Services publics en réseau : perspectives de concurrence et nouvelles régulations : rapport du groupe présidé par Jean Bergougnoux ; Luc Baumstark, Nicole Jestin-Fleury ; Commissariat général du plan

-

Documents
328 pages
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

Ce rapport fait tout d'abord un point sur les spécificités historiques, la situation actuelle et les perspectives d'évolution des services publics en réseau à la lumière de la directive européenne de 1996 dans quatre chapitres sectoriels consacrés respectivement à l'électricité, au gaz, au transport ferroviaire et au secteur postal. Puis il s'interroge sur les nouvelles institutions et procédures de régulation à mettre en place, l'Etat étant appelé à concilier missions de service public et concurrence loyale.

Sujets

Informations

Publié par
Publié le 01 janvier 2000
Nombre de visites sur la page 13
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page  €. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Signaler un problème

COMMISSARIAT GENERAL DU PLAN
Services publics en réseau : perspectives de
concurrence et nouvelles régulations
Par Jean Bergougnoux
Président du groupe de travail
Président d'honneur de la SNCF
Directeur général honoraire d'EDF
Avril 2000AVANT PROPOS
par Jean Michel Charpin
Commissaire au Plan
Les évolutions en cours dans les services publics en réseau
(télécommunications, électricité, gaz, chemin de fer, postes…) ne relèvent pas
d’une déréglementation, encore moins d’une dérégulation. Bien au contraire,
elles représentent une ambitieuse construction de nouvelles régulations
publiques, qui traduisent une modification des formes d’intervention de l’État
dans un contexte profondément renouvelé.
Encore récemment, les secteurs en cause étaient organisés selon un schéma
simple : la plus grande partie de l’activité était assurée par un monopole public.
L’État opérait de façon plus ou moins explicite des compromis entre son intérêt
d’actionnaire et les intérêts publics dont il a la charge. Ce modèle a été
confronté dans les années 1980 à des changements technologiques rapides, à
une compétition internationale accrue entre des entreprises pour qui l’énergie, le
transport ou les communications sont des facteurs de production, et à des
insatisfactions de certains usagers. Une organisation laissant place à la
concurrence entre fournisseurs de services est apparue plus pertinente. Elle a été
adoptée par plusieurs pays d’Amérique et d’Europe du Nord, puis diffusée dans
l’Union européenne par une série de directives communautaires.
Cette organisation nouvelle implique de la part des États un double effort.
D’une part, l’État doit apprendre à se plier, en tant qu’actionnaire, aux règles
d’une concurrence équitable. D’autre part, il doit garantir le bon
accomplissement des missions de service public. Les changements sont rapides,
7 -et aucun pays n’a intérêt à prendre du retard par rapport aux autres : c’est lors de
l’introduction de la concurrence que se conquièrent souvent des positions
durables.
Quelles formes institutionnelles et procédurales mettre en place pour réussir ? À
quelle aune mesurer le succès ? Comment moderniser la fonction de l’État-
actionnaire ? Telles étaient les trois questions adressées au groupe présidé par
Jean Bergougnoux, qui rassemblait administrations, entreprises publiques et
privées, partenaires sociaux et experts. La méthode qu’il a retenue procède d’un
pragmatisme novateur. On a souvent voulu plaquer sur tous les secteurs une
grille d’analyse issue de l’exemple précurseur des télécommunications. À
rebours de cette simplification, le groupe a d’abord étudié chaque domaine dans
ses particularités techniques et économiques, s’efforçant en même temps à une
prospective européenne. Dans un second temps, il a tenté, là où c’était possible,
de tirer des conclusions de portée générale.
Cette approche a nécessité un travail considérable. Je tiens à remercier tous les
membres du groupe pour leur importante contribution, ainsi que l’équipe
formée par le président, par Michel Matheu, et par les rapporteurs
Luc Baumstark et Nicole Jestin-Fleury.
Le rapport de Jean Bergougnoux porte loin le regard. C’est d’autant plus justifié
que les évolutions récentes ont été beaucoup plus rapides que ce qui avait été
anticipé par la plupart des observateurs et des acteurs. Ce faisant, il peut par
moments susciter une impression de télescopage des horizons. Dans le secteur
électrique, personne n’envisage l’extension immédiate de la concurrence à tous
les consommateurs. Pour le chemin de fer, il n’existe aujourd’hui aucune
« autorité de régulation » et la mise aux enchères des sillons n’est pas pour
demain. Certains changements devront cependant être imprimés rapidement :
mettre en place des procédures d’allocation des ressources rares et de fixation
des tarifs, renseigner des indicateurs de suivi des réformes et des performances
des opérateurs, moderniser le pilotage des entreprises publiques. Chaque secteur
avancera à un rythme et suivant des modalités qui lui seront propres.
Le débat sur les services publics en réseau a longtemps porté sur les principes. Il
en va autrement aujourd’hui : dans le rapport du groupe présidé par
Jean Bergougnoux, il est surtout question de méthodes et d’instruments. Ce
n’est pas moins important : le système qui sera mis en place aura des
conséquences fortes sur la qualité des prestations de service public, les
performances des opérateurs français, anciens et nouveaux, et la compétitivité
des entreprises utilisatrices. L’avenir du service public en dépend. La place de
l’économie française en Europe en sera durablement influencée. 9 -SOMMAIRE
INTRODUCTION par Jean Bergougnoux......................................... 19
LE SECTEUR ÉLECTRIQUE.......................................................... 31
1. Les facteurs déterminants de l’organisation
des systèmes électriques............................................................ 35
1.1. Des conditions favorables à l’apparition
de puissants monopoles intégrés ...........................................................35
1.2. Jusqu’au milieu des années 1980,
des variations sur un modèle dominant..................................................36
1.3. La remise en cause des formes traditionnelles
d’organisation du secteur ......................................................................37
1.4. À la veille de la directive, une grande variété de modèles en Europe .....39
2. Que sera l’Europe électrique de demain ? ............................... 41
2.1. Avant la directive : un système européen plus coopératif
que concurrentiel ..................................................................................41
2.2. La directive ou comment construire un marché européen
réellement intégré et concurrentiel ?......................................................43
2.3. Avant même l’achèvement de la transposition,
une concurrence vive mais désordonnée................................................46
2.4. Vers un marché européen de l’électricité intégré et bien structuré..........47
2.5. Des baisses de prix qui profiteront aux éligibles
puis, sans doute, à l’ensemble des consommateurs ................................523. Les enjeux d’une nouvelle régulation
du secteur électrique français....................................................54
3.1. Permettre aux consommateurs français d’accéder
à une électricité compétitive..................................................................55
3.2. Actualiser les concepts de base du service public ..................................57
3.3. Permettre aux opérateurs français de faire valoir leurs atouts
dans la concurrence ..............................................................................61
3.4. Comment s’assurer de l’absence de « subventions croisées »
entre consommateurs ? .........................................................................64
3.5. Une politique énergétique nationale est elle compatible
avec l’ouverture des marchés ? .............................................................66
4. Quels instruments pour quelle régulation ?..............................67
4.1. Une donnée majeure : l’intégration du futur marché européen...............67
4.2. Articuler les instruments de régulation,
tant à l’échelle nationale qu’à l’échelle européenne...............................68
4.3. Le gestionnaire de réseau, à la base de l’organisation du marché
et de l’ouverture sur l’Europe................................................................69
4.4. Mettre en place un régulateur dont l’indépendance
fondera la légitimité..............................................................................71
LE SECTEUR GAZ............................................................................73
1. Les déterminants de l’organisation de l’industrie gazière .......76
1.1. Des caractéristiques spécifiques au gaz
pèsent sur l’organisation de son industrie..............................................76
1.2. La convergence croissante entre le gaz et l’électricité
influence la stratégie des opérateurs......................................................82
2. Une évolution progressive du marché européen.......................85
2.1. Les objectifs de la directive : favoriser les consommateurs européens
en introduisant progressivement la concurrence ....................................852.2. Vers un rapprochement des différents modes d’ouverture
et des tarifs d’accès...............................................................................89
2.3. Vers des dispositifs élaborés de préservation
de la sécurité d’approvisionnement.......................................................95
2.4. À terme, une probable généralisation des bourses de gaz.......................98
3. Mettre en place une régulation et une organisation
du secteur qui prépare aux évolutions futures........................100
3.1. Quelles devraient être les responsabilités
de l’autorité de régulation ? ................................................................100
3.2. Une régulation mixte gaz-électricité ...................................................103
3.3. Une organisation qui prépare les évolutions
de l’économie du gaz et de l’énergie en Europ...................................e 104
LE SECTEUR FERROVIAIRE.......................................................111
1. Remise en cause de l’organisation traditionnelle
des systèmes ferroviaires..........................................................117
1.1. La fin d’un modèle d’organisation monopolistique et intégrée.............117
1.2. Le déclin du transport ferroviaire est-il inexorable ?............................119
1.3. Le domaine de pertinence du secteur ferroviaire..................................127
2. La politique européenne au service de la nécessaire
« revitalisation du chemin de fer » ..........................................131
2.1. Le processus de réforme du chemin de fer européen............................132
2.2. Un cadre prospectif d’évolution du secteur .........................................134
3. Conséquences pour la France..................................................140
3.1. Une réforme appelée à évoluer............................................................140
3.2. Permettre à l’entreprise nationale de s’intégrer
dans le jeu concurrentiel européen ......................................................1434. Vers les modalités concrètes d’une concurrence
nécessaire mais maîtrisée.........................................................147
4.1. Renforcer l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure
sous le contrôle du régulateur .............................................................147
4.2. Les règles de tarification de l’usage des infrastructures .......................150
4.3. Des missions de service public à définir et à contractua ................liser 151
4.4. Une autorité de régulation spécialisée .................................................154
4.5. Une autorité indépendante des opérateurs en matière de sécurité.........158
LES SERVICES POSTAUX ............................................................159
1. Les facteurs déterminants de l’organisation
du secteur postal ......................................................................164
1.1. Un réseau humain à fort rendement d’échelle......................................164
1.2. Un secteur postal en cours de mutation ...............................................165
2. Les réformes en cours en Europe
ou comment préserver le service universel .............................174
3. Les relations entre l’État et La Poste
à l’épreuve de l’ouverture des marchés ..................................180
3.1. La difficile et longue clarification des relations
entre l’État et La Poste........................................................................181
3.2. Permettre à La Poste de réussir dans le jeu concurrentiel.....................188
4. Assurer le service universel
dans un environnement concurrentiel ....................................189
4.1. Les outils de régulation face aux transformations du secteur ...............190
4.2. Comment financer le service universel ? .............................................197INSTITUTIONS ET PROCÉDURES DE RÉGULATION.............203
1. Régulation des services publics : de quoi s’agit il ?................206
1.1. La dynamique de la libéralisation :
traits communs et particularités...........................................................207
1.2. Les nouvelles formes d’intervention de l’État .....................................209
1.3. Les contours de la régulation des services publics en rés..............eaux 212
2. Institutions et procédures ........................................................213
2.1. Le débat sur la régulation indépendante ..............................................214
2.2. Créer des régulateurs français indépendants
et leur donner les moyens de cette indépenda.................................nce 217
2.3. Délimiter clairement les tâches du régulateur spécialisé ......................221
2.4. Donner au régulateur des pouvoirs étendu.........................................s 222
2.5. Garantir la représentation de tous les intérêts concernés,
notamment ceux des consommateurs ..................................................225
LES INSTRUMENTS DE MESURE DE LA PERFORMANCE ...229
1. L’élaboration d’indicateurs de mesure de la performance ....233
1.2. Les multiples approches de la performance.........................................238
1.3. Vers une grille minimale d’analyse.....................................................246
2. Les nouvelles exigences en matière d’instruments
de mesure de la performance...................................................248
2.1. Le régulateur au centre du processus de production
et de diffusion de l’information...........................................................248
2.2. L’évaluation des performances : une action concertée.........................251LES RELATIONS ENTRE L’ÉTAT
ET LES ENTREPRISES PUBLIQUES
À L’ÉPREUVE DE L’OUVERTURE DES MARCHÉS ................255
1. Le consensus français autour d’une conception de
l’organisation et du fonctionnement des services publics.......257
1.1. Une « cristallisation » conceptuelle
qui date de l’immédiat après-guerre ....................................................257
1.2. Au centre de la conception française du service public,
un État protéiforme.............................................................................259
1.3. La pérennité de ce modèle de service public typiquement français
fut assurée par un large consensus
qui ne se démentit pas au fil des ans....................................................260
2. Les implications de l’ouverture à la concurrence...................261
2.1. La nécessaire évolution de la gouvernance
des entreprises publiques ....................................................................261
2.2. La contractualisation pluriannuelle :
un chantier inégalement avancé ..........................................................263
2.3. La procédure du Comité des investissements
à caractère économique et social en exame........................................n 265
2.4. L’évolution du rôle des conseils d’administration................................267
3. Les implications de l’ouverture à la concurrence...................274
3.1. L’État-actionnaire et la gouvernance des entreprises publiques ...........274
3.2. Les changements dans la gouvernance lorsque le capital est ouvert .....276
AVIS DES PARTENAIRES SOCIAUX ..........................................281
AVIS DES ENTREPRISES..............................................................295