Rapport d'information fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur le service public ferroviaire et les collectivités territoriales
Description
Rédigé au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, le présent rapport s'inscrit dans la perspective de la réforme ferroviaire présentée en conseil des ministres le 16 octobre 2013 et du quatrième paquet ferroviaire en cours d'élaboration par la Commission européenne : retour sur les quatre principaux textes législatifs encadrant le transport ferroviaire ; analyse de la diversité des autorités organisatrices de transport ; impact du droit européen ; évaluation du système de transport et de l'industrie ferroviaires et présentation de pistes d'évolution ; etc.
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| Publié par | rapports-territoire-environnement |
| Publié le | 01 octobre 2013 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 2 Mo |
Extrait
N° 92
SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 octobre 2013
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) sur leservice public ferroviaireet lescollectivités territoriales,
Par M. Edmond HERVÉ,
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de : Gourault,Mme Jacqueline présidente; MM. Claude Belot, Christian Favier, Yves Krattinger, Antoine Lefèvre, Hervé Maurey, Jean-Claude Peyronnet, Rémy Pointereau et Mme Patricia Schillinger, vice-présidents; MM. Philippe Dallier et Claude Haut,secrétaires; MM. Jean-Etienne Antoinette, Yannick Botrel, Mme Marie-Thérèse Bruguière, MM. François-Noël Buffet, Raymond Couderc, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Éric Doligé, Jean-Luc Fichet, François Grosdidier, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Georges Labazée, Joël Labbé, Gérard Le Cam, Jean Louis Masson, Stéphane Mazars, Rachel Mazuir, Jacques Mézard, Mme Renée Nicoux, MM. André Reichardt, Bruno Retailleau, Alain Richard et Jean-Pierre Vial.
S O M M A I R E
3 --
Pages
INTRODUCTION................................7 ... ................................................................................ .
I. UN CADRE JURIDIQUE EN ÉVOLUTION...................................................................... 9
A. LA LOI N°82-1153 DU 30 DÉCEMBRE 1982 D’ORIENTATI ON DES TRANSPORTS INTÉRIEURS (DITE LOI LOTI)........................................................................................... 9
B. LA LOI N°95-115 DU 4 FÉVRIER 1995 D’ORIENTATION POUR L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE ... .............................. 11
C. LA LOI N°97-135 DU 13 FÉVRIER 1997 PORTANT CRÉAT ION DE L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC RÉSEAU FERRÉ DE FRANCE EN VU E DU RENOUVEAU DU TRANSPORT FERROVIAIRE................. ............................................. 11
D. LA LOI N°2000-1208 DU 13 DÉCEMBRE 2000 RELATIVE À LA SOLIDARITÉ ET AU RENOUVELLEMENT URBAINS (DITE LOI SRU) CONSACRE L A RÉGION EN TANT QU’ORGANISATRICE DES TRANSPORTS COLLECTIFS D’INTÉRÊT RÉGIONAL .......................................................................................................................... 13
II. LA DIVERSITÉ DES AUTORITÉS ORGANISATRICES DE TR ANSPORT................ 17
A. APPROCHE GÉNÉRALE D’UNE COMPÉTENCE ............. ............................................... 17
B. UN EXEMPLE DE DIVERSITÉ RELATIONNELLE D’UNE COMM UNAUTÉ AVEC LA SNCF............................................................................................................................... 18 1. L’intervention de Rennes Métropole par rapport a ux usagers du ferroviaire......................... 19 a) Les tarifs multimodaux ................................................................................................ 19 b) L’affrètement de voyageurs scolaires.......................................................................... 20 c) La continuité de l’accessibilité de la chaîne de s déplacements pour les personnes à mobilité réduite........................................................................................ 20 2. Le soutien des activités économiques de la SNCF par Rennes Métropole................12 ........... .... 3. Les relations dans le cadre de l’ xtension de la gare et d’une opération d’aménagement e connexe............................................................................................................................... 22 a) le Pôle d’Échange Multimodal de la Gare de Renne s................................................. 22 b) Les propriétés foncières de la SNCF dans le cadr e de la ZAC EuroRennes ............. 23
III. L’IMPACT DU DROIT EUROPÉEN................................................................................ 25
A. L’ORGANISATION DE RÉSEAU FERRÉ DE FRANCE ....... ............................................. 25 1. Les relations entre la SNCF et RFF................................ ....................52 .................................. 2. Les relations entre RFF et les collectivités territoriales......................................................... 27 3. Pouvoirs du directeur régional RFF..................................................................................... 29
B. LES PREMIERS PAQUETS FERROVIAIRES : LE DÉBUT DE LA LIBÉRALISATION DU SECTEUR FERROVIAIRE ............................................................................................. 29
C. LE RÈGLEMENT OSP ET LES SERVICES DE TRANSPORT RÉ GIONAUX .................... 31
D. LE QUATRIÈME PAQUET FERROVIAIRE : UN TEXTE EN PR ÉPARATION VECTEUR DE PUISSANTS CHANGEMENTS .................. ................................................ 33
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LE SECTEUR FERROVIAIRE ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. Améliorer le système de normes et d’autorisations................................................................ 33 2. Améliorer la gestion de l’infrastructure........................................ ........ 33................................ 3. Ouvrir les marchés nationaux de transport de voy ageurs..................................................... 34 4. Maintenir une main-d’œuvre ferroviaire de qualit é.............................................................. 35
IV. CONTRIBUTIONS POUR UNE ÉVALUATION............................................................ 37
A. LES SATISFACTIONS.......................................................................................................... 37
B. LES CRITIQUES .................................................................................................................... 39 C. TROIS THÈMES DE CONFLITS .......................................................................................... 41 1. La qualité du service............................................................................................................ 41 2. L’absence de transparence sur les coûts ....... 4. ........3................................................................ 3. La demande de la hausse de la participation financière des régions........................................ 45
D. TROIS TYPES DE CONTENTIEUX ..................................................................................... 46
V. UN BESOIN DE SIMPLIFICATION.... ................................................................9.... 4. ........
A. LA COMPLEXITÉ D’UNE ORGANISATION ............... ..................................................... 49
B. LE DIRECTEUR RÉGIONAL : VERS UN RENFORCEMENT DE LA DÉCONCENTRATION ....................................................................................................... 52
VI. LE FRET : UNE DEMANDE DES TERRITOIRES, UN SECTE UR EN RECUL........... 57 A. LE FRET FRANÇAIS, PARENT PAUVRE DU FERROVIAIRE . ........................................ 57 1. Une activité en perte de vitesse............................................................................................ 57 2. Les raisons structurelles de ce recul..................................................................................... 59
B. LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : ACTEURS TERRIT ORIAUX ET PARTENAIRES FINANCIERS ............................................................................................ 63 1. Des compétences régionales au service du fret ferroviaire..................................................... 63 2. Les aides que peut apporter un conseil régional à un opérateur ferroviaire de proximité. 4 6..... .. 3. Le financement des infrastructures....................................................................................... 65 C. DE NOUVAUX ACTEURS : LES OPÉRATEURS FERROVIAIRES DE PROXIMITÉ ....... 66 1. Un ancrage juridique...... ............................................................................................ .6 ........7 2. Les précédents étrangers : États-Unis et Allemag ne............................................................. 68 3. Un intérêt des acteurs locaux pour les opérateurs ferroviaires de proximité.......................... 69 4. Pour répondre à la demande territoriale............................................................................... 72
VII. AMÉLIORER LES TRANSPORTS AU QUOTIDIEN................................................... 75
A. LES PÔLES D’ÉCHANGE MULTIMODAUX : LE FRACTIONNEM ENT DES ACTEURS EN PRÉSENCE .................................................................................................. 75 a) Penser le déplacement au-delà du quai de gare .. ....................................................... 75 b) Le fractionnement des acteurs en présence dans e t aux abords des gares ............... 76
B. L’INFORMATION INTÉGRÉE : UNE DEMANDE DE L’USAGER , DES DIFFICULTÉS À SURMONTER.......................................................................................... 80 1. L’information intégrée, première composante de l’intermodalité........................................... 80 2. Des obstacles à surmonter ....................................................................................................18
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C. DE L’INTEROPÉRABILITÉ À LA BILLETTIQUE UNIQUE .. ............................................ 82
VIII. LA NÉCESSITÉ D’UNE MEILLEURE COORDINATION......................................... 85
A. LE CADRE JURIDIQUE DE LA COOPÉRATION EN MATIÈRE DE TRANSPORT ....... 85 a) La recherche d’instruments de coopération...... .......................................................... 85 b) Le syndicat mixte SRU ................................................................................................. 86
B. RENFORCER LA COOPÉRATION...................................................................................... 87 a) Faire de la région le chef de file ................................................................................... 87 b) Réduire le nombre d’interlocuteurs des régions : vers un renforcement des pouvoir des directeurs régionaux SNCF et RFF ...... ................................................... 88
IX. L’OUVERTURE À LA CONCURRENCE DU TRANSPORT NATIO NAL DE VOYAGEURS 19............................................................................................................ ..........
A. VERS UNE NOUVELLE ÉTAPE DE LA DÉCENTRALISATION . .................................... 91
B. DISCUSSIONS AUTOUR DE L’OUVERTURE .............. ..................................................... 92 1. Des avantages espérés........................................................................ 9. ....................2............. 2. Des inconvénients possibles, des risques dénoncés......... ................................................9 3.. ..... 3. La position des régions................................................................................................59 .........
X. LE FINANCEMENT RÉGIONAL................................................................79 .... ............. ......
LISTE DES PRINCIPALES PROPOSITIONS................................................................. ....1 ..10 1. Partager un constat............................................................................................................. 101 2. Résolutions................................................................2............................. 10........ ..................... a) Evolutions attendues de la SNCF ................................................................................ 102 b) Evolutions attendues des collectivités territori ales .................................................... 103 3. Au chapitre « Autonomie financière et fiscale » d’un – souhaitable - « contrat de solidarités et de responsabilité entre l’Etat et les collectivités territoriales », un dispositif particulier est à inscrire pour l’exercice de la compétence « transport » des régions........ 04 1......
ANNEXES.................................................... 107.............................................................................
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES .................. .......................................................... 108
EXAMEN EN DÉLÉGATION, LE 22 OCTOBRE 2013 .......... .................................................. 110
COMPTES RENDUS DES AUDITIONS................................................................................... 121
DESCRIPTION DU DISPOSITIF DE LA SURTAXE LOCALE TEMP ORAIRE...................... 174 CARTES DE FRANCE REPRÉSENTANT L’UTILISATION DES INF RASTRUCTURES FERROVIAIRES PAR LE FRET ........................................................................................... 175
INTRODUCTION
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Au cours de ces dernières années de nombreux rapports ont été consacrés à notre système ferroviaire. Leurs complémentarités et convergences doivent servir les réformes attendues et enrichir le débat parlementaire précédant le vote de la future loi sur la réforme ferroviaire dont le projet a été présenté en conseil des ministres le 16 octobre 2013 par M. Cuvillier, Ministre délégué aux transports, à la mer et à la pêche.
Par cohérence et souci de service public, la modernisation de notre système ferroviaire doit tenir compte du processus de décentralisation : à l’appui de cet impératif, il suffit de rappeler les compétences des régions en matière de transport et d’évaluer l’importance prise par les transports express régionaux. Compétences et importance qui contribuent, sans contestation, au développement de nos territoires1. En réalité, ce sont toutes nos collectivités qui sont intéressées par le ferroviaire eu égard aux exigences de la mobilité et des intermodalités. Dans un excellent rapport, Jacques Auxiette, écrit très justement : «Alors que la montée en puissance des régions aurait dû avoir comme effet une adaptation de la SNCF dans le sens d’une organisation plus décentralisée, le phénomène inverse s’est produit»2. Il exprime là une insatisfaction que nombre de personnes que nous avons auditionnées partagent.
L’autorité politique, par abstention, est à l’origine de cette déviation qui ne remet pas en cause la qualité des dirigeants de la société.
Sans craindre la contradiction, le couple « SNCF – Décentralisation » a besoin d’un État stratège qui pilote, d’un Parlement qui contrôle, d’acteurs qui se retrouvent dans un pacte national de service public et de performance.
Ce sont là des conditions premières : il en est d’autres qui intéressent plus directement la SNCF et les collectivités territoriales. C’est tout l’objet de ce rapport et de ses propositions.
1 Nos collègues, Jean Germain, sénateur maire de Tours, et Marie-France Beaufils, sénatrice maire de Saint-Pierre-des-Corps, apportent un témoignage concret (cf. le compte-rendu de leurs auditions 2 et 17 avril 2013). 2Jacques Auxiette, rapport au Premier ministre et au ministre délégué des Transports, de la Mer et de la Pêche « Un nouveau destin pour le service public ferroviaire français : les propositions des régions », avril 2013, page 47.
I. UN CADRE JURIDIQUE EN ÉVOLUTION
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L’approche décentralisée du transport ferroviaire repose sur quatre principaux textes législatifs. Ils obéissent à une logique pragmatique soucieuse de proposer une réponse territoriale au plus proche des besoins de la population.
Ce cadre pose des principes de service public, de complémentarité, de cohérence et laisse toute la place qui convient à la négociation entre les intéressés.
A. LA LOI N°82-1153 DU 30 DÉCEMBRE 1982 D’ORIENTATION DES TRANSPORTS INTÉRIEURS (DITE LOI LOTI)
Ce texte fondateur, philosophique et technique, pose le principe d’un droit au transport au service de diverses finalités. L’Etat partage la responsabilité de la mise en œuvre de ce droit avec les collectivités territoriales.
La loi LOTI, entre autres innovations, confie aux régions la responsabilité des liaisons ferroviaires inscrites au plan régional1.
Article 1er
« Le système de transports intérieurs doit satisfaire les besoins des usagers dans les conditions économiques et sociales les plus avantageuses pour la collectivité. Il concourt à l’unité et à la solidarité nationale, à la défense du pays, au développement économique et social, à l’aménagement équilibré du territoire et à l’expansion des échanges internationaux, notamment européens.
Ces besoins sont satisfaits par la mise en œuvre des dispositions permettant de rendre effectifs le droit qu’a tout usager de se déplacer et la liberté d’en choisir les moyens ainsi que la faculté qui lui est reconnue d’exécuter lui-même le transport de ses biens ou de la confier à l’organisme ou à l’entreprise de son choix. » Article 4
« L’élaboration et la mise en œuvre de la politique globale des transports sont assurées conjointement par l’État et les collectivités territoriales concernées dans le cadre d’une planification décentralisée, contractuelle et démocratique, avec la participation des représentants de tous les intéressés. Cette politique globale s’inscrit dans le cadre du plan de la nation et donne lieu à l’établissement de schémas de développement de transports, élaborés sur la base d’une approche intermodale, tenant compte des orientations nationales et locales d’aménagement.
1l’État et la SNCF, cette dernière est Suite à un avenant de 1971 modifiant la convention liant autorisée à négocier des conventions avec les collectivités territoriales.
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LE SECTEUR FERROVIAIRE ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Le développement de l’usage des transports collectifs de personnes revêt un caractère prioritaire. Cet usage doit être encouragé. Pour la réalisation de ces objectifs, des contrats peuvent être passés entre l’Etat et les collectivités territoriales. »
Le 1er chapitre du Titre II concerne plus spécialement le transport ferroviaire : la SNCF devient un établissement public industriel et commercial qui a pour objet «d’exploiter, d’aménager et de développer, selon les principes du service public, le réseau ferré national»1. L’article 22 donne compétence à la région pour organiser les liaisons ferroviaires inscrites au plan régional des transports : I. « L’organisation des liaisons ferroviaires inscrites au plan régional des transports, établi et tenu à jour par le conseil régional après avis des conseils généraux et des autorités compétentes pour l’organisation des transports urbains, fait l’objet de conventions passées entre la région et la Société nationale des chemins de fer français.
La région est consultée sur les modifications de la consistance générale des services assurés, dans son ressort, par la Société nationale des chemins de fer français. Toute ouverture ou fermeture de lignes, toute création ou suppression de points d’arrêt sont soumises pour avis à la région, aux départements et aux communes concernées.
II.A la demande des collectivités régionales intéressées, une commission consultative peut être instituée auprès de chaque direction régionale de l’établissement public. Un décret en Conseil d’État précise la composition de cette commission et ses attributions. Il détermine les règles de son organisation et de son fonctionnement. Elle est consultée notamment sur les conséquences des activités de l’établissement sur la vie économique et sociale de la région et peut faire toutes suggestions sur l’exercice et le développement de ces activités. »
Au cours de la décennie 1980, toutes les régions, à l’exception des Pays-de-la-Loire, vont signer une convention avec la SNCF.
Comme le souligne la commission d’enquête du Sénat de 1993 sur la SNCF, l’information obligatoire donnée par la SNCF aux collectivités en matière de suppressions ou de créations de lignes a amené certaines régions à s’engager financièrement, dans un souci d’aménagement du territoire, afin d’éviter l’arrêt d’une desserte.
1 En application de l’article 6 du cahier des charges de la SNCF approuvé par le décret n°83-817 du 13 septembre 1983, l’État a transféré à la SNCF l’organisation et la mise en œuvre des services ferroviaires (cf. rapport d’Yves Krattinger « Les collectivités territoriales et les transports » Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, n° 319, 2011-2012, page 7).
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