Rapport d'information fait au nom de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur la péréquation

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La péréquation est un principe constitutionnel, inscrit au cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. Cet article implique que le législateur s'assure de l'existence de mécanismes péréquateurs, à finalité redistributive, afin de réduire les écarts de richesse existants entre collectivités territoriales. Ce rapport analyse l'efficacité des dispositifs actuels de péréquation (péréquation verticale, centrée sur la dotation globale de fonctionnement ; péréquation horizontale, reposant sur les fonds de péréquation de la taxe professionnelle, le fonds de solidarité de la région Ile-de-France, la solidarité entre les EPCI). Il donne des pistes de réflexion pour rénover la péréquation : objectifs, montant, critères de rénovation, niveau territorial, création d'une dotation de péréquation.

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Publié le 01 mars 2010
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Langue Français

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N° 309
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 février 2010
RAPPORT D’INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation aux collectivités territoriales décentralisation (1) sur lapéréquation,
Par MM. Jacques MÉZARD et Rémy POINTEREAU,
Sénateurs.
et
à
la
( 1 ) C e t t e d é l é g a t i o n a u x e s t c o m p o s é e d e AM . L l a i n a m b e r t ,P r é s i d e n t M ; D M . o mi n i q u e B r a y e , P h i l i p p e D a l l i e r , Y v e s K r a t t i n g e r , H e r v é M a u r e y , J a c q u e s M é z a r d , J e a n - C l a u d e P e y r o n n e t , B r u n o S i d o , J e a n - F r a n ç o i s V o g u e t ,V i c e - P r é s i d e n t s o  Cl l o mb a t , u f f e t , B i e r r e - Y v e s P ; F r a n ç o i s - N o ë l M M . S e c r é t a i r e s M ; a y l e t , M me M . J e a n - M i c h e l B M M . C l a u d e a r i e - F r a n c e B e a u f i l s , e l o t B,  BC l a u d eé r i t - D é b a t , P i e r r e B e r n a r d - R e y mo n d , M m e M a r i e - T h é r è s e B r u g u i è r e , M M . G é r a r d C o l l o mb , J e a n - P a t r i c k C o u r t o i s , Y v e s D a u d i g n y , Y v e s D é t r a i g n e , É r i c D o l i g é , M me J a c q u e l i n e G o u r a u l t , M M . D i d i e r G u i l l a u me , P i e r r e H é r i s s o n , E d m o n d H e r v é , P i e r r e J a r l i e r , C l a u d e J e a n n e r o t , A n t o i n e L e f è v r e , R o l a n d d u L u a r t , J e a n - J a c q u e s M i r a s s o u , R é m y P o i n t e r e a u , F r a n ç o i s R e b s a m e n , B r u n o R e t a i l l e a u , R e n é V e s t r i , M me D o m i n i q u e V o y n e t.
3 - -
SOMMAIRE
Pages
I. L’EFFICACITÉ RELATIVE DES DISPOSITIFS ACTUELS DE PÉRÉQUATION............ 7
A. LA PÉRÉQUATION VERTICALE EST-ELLE GÉNÉRATRICE D’INÉGALITÉS ? ..................... 7 1. Des dotations péréquatrices qui se sont renforcées financièrement depuis 1998..................... 7 a) La péréquation verticale est centrée sur la dotation globale de fonctionnement .................. 7 b) Le renforcement financier des dotations pé réquatrices de la DGF est constant depuis 1998 ........................................................................................................................... ........ 9 2. Les mécanismes de péréquation verticale semblent avoir atteint leur limites.......................... 11 a) Un effet volume limité et une efficacité difficile à mesurer ................................................ 11 b) La performance de la péréquation est élevée pour chaque strate de collectivité territoriale concernée.......................................................................................................... 12 c) Le tassement de la performance de la péréquation au niveau communal et départemental .. 13 d) L’exception régionale : le maintien de la performance de la péréquation verticale à cet échelon territorial ............................................................................................................ ... 16 3. Le manque de lisibilité des di spositifs de péréquation verticale.............................................. 17 a) Que penser des dotations de compensation au sein de la DGF ?.......................................... 17 b) La composition de la DGF est-elle trop complexe ?............................................................ 18
B. UNE PÉRÉQUATION HORIZONTALE ENCORE TROP PEU DÉVELOPPÉE ?..................... 21 1. La péréquation horizontale repose sur trois dispositifs principaux......................................... 21 a) Les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) ................... 22 b) Le fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF) .................................................. 23 c) Le cas particulier de l’intercommunalité ............................................................................. 25 2. La nouvelle architecture des dispositifs de péréquation horizontale rend incertaine l’appréciation de leur performance péréquatrice.................................................................... 26 a) Le maintien des FDPTP et du FSRIF pour 2010 et la mise en place de nouveaux dispositifs de péréquation à partir de 2011.......................................................................... 27 b) Les effets péréquateurs de ces fonds demeurent encore incertains ...................................... 28 c) Un paysage législatif en devenir ......................................................................................... 30
II. ANALYSE DES PISTES DE RÉFLEXION POUR UNE PÉRÉQUATION RÉNOVÉE...... 33
A. QUELS OBJECTIFS POUR LA PÉRÉQUATION DE DEMAIN ? ............................................ 33 1. Garantir un niveau de ressources suffis ant pour financer les dépenses obligatoires correspondant aux besoins des citoyens ?............................................................................... 33 2. Garantir à un territoire les conditions économiques de son développement ?......................... 34 3. Garantir le niveau actuel de ressources des collectivités territoriales ?................................. 34 4. Réduire les inégalités entre collectivités territoriales ?.......................................................... 35
B. QUEL EST LE MONTANT OPTIMAL DE PÉRÉQUATION ? ................................................. 35
C. SUR LA BASE DE QUELS CRITÈRES LA PÉRÉQUATION DOIT-ELLE ÊTRE RÉNOVÉE ?.............................................................................................................................. 37
D. QUEL EST LE NIVEAU TERRITORIAL PERTINENT DE PÉRÉQUATION ? ....................... 40
E. FAUT-IL ALLER DU LISSAGE DES DOTATIONS À UNE DOTATION GLOBALE DE PÉRÉQUATION ?..................................................................................................................... 41
ANNEXE I - EXAMEN DU RAPPORT PAR LA DÉLÉGATION............................................. 43
5 - -
INTRODUCTION
La péréquation est unprincipe constitutionnel, inscrit au cinquième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, selon lequel «la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales». Cet article implique que le lé gislateur s’assure de l’existence de mécanismes péréquateurs, à finalité redistributive, afin de réduire les écarts de richesse existants entre collectivités territoriales. Votre Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a souhaité se saisir du débat de la péréquation, mis à l’ordre du jour par la suppression de la taxe professionnelle dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale, prévue par la loi de finances pour 2010. Chargée par l’article XVIIbis de l’Instruction générale du Bureau (IGB) du Sénat de veiller au respect de la libre administration et del’autonomie financière et fiscale de ces collectivités ainsi qu’à la compensation financ ière des transferts de compétences et de personnel, votre Délégation se devait de proposer des pistes de rénovation de la politique de péréquation. Dans cette perspective, votre Délégation a organisé, conjointement avec la commission des finances du Sénat, une table ronde sur la péréquation, le mercredi 10 février 2010, en vue de la préparation du premier rendez-vous législatif de suivi de la réforme de la taxe professionnelle, prévu le 1erjuin 2010, conformément aux dispositions de la loi de finances pour 2010. La réflexion de votre Délégation vise à apporter un éclairage nouveau sur la péréquation afin de contribuer aux travaux de la commission des finances du Sénat sur ce thème, en amont des débats qui se tiendront lors des rendez-vous législatifs prévus par la loi de finances pour 2010 et lors du prochain débat sur la loi de finances pour 2011. Cependant, la question de la péréquation da ns le domaine social, et notamment la problématique liée aux compensations de transferts de compétences de l’État aux collectivités te rritoriales, n’a pas été abordée dans ce rapport ; elle soulève de trop nombreuses réserves méthodologiques. De plus, vos rapporteurs estiment que cette question pourrait fa ire l’objet d’une nouvelle réflexion, à part entière, de la Déléga tion, au cours du deuxièm e semestre 2010 ou du premier semestre 2011.