Rapport sur la politique du logement social outre-mer (DOM et Mayotte)

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Le présent rapport fait partie de la deuxième vague d'audits de modernisation lancés en octobre 2005 dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui introduit une démarche de performance, visant à faire passer l'Etat d'une logique de moyens à une logique de résultats. Les audits sont réalisés sous la co-maîtrise d'ouvrage du ministère intéressé (qui s'appuie sur le secrétaire général et ses équipes de modernisation) et du ministère chargé du budget et de la réforme de l'Etat (qui s'appuie notamment sur la direction générale de la modernisation de l'Etat).

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Publié le 01 avril 2006
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Langue Français
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Inspection générale des finances
Conseil général des ponts et chaussées
Inspection générale de l'administration
Mission d audit de modernisation
Rapport
sur la politique du logement social outre-mer (DOM et Mayotte)
Anne BOLLIET Inspectrice générale des finances
Bernard FONTAINE Chargé de mission à l'inspection générale des finances
Etabli par
Bernard de KORSAK Ingénieur général des ponts et chaussées
Pierre DUBOIS Ingénieur général des ponts et chaussées
Claude HOSSARD Ingénieur général des ponts et chaussées
- Avril 2006 -
Philippe CANNARD Inspecteur de l'administration
Synthèse
Audit sur la politique du logement social outre-mer
1.
2.
Ministère de l outre-mer
Cadre de l audit ¾Les efforts consentis par la collectivité ont abouti à un accroissement de 15% duparcdelogementsdepuis1999et,hormisenGuyaneetàMayotte,àuneamélioration sensible du confort (sauf en matière d assainissement) ¾olegedssiaemtndansdésparcleelatotéssaptsispudeede0002Msaiplatar 30% à 15%, tandis que la production de logements nouveaux s est maintenue autour de 20.000 logements par an ¾nmietusélunerIllonmegesntdéaitroptnaosebenivolet,saolsrqeule Logement du Plan de Cohésion Sociale ne s applique pas outre-mer
Dysfonctionnements constatés ¾prix abordable en l absence de politique à  foncierFaible disponibilité du publique de planification de l espace et du foncier (Etat et collectivités locales) ¾emètedanifmecntenldetaEt,cneisr:muaavsiegestiondusysreFnafisinintervention limitée d autres financeurs potentiels (ANAH, ANRU, 1% patronal) ¾Impact négatif sur le logement social des mécanismes de défiscalisation qui ont profité au secteur libre et intermédiaire ¾Faible implication des collectivités territoriales et insuffisance de certains opérateurs
Inspection générale de l administration  Inspection générale des finances  Conseil général des ponts et chaussées  avril 2006
Audit sur la politique du logement social outre-mer
Ministère de l outre-mer 3.Recommandations   ¾ taRedéfinir le rôle de l Etat ,ntauniveaucentralquauniveaulocal,danssesfonctionsdepilotedelapolitiquedulogementoutre-meretdopérateurlocal ¾Créer une « Agence de l habitat des DOM » servant de guichet unique pour les financements publics  ¾Créer dans chaque DOM un établissement public foncier d aménagement pour assurer la production de foncier constructible ¾Optimiser les moyens financiers disponibles et en rechercher de nouveaux ¾Dynamiser les opérateurs 4. Impacts attendus et échéances ¾Réalisation d ici fin 2011 (période de 5 ans) 9de 27.000 logements locatifs sociaux supplémentaires 9de 8.000 logements en accession très sociale 9de la réhabilitation de 25.000 logements ¾Émergence d une collectivité locale chef de file de la politique du logement social dans chaque DOM et recentrage des sociétés immobilières des DOM sur ces réalisations ¾Clarification du rôle et des responsabilités des différents acteurs (Etat, collectivités territoriales, opérateurs)
Inspection générale de l administration  Inspection générale des finances  Conseil général des ponts et chaussées  avril 2006
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PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LAUDIT RELATIF AU LOGEMENT SOCIAL OUTRE-MER
(par ordre logique de mise en uvre)
Recentrer le rôle de lEtat sur ses fonctions de pilotage et danimation de la politique de lhabitat
- Créer une « Agence de lhabitat des DOM »
- Encourager lémergence dune collectivité chef de file par département
- Organiser un partenariat local renforcé et diversifié - Assigner aux documents durbanisme un objectif de mobilisation de la ressource foncière - Créer un outil daménagement foncier dans chaque DOM
- Mobiliser les services de lEtat sur la recherche du foncier disponible - Mobiliser les services de lEtat sur la recherche du foncier disponible
Optimiser les moyens de financement existants
- Extension aux DOM du plan de cohésion sociale
- Mettre fin à la fuite en avant de la gestion de la LBU
- Mobiliser de nouveaux moyens de financement - Optimiser laide apportée par la défiscalisation
- Doter le PCS dun plan de financement rigoureux et réaliste
- Adopter les outils de financement proposés par les opérateurs financiers et collecteurs
Dynamiser les opérateurs(SIDOM / ANRU / opérateurs privés)
Sinscrire dans une stratégie de développement durable
- Revoir les normes de construction dans les DOM - Encourager les dispositifs dauto-réhabilitation
- Traiter les risques sismiques en impliquant les habitants
3
13 à 17
17
à
21
22
24
Ministère du logement et préfet de chaque département
- conseil général - conseil régional
- DDE / Service des domaines - Agence de lhabitat des DOM
- EPFA
Ministères
Agence locale + collectivités
Ministères / collectivités territoriales
Au plus tôt
PLF 2007 / planification sur 5 ans
Au plus tôt
Au plus tôt
PRINCIPALES AMELIORATIONS ATTENDUES
Réunifier lensemble des compétences actuellement dispersées entre les ministères
Mise sur un même plan dégalité de traitement les populations métropolitaines et ultramarines
Prendre en compte la spécificité et la diversité des situations rencontrées et notamment les écarts de développement avec la métropole et les DOM ainsi que les écarts entre les départements concernés
correspondantes
1
2
3 et 4
4
Citoyenefficacité socio-économique
X
X
X
Usagerqualité de service
X
X
X
Contribuable efficience
X
X
Agents
en ETP
n/a
n/a
n/a
financier
XX
RESUME
La mission a pu mesurer limportance des besoins en logements aidés et intermédiaires qui restent à satisfaire dans les DOM et à Mayotte. Elle a constaté que les efforts financiers consentis ont abouti à la fois à un accroissement du parc de 15% depuis 1999 et, sauf en Guyane et à Mayotte, à une sensible amélioration de ses éléments de confort, à lexclusion de lassainissement. Cependant, la production globale de logements stagne depuis 2000 autour de 20.000 logements autorisés par an et, surtout, la part, dans ce total, des logements locatifs sociaux autorisés a décru de près de 30% en 2000 à environ 15 % en 2005. La mission a identifié les principaux facteurs explicatifs de cette situation préoccupante : - la faible disponibilité en foncier aménagé à prix abordable, du fait des carences de laction publique en matière de planification de lespace et de maîtrise foncière, conjuguée à la hausse des coûts de construction ; - le concours limité, voire insuffisant, de certains opérateurs fonciers et de logement social à la production de nouveaux logements sociaux ; - les freins au montage financier des opérations, résultant à la fois de lincohérence des arbitrages budgétaires (ligne budgétaire unique - LBU), des interventions limitées de financeurs tels que lagence nationale pour lamélioration de lhabitat (ANAH), le « 1% » logement et, dans une moindre mesure, de lagence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ; - les impacts négatifs des mécanismes de défiscalisation sur la production de logement social, malgré un coût pour lÉtat équivalent à celui de son aide budgétaire à la pierre sur le logement social ; - la faible implication de la plupart des collectivités territoriales dans laménagement et les politiques de lhabitat, tant en ce qui concerne lanimation que leur financement. Dans ce contexte, les réponses apportées dans chaque DOM sont diverses, mais cette diversité est moins le reflet du contexte socio-économique que de pratiques locales dopportunité, qui conduisent la mission à préconiser des évolutions dans le pilotage de la politique de lhabitat et du logement, adaptées à la diversité de ces départements. ° ° ° Face à ce constat, la mission a considéré que, pour répondre aux insuffisances de la politique publique de lhabitat dans les DOM et restaurer une plus grande égalité de traitement vis-à-vis des populations doutre-mer, les missions de lÉtat, et les moyens quil y consacre, devaient évoluer autour de cinq objectifs stratégiques. Les propositions de la mission visent à doter lextension du volet « logement » du Plan de Cohésion Sociale (PCS) aux DOM, prévue dans son principe par le projet de loi en cours de discussion « Engagement National pour le Logement » (ENL), des moyens nécessaires à sa mise en uvre. La mission a chiffré à environ 27.000, pour les seuls logements locatifs sociaux, le besoin de logements supplémentaires pour atteindre le même ratio que celui qui sera obtenu en métropole à lissue du PCS fin 2009. Ce nombre  qui pourrait être atteint en 5 ans  représente un effort à la fois réaliste, une telle production ayant déjà été constatée dans le passé, et ambitieux compte tenu de la dégradation des conditions de production.
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Ces propositions consistent donc : - à redéfinir le rôle de lÉtat,tant au niveau central que local, tant dans ses fonctions de pilotage que dopérateur. Ainsi, il nentre pas dans les missions de lÉtat dêtre le premier bailleur social outre-mer, au travers des sociétés immobilières dÉtat (SIDOM). o », destinée à concentrer et à sécuriser les Agence de lHabitat des DOMcréer une « moyens financiers, à animer la mise en uvre de la politique globale de lhabitat par une démarche contractuelle, à abriter une fonction de support en faveur des opérateurs et, enfin, à permettre lévaluation de lefficience de la politique mise en oeuvre. Le délégué territorial de cette agence serait, dans chaque DOM, le préfet assisté du pôle « aménagement et habitat » ; oencourager, lorsque cest possible, lémergence dune collectivité territoriale chef de file dans chaque DOM ; oorganiser les partenariats locaux entre le délégué territorial de lagence et, selon les cas, la collectivité locale chef de file, les opérateurs locaux ou les collectivités territoriales. - à utiliser tous les leviers possibles pour mobiliser la ressource foncière,dans une approche globale alliant tous les outils disponibles, depuis la planification de lespace jusquà la viabilisation des terrains constructibles en passant par les mécanismes de maîtrise foncière et les outils opérationnels correspondants. omettre les documents durbanisme en capacité daccueillir une production de logements dans chaque DOM à hauteur des besoins reconnus, lÉtat étant incité à jouer pleinement son rôle aux côtés des collectivités territoriales ; ocréer, ou adapter lorsquils existent, des outils daménagement foncier dans chaque DOM, qui bénéficieraient dune tête de réseau abritée par lAgence pour lHabitat dans les DOM ; osurmonter les difficultés juridiques, dont limportance est spécifique aux DOM, telles que lindivision. - à optimiser les moyens de financement disponibles.La mission sest inscrite dans lhypothèse dun maintien durable de la contrainte budgétaire de lÉtat. Dans ce contexte, il conviendra de rechercher des financements complémentaires à limage de ceux mis en place en métropole pour financer le volet logement du Plan de Cohésion Sociale et de rendre plus efficaces les financements existants (la défiscalisation). oériger lAgence de lhabitat des DOM en guichet unique en y concentrant tous les moyens de financement disponibles, à redistribuer à lensemble des acteurs de lhabitat dans les DOM ; orecentrer le bénéfice de la défiscalisation issue de la loi Girardin vers les opérateurs concourant à la production de logement locatif à loyer social ou maîtrisé ; oaffecter en priorité ces moyens au financement de laction foncière, de léquipement des terrains et de la surcharge foncière des logements sociaux, locatifs et en accession et moduler les taux dintervention en fonction de ces priorités. -à dynamiser les opérateurs,en modernisant les statuts et la gouvernance des opérateurs existants, au premier chef ceux qui sont entre les mains de lÉtat  leurs missions devront évoluer pour tenir compte des besoins et carences constatés par la mission  et en facilitant larrivée de nouveaux acteurs. ofaire évoluer  leurs :les sociétés immobilières des départements doutre-mer (SIDOM) missions devraient être recentrées sur celles dopérateur de référence des politiques de
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lhabitat et de maître douvrage dans les périmètres dintervention prioritaire de lAgence de lHabitat dans les DOM et de loutil daménagement foncier. Quand une collectivité chef de file peut émerger, la SIDOM pourrait être transformée en office public de lhabitat rattaché à cette collectivité, par application du nouveau statut prévu par le projet de loi ENL ; oapurer, dès 2006, les dettes contractées par lÉtat (60 M environ, selon lestimation du MOM) auprès de tous les opérateurs du logement social et ramener, sur 5 ans, à un niveau techniquement acceptable le déficit entre les AE et les CP sur les opérations en cours ; ooffrir aux opérateurs ainsi quaux entreprises du BTP, au moyen de contrats dobjectifs, des perspectives dactivité pluriannuelles ; ofaciliter larrivée de nouveaux opérateurs sur des produits spécifiques, tels que logement des étudiants, résidences pour personnes âgées ou logements de fonctionnaires, susceptibles de bénéficier de dispositifs de type contrats de partenariat public-privé.
-à sinscrire dans une stratégie de développement durable,tenant mieux compte des contraintes géo-climatiques et des risques qui leur sont liés, ainsi que des spécificités des
populations concernées. orevoir les conditions délaboration et le contenu des normes de construction dans chaque DOM pour mieux les adapter aux impératifs du développement durable et rechercher les produits logement les mieux adaptés aux modes de vie, aux savoir-faire et aux matériaux locaux ; odispositifs dauto-construction accompagnée et encadrée, en particulierencourager les pour relancer la dynamique et limage des produits évolutifs daccession sociale. ° ° ° Les outils nouveaux proposés par la mission nont pas vocation à être pérennisés et devraient avoir une durée limitée dans leur statut. Leurs emplois devraient être essentiellement pourvus par redéploiement à partir des services existant dans les différents ministères. Pour étendre aux DOM le volet logement du plan de cohésion sociale (PCS), la mission estime le besoin annuel global de financement à 307 M environ. Ce montant permet à la fois un programme de constructions neuves dun peu plus de 7.000 logements par an, tant en locatif social quen accession, et de 5.000 réhabilitations par an. Il comporte également une aide à la surcharge foncière et prend en compte les missions classiques en matière de résorption de lhabitat insalubre. Le plan de financement de ce PCS intègre lapurement des déficits cumulés. Il repose sur quatre types de ressources : laide budgétaire, laide fiscale redéployée, une subvention de lANAH (par redéploiement), une intervention du « 1% logement » . Ainsi, dès lors que les financements complémentaires proposés par la mission seraient disponibles et loutil de la défiscalisation strictement réservé au logement social et aux opérations de mixité sociale, la pression sur les subventions de lÉtat pourrait être desserrée.
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SOMMAIRE
INTRODUCTION ............................................................................................... 9
ICONSTATS.................................................................................................10
IIOBJECTIFS...............................................................................................18
III  PROPOSITIONS ..................................................................................... 21
CONCLUSION .................................................................................................. 34
OBSERVATIONS DES MINISTERES OU ORGANISMES ET REPONSE DELAMISSION...............................................................................................36ANNEXES .......................................................................................................... 91
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INTRODUCTION La politique du logement social outre-mer a été retenue par le ministre délégué au budget et à la réforme de lÉtat au titre de la deuxième vague des audits de modernisation. La lettre de cadrage (cf. annexe 1) établie par les auditeurs a été acceptée par le directeur général de la modernisation de lÉtat le 10 février 2006. La mission a estimé utile de centrer sa réflexion sur les seuls départements doutre-mer (et Mayotte) dans la mesure notamment où la répartition des compétences en matière dhabitat, de logement et de financement du logement diffère dans les collectivités doutre-mer de celles régissant les départements doutre-mer (DOM). Dans les délais qui lui étaient impartis, la mission na pu effectuer de déplacements outre-mer. Elle a utilisé les enseignements tirés des déplacements effectués en novembre 2005 en Guyane et à la Réunion, à loccasion de laudit sur la résorption de lhabitat insalubre. Elle a également procédé à des enquêtes auprès des préfets, des directions départementales de léquipement et des directions des services fiscaux ainsi quà des auditions (cf. annexe 2). Elle sest appuyée sur des contributions du ministère de loutre-mer ainsi que sur des travaux antérieurs, en particulier ceux de lévaluation conduite en 2000-2001 par le commissariat général du plan sur le logement social outre-mer, interrompue suite au décès de son rapporteur, et ceux du conseil économique et social en 20041. Sagissant dune politique publique sensible, reposant sur des procédures et des montages financiers techniquement complexes, laudit qui en est fait est nécessairement succinct et les propositions, évoquées à grands traits, nécessitent un approfondissement, notamment en vue de leur adaptation à la situation spécifique de chaque DOM. En particulier, la mission a essentiellement examiné un certain nombre de questions concernant le financement et lorganisation de la politique publique du logement outre-mer. Elle na pu analyser les différents produits livrés dans les DOM en matière de logement social, très social ou intermédiaire alors que ceux-ci comportent des spécificités propres à ces départements. En tout état de cause, cette analyse reste à faire et lévaluation de la politique du logement outre-mer mériterait dêtre reprise.
1Rapport sur « Le logement dans loutre-mer français » présenté par Mme Marie-Claude Tjibaou.
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I  CONSTATS:malgré une production assez soutenue de logements et une amélioration de leur confort, le constat fait apparaître des besoins importants et une insuffisance de foncier aménagé. Lampleur de loffre nouvelle nécessaire, évaluée pour les seuls logements locatifs sociaux à 27.000 environ, met en évidence lefficacité insuffisante des outils disponibles, celle de certains opérateurs comme celle du régime actuel de défiscalisation.
En 2005, un peu plus de 850 M ont été mobilisés par lÉtat pour le financement du logement dans les départements doutre-mer si lon fait masse des aides personnelles au logement, des subventions aux investissements (aides à la pierre) et des principales dépenses fiscales. Le montant de la dépense fiscale dépasse celui des aides budgétaires (crédits de paiement). A cela sajoute lapport des collectivités territoriales, de lordre de 2% en moyenne des investissements, ce qui est proportionnellement moins important quen métropole. Enfin, en 2005, la caisse des dépôts et consignations (CDC) a attribué un volume denviron 120 M de prêts, financés sur fonds dépargne. Ce montant doit être complété par celui des prêts financés à laide de la participation des employeurs à leffort de construction, le « 1% »2. Les grandes masses du financement du logement par lÉtat dans les DOM Ressources 2005 (en millions ) Aides personnelles au logement * 430,0 Ligne budgétaire unique (en CP - délégués) 184,0 FRAFU 20,0 iPrinc pales dépenses fiscales :- réduction dimpôt sur le revenu**170,0 - déduction à limpôt sur les sociétés19,0 - taux réduit de TVA (2,1% au lieu de 8,5%)***27,0 ANAH 6,8 TOTAL 856,8 * Source : CNAF - allocation au logement social (ALS) et au logement familial (ALF) - 2004 (sans Mayotte).** Cette dépense fiscale concerne les opérations défiscalisées dans les DOM et les COM.*** Source : réponse du MOM aux questions parlementaires (PLF 2006).Depuis 1998, la responsabilité de lessentiel des subventions à la construction de logements sociaux et à la réhabilitation des logements revient au ministère de loutre-mer qui disposait de la ligne budgétaire unique (LBU), aujourdhui intégrée à laction 1 du programme 123 au sens de la LOLF3également le déficit des opérations de réhabilitation de. Cette action finance lhabitat insalubre (RHI). Sagissant de la LBU, la mission se doit de souligner lécart important depuis plusieurs années entre les autorisations de programme et les crédits de paiement. Le reste à payer sur le total des opérations en cours au 31 décembre 2005 sélève à près de 800 M4, ce qui nest pas admissible, compte tenu de la durée des opérations dinvestissement et du montant des AE déléguées. Le retard de paiement, cest-à-dire les factures reçues et validées par les DDE, mais 2Le « 1% » est actuellement de 0,45%. 3 Pour des raisons de commodité, on emploiera le terme LBU dans la suite du rapport pour désigner les crédits du logement. 4 Précisément : 793 M incluant des opérations antérieures à 2000. Source - ACCT Comptabilité spéciale des investissements
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