Rapport de l'instance d'évaluation de la politique de l'emploi et recours à des opérateurs externes

Balmary Dominique, Simonin Bernard, Commissariat General Du Plan, Chevrier Fatome Carine

Description

Au cours des vingt dernières années, le développement considérable de la politique de l'emploi a conduit l'Etat à faire intervenir d'autres acteurs sur le marché du travail que les seuls agents du Service public de l'emploi (administration centrale, services déconcentrés, ANPE, AFPA). Cette externalisation n'a pas remis en cause les missions régaliennes de l'Etat (rédaction des textes, contrôle de l'exécution de l'action) et s'est avérée positive vis-à-vis des objectifs de la politique de l'emploi comme des utilisateurs. Cependant, le recours à des opérateurs externes, qui s'est développé au coup par coup, ne peut que s'intensifier dans les années à venir pour des raisons multiples qui tiennent à la fois aux changements à venir sur le marché du travail, à un resserrement du rôle de l'Etat sur ses missions centrales, à un partage plus grand des responsabilités dans la politique de l'emploi, à l'évolution des conceptions en matière de gestion du marché du travail au sein de l'Union européenne. Dans la perspective d'une évaluation des politiques publiques, le rapport présidé par Dominique Balmary a pour but d'établir un état des lieux du recours à l'externalisation et également de constituer une typologie des opérations externalisées.

Sujets

• Emploi
• Politiques de l'emploi
• Politique économique
• Anpe
• AFPA
• Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles
• Chômage
• Chomeur
• UNEDIC

Informations

• Publié par: rapports-tous-les-rapports
• Publié le: 01 juin 2004
• Nombre de lectures: 23
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

couv-DF-balmary.qxd 25/03/2004 16:09 Page 1
Rapport de l’instance
d’évaluation de
la politique de l’emploi
et recours à des
opérateurs externes
Président
Dominique Balmary
Rapporteurs
Carine Chevrier-Fatôme
Bernard Simonin
Secrétariat et administration
Jacqueline Pierre-Léandre
Février 2004Rapport d’évaluation
de la politique de l’emploi
et recours à des opérateurs externes
Président
Dominique Balmary
Rapporteurs
Carine Chevrier-Fatôme
Bernard Simonin
Secrétariat et administration
Jacqueline Pierre-Léandre
Février 2004AVANT-PROPOS
Par Alain Etchegoyen
Commissaire au Plan
À l’heure où le chômage apparaît comme le souci majeur des Français, la
politique de l’emploi est au cœur de toute politique. L’État intervient
massivement dans ce domaine et, quelque libérales que puissent être les
orientations de tel ou tel gouvernement, les sommes consacrées à cette
politique de l’emploi tournent autour de 2 % du PIB. L’État gère
directement la plus grande partie de ces crédits, mais la nature même du
problème de l’emploi dans ses évolutions les plus récentes, la complexité
des suivis individuels et la territorialisation des opérations efficaces ont
conduit à le convaincre d’externaliser un certain nombre d’opérations.
Pour intervenir dans l’entreprise, sur le marché, dans le développement
local ou sur la formation professionnelle, l’État a eu de plus en plus
recours à des opérateurs externes. Ces opérations de sous-traitance
peuvent être évaluées à environ 700 millions d’euros pour l’année 2002.
L’élaboration de ces chiffres a été l’un des premiers travaux de l’instance
d’évaluation présidée par Dominique Balmary.
Ce rapport d’évaluation consiste, de manière générale, à désenchevêtrer
des données difficiles à interpréter et à essayer de constituer une typologie
des opérations externalisées. C’est un travail ingrat mais nécessaire quand
on se situe dans la perspective d’une évaluation des politiques publiques.
Il est d’ailleurs probable que l’usager de ces crédits se perd totalement
dans le maquis des sigles multiples qui peuplent les politiques de
l’emploi : CNASEA, EDEN, PLIE, EUROPLIE, ARACT, CRAE, PADE, BCA,
OPG, AGEFIPH, ETTI, GPEC, LIGE, CIE, SAE, SIFE, ACOSS… Quand
s’agit-il de programmes ? Quand s’agit-il d’organismes ? Quand s’agit-il de
l’État ? Une mission locale pour l’emploi, est-ce le recours à un opérateur
externe ou l’intervention directe de l’État ? Ces sigles, ces questions, ces
interrogations mêmes peuvent sembler rébartatives, bureaucratiques ou
technico-administratives.- Avant-propos -
Pourtant l’évaluation des politiques passe par ces voies escarpées et
tortueuses. Il est nécessaire de savoir si les sommes importantes qui sont
investies dans les politiques de l’emploi le sont avec pertinence et
efficacité. L’externalisation pourrait être une mode importée des
entreprises marchandes ou une facilité pour éviter les terrains les plus
ardus. Le contexte européen et les exemples de pays voisins (Pays-Bas,
Allemagne, Royaume-Uni) ou lointains (Australie) sont sollicités pour
nuancer les jugements ou constater similitudes et différences.
Globalement, le recours aux opérateurs externes va s’intensifier mais il
faudra en améliorer les modalités car deux carences majeures de l’État
apparaissent qui parasitent son souci d’efficacité et de proximité : d’une
part, ses lenteurs et lourdeurs dans la gestion des rapports avec ses sous-
traitants ; d’autre part, sa préoccupation trop minime d’évaluer les
performances de ces derniers. Sans doute ces carences ne sont-elles pas
sans liens entre elles : il est difficile d’évaluer ses opérateurs externes
qu’on a soi-même mis dans des conditions de travail périlleuses.
Pour ce rapport dense et difficile, je tiens à remercier Dominique Balmary,
le président de l’instance d’évaluation, et ses deux rapporteurs, Carine
Chevrier-Fatôme, de l’IGAS, et Bernard Simonin, du Commissariat général
du Plan. Tous se sont obstinés avec beaucoup de mérite à recueillir et
structurer des données essentielles. Je suis certain qu’ils contribueront à
une amélioration de la politique de l’emploi qui reste, encore pour
longtemps, une priorité nationale. Le Plan en est d’autant plus conscient
que le Premier ministre, par sa lettre du 21 novembre 2003, a indiqué ce
qu’il attend désormais de nos travaux de prospective en la matière.SOMMAIRE
Synthèse ................................................................................................ 11
Introduction .......................................................................................... 39
PREMIÈRE PARTIE : LE RECOURS
AUX OPÉRATEURS EXTERNES : UN ÉTAT DES LIEUX ........................49
Chapitre 1 : Logiques d’action du service public de l’emploi
et recours aux opérateurs externes................................... 51
1. Un recours aux opérateurs externes lié aux évolutions
du contenu et du volume des actions pour l’emploi......................... 53
2. Des pratiques nouvelles de services individualisés
pour les publics de la politique de l’emploi ..................................... 57
3. Le conseil aux entreprises comme complément
aux mesures réglementaires ............................................................. 60
4. Le reflux du chômage propice au développement
des actions recourant aux opérateurs externes ? .............................. 62
5. Les pratiques récentes marquées par la recherche
d’une action locale cohérente pilotée par le SPE 66
Chapitre 2 : Le recours aux opérateurs externes aujourd’hui :
un phénomène protéiforme et massif ............................... 71
1. Un recours protéiforme aux opérateurs externes .............................. 71
2. Des masses financières importantes ................................................. 87
Chapitre 3 : Le choix des opérateurs et le marché de l’offre................ 99
1. Les évolutions du Service public de l’emploi ..................................100
2. La diversité des logiques de recours................................................107
3. Bien couvrir les territoires et les publics : deux éléments
devenus essentiels dans le choix des opérateurs..............................111
4. Un marché de l’offre de services éclaté...........................................116- Sommaire -
DEUXIÈME PARTIE : LA GESTION DES OPÉRATEURS
PAR LE SERVICE PUBLIC DE L’EMPLOI...............................................127
Chapitre 4 : L’amont : un cadre juridique et financier
de plus en plus formalisé.................................................131
1. Les incidences du nouveau code des marchés publics....................133
2. Une professionnalisation progressive des relations
entre les services du ministère et ses opérateurs..............................140
3. Une ingénierie de la commande publique quasi industrielle
à l’ANPE.........................................................................................150
Chapitre 5 : L’aval : le suivi et l’évaluation des opérateurs .................159
1. Les procédures de suivi ..................................................................159
2. L’évaluation de l’action des opérateurs...........................................171
TROISIÈME PARTIE : LES PERSPECTIVES OUVERTES
PAR L’ASSOCIATION DES OPÉRATEURS EXTERNES
À LA CONDUITE DE LA POLITIQUE ACTIVE
DE L’EMPLOI ...............................................................................193
Chapitre 6 : Un bilan plutôt positif, mais une stratégie d’action
qui reste à construire ......................................................195
1. Un enrichissement des services pour les usagers.............................196
2. Le recours aux opérateurs externes, facteur essentiel de souplesse
de gestion.......................................................................................198
3. Les résultats disponibles peuvent être considérés
comme satisfaisants ........................................................................199
4. Des obstacles encore nombreux à une bonne maîtrise
des relations avec les opérateurs externes.......................................208
Chapitre 7 : Un contexte européen favorable au développement
du recours aux opérateurs externes ................................217
1. L’affirmation d’une stratégie européenne pour l’emploi ..................217
2. Les Pays-Bas...................................................................................225
3. Le Royaume-Uni ............