinir les missions et le fonctionnement de l'administration ...................35
c) Complter les dlocalisations .......................................................................36
6. Dvelopper la concertation et refuser les normes ...................................37
a) Les commissions dpartementales d'organisation des services publics........37
b) Les commissions dpartementales de prsence postale ................................37
c) La rforme de la carte judiciaire ..................................................................39
d) D'autres expriences de concertation dcentralise .....................................40
B. LA NCESSAIRE TRANSVERSALIT...........................................41....................
1. Les projets territoriaux de l'Etat, une innovation cl pour renforcer l'interministrialit.....................................................................................41
2. La ncessaire rforme de l'ordonnance de 1959.....................................42
3. La transversalit grce aux maisons des services publics ......................43
4. La transversalit de l'information .............................................................45
C.QUEL EST LE NIVEAU PERTINENT ? DCONCENTRATION ET DCENTRALISATION................................5.4.....................................................
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1. La ncessaire dconcentration ................................................................45
a) Les rcentes tapes du dveloppement de la dconcentration ......................45 b) Des insuffisances relles ...............................................................................46
c) La raffirmation du rle du prfet ................................................................47
2. L'chelon des nouveaux territoires et le renforcement de la dmocratie ...............................................................................................48
a) Les chartes et les contrats de pays et d'agglomrations ...............................49
b) Le volet territorial des contrats de plan Etat-rgion............................... 50
POINT DE VUE DE M. PIERRE COHEN........................................5...1.....................
POINT DE VUE DE M. HENRI NAYROU.................5..9............................................
EXAMEN PAR LA DLGATION5.....................................................................7.....
RECOMMANDATIONS ADOPTES PAR LA DLGATION...............................83
LISTE DES PERSONNALITS ENTENDUES PAR LA DLGATION................85
LISTE DES PERSONNALITS ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS.........87
AUDITIONS.......89......................................................................................................
ANNEXES........................................721.....................................................................
L'inventaire communal de l'INSEE de 1999 .....................................................129
La densit de population en 1999 (carte).........................................................133
MESDAMES, MESSIEURS,
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Pour son deuxime rapport, la Dlgation  l'amnagement du territoire a choisi de travailler sur le thme "services publics et territoires". Le dclin des services publics que l'on constate trop souvent ne doit pas tre une fatalit : la ncessaire modernisation des administrations ne doit pas porter atteinte  la vitalit de certaines zones et  l'gal accs de tous les citoyens  ces services. Cette accessibilit doit tre d'ailleurs recherche tant en milieu rural qu'en milieu urbain ou pri-urbain.
Il est de surcrot naturel que la Dlgation s'intresse  l'implantation des services publics sur les territoires, puisque ceux-ci mergent partout grce  la loi d'orientation du 25 juin 1999, avec un succs croissant, qu'il s'agisse des pays ou des agglomrations. Leur constitution doit tenir compte des besoins de la population en services publics, elle doit en tre le vecteur. La territorialisation doit aller de pair avec une rflexion et une action sur les services publics.
Les rapporteurs ont choisi de prsenter en premier lieu un socle commun qui, d'une part, montre les actions menes jusqu' prsent pour rendre les services publics plus accessibles, mais aussi les obstacles contribuant  leur stagnation, voire  leur dclin, et qui, d'autre part, recense les progrs restant  raliser afin de parvenir  une meilleure prise en compte des besoins des citoyens dans ce domaine.
Ils ont souhait faire part ensuite de leurs propres points de vue, souvent proches, mais en tenant compte de leurs expriences respectives, l'une urbaine, l'autre rurale, avant de prsenter quelques propositions qui leur paraissent de nature  favoriser l'organisation et l'implantation harmonieuse et efficace des services publics sur les territoires.
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I 
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LE SERVICE PUBLIC EST, EN FRANCE, UNE NOTION ANCIENNE QUI EVOLUE
A. L'INTERVENTION ANCIENNE DE LA PUISSANCE PUBLIQUE DANS LE DOMAINE ECONOMIQUE
L'intervention de l'Etat en France dans le domaine conomique remonte  une poque ancienne. Le colbertisme apparat dans la seconde partie du XVIIme sicle : pour stimuler la vie conomique et dvelopper les exportations, Colbert a cr des manufactures, subventionn des compagnies de commerce, pass des contrats de travaux publics pour les ports et les canaux, construit des arsenaux militaires. Le secteur public se prsente donc largement comme l'hritage de l'Ancien Rgime. Toutefois, le rle de l'Etat est rduit au minimum pour ce qui concerne la rglementation et la gestion d'entreprise.
C'est l'Etat encore, qui, poursuivant cette tradition au XIXme sicle, dveloppe les rseaux routiers et ferrs, le tlgraphe ; des quipements collectifs se mettent peu  peu en place.
L'intervention de l'Etat s'accrot au tournant du sicle. Il se substitue  l'initiative prive non seulement pour crer des infrastructures, mais aussi pour grer des services d'intrt collectif en matire ducative, sociale ou conomique. On pourrait en donner pour exemple les rseaux de gaz, d'lectricit, l'enseignement.
Il a donc fallu tenir compte des progrs nouveaux de l'action de la puissance publique. La doctrine labore au dbut du sicle a mis l'accent sur l'ide de service rendu par l'Etat. Le service public s'est cr  partir d'une notion jurisprudentielle, un arrt du Conseil d'Etat de 1925. Il s'est constitu progressivement et sans logique, sans rflexion collective. Ainsi la notion de service public est variable.
La conception de l'Etat prestataire de services se fait jour. La jurisprudence du Conseil d'Etat dgage les trois grands principes du service public, continuit, galit, adaptabilit.
Au cours du premier tiers du XXme sicle, certaines activits des communes sont lgalises (abattoirs en 1905, voies ferres d'intrt local en 1913). La gestion des services de proximit est de plus en plus le fait des collectivits locales, qu'il s'agisse des eaux, des ordures, des transports ur-
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bains ou du chauffage collectif. Les services publics se dveloppent rapide-ment  partir de la crise des annes1930.
Au lendemain de la deuxime guerre mondiale, l'Etat a d mettre en place en priorit les infrastructures ncessaires  la croissance. En 1946, le service public trouve sa conscration dans le prambule de la Constitution avec le dveloppement des nationalisations : "tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractres d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la proprit de la collectivit".
Il faut toutefois souligner que toutes les entreprises publiques n'ont pas  remplir de mission de service public. C'est le cas en particulier de certaines entreprises nationalises en 1982.
B. UNE REMISE EN CAUSE RECENTE
Paralllement  cette confusion relative, une nouvelle volution s'impose aux services publics. Les annes 1980 ont t caractrises par leur remise en cause, tant en France que dans l'Union europenne, en raison de l'inadaptation de certains d'entre eux, de l'internationalisation des conomies, de la rapidit des mutations technologiques, de la demande croissante des usagers devenus plus exigeants, de services de plus en plus diffrencis et, plus gnralement, de l'influence croissante des ides no-librales dans un contexte de mondialisation. Ce changement radical de contexte suppose de repenser la place des services publics.
Le Trait d'Amsterdam a toutefois pris acte de la fonction essentielle de ces services. Son article 7 D dispose qu'"eu gard  la place qu'occupent les services d'intrt conomique gnral parmi les valeurs communes de l'Union ainsi qu'au rle qu'ils jouent dans la promotion de la cohsion sociale et territoriale de l'Union, la Communaut et ses Etats membres, chacun dans les limites de leurs comptences respectives veillent  ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettront d'accomplir leurs missions".
C. LA SPECIFICITE DU CAS FRANAIS ?
Cette volution pose le problme de l'existence d'un service public  la franaise, qui serait spcifique  notre pays. L'ide du service public li  l'intrt gnral,  l'indpendance nationale et  l'utilit sociale est dominant depuis la Libration. A la diffrence d'autres pays europens, la France fait du service public un outil pdagogique de reconqute conomique et sociale. Au plan juridique, le service public s'appuie sur trois principes, la continuit, l'galit et l'adaptabilit en fonction de l'volution