Emplois de proximité
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Description

Après une analyse des politiques publiques d'intervention en matière d'emplois de proximité, les auteurs préconisent une solvabilisation des ménages grâce notamment à un redéploiement de l'aide publique (proposition de création d'un ticket-services et de suppression du chèque emploi services), une professionnalisation de l'offre, une certification de la qualité des services rendus et une simplification réglementaire.En annexe, de nombreuses indications sur l'emploi dans les services (éléments de comparaison des structures de l'emploi européennes et américaines), l'évolution du poids des services et des emplois familiaux en France, la demande des services de proximité, le dispositif d'aide aux services de proximité, les dispositifs d'aide directe aux ménages, des éléments de comparaison européenne sur le développement des services de proximité destinés à la garde d'enfants et aux soins à domicile des personnes agées, les évaluations macroéconomiques des potentialités offertes par l'extension des services de proximité.

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Publié par
Publié le 01 décembre 1998
Nombre de lectures 30
Langue Français
Poids de l'ouvrage 1 Mo

Exrait

Emplois de proximité
Rapports
Gilbert Cette, Pierre Héritier, Dominique Taddei et Michel Théry
Michèle Debonneuil et Reza Lahidji
Commentaires Philippe Herzog et Claude Seibel
Annexes préparées par la Direction de la Prévision, la DARES, l’INSEE la DGCCRF, la DGEFP et Gilbert Cette
©La Documentation Française, Paris, 1998 - ISBN : 2-11-004163-3 « En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du code de la propriété intellectuelle du 1erjuillet 1992, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans l’autorisa-tion expresse de l’éditeur. Il est rappelé à cet égard que l’usage abusif et collectif de la photocopie met en danger l’équilibre économique des circuits du livre. »
La création du Conseil d’Analyse Économique« répond à la nécessité pour un gouvernement trop souvent confronté à l’urgence, de pouvoir se référer à une structure de réflexion qui lui permette d’éclairer ses choix dans le domaine économique. J’ai souhaité aussi créer un lien entre deux mondes qui trop souvent s’ignorent, celui de la décision économique publi-que et celui de la réflexion économique, universitaire ou non.
J’ai pris soin de composer ce Conseil de façon à tenir compte de toutes les sensibilités. Le Conseil d’Analyse Économique est pluraliste. C’est là un de ses atouts principaux, auquel je suis très attaché. Il doit être un lieu de confrontations sans a priori et les personnes qui le composent doivent pouvoir s’exprimer en toute indépendance. Cette indépendance — je le  sais — vous y tenez, mais surtout je la souhaite moi-même.
Ces délibérations n’aboutiront pas toujours à des conclusions parta-gées par tous les membres ; l’essentiel à mes yeux est que tous les avis puissent s’exprimer, sans qu’il y ait nécessairement consensus.
...
La mission de ce Conseil est essentielle : il s’agit, par vos débats, d’ana-lyser les problèmes économiques du pays et d’exposer les différentes op-tions envisageables. »
Lionel Jospin, Premier ministre Discours d’ouverture de la séance d’installation du Conseil d’Analyse Économique, le 24 juillet 1997. Salle du Conseil, Hôtel de Matignon.
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Sommaire
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pierre-Alain Muet
Stratégie de développement des emplois de proximité . . . . . . . . . . Gilbert Cette, Pierre Héritier, Dominique Taddei et Michel Théry Services de proximité, État et marché . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Michèle Debonneuil et Reza Lahidji
Commentaires Qualité des emplois de proximité et solidarité des partenaires . . . . Philippe Herzog
Le développement des services de proximité . . . . . . . . . . . . . . . . . Claude Seibel
Annexes Annexe A. Emploi dans les services : éléments de comparaison des structures de l’emploi européennes et américaines . . . . . . . . . . . . . Manuel Marciaux
Annexe B. L’évolution du poids des services et des emplois familiaux en France . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pierre-Alain Audirac, Alice Tanay et Serge Zilberman
Annexe C. La demande de services de proximité : une mise en perspective . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anne Flipo
Annexe D. Le dispositif d’aide aux services de proximité . . . . . . . Yves Mérian et Mahrez Okba
Annexe E. Dispositifs d’aide directe aux ménages . . . . . . . . . . . . . Manuel Marciaux et Patrick Pommier
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Annexe F. Éléments de comparaison européenne sur le développe-ment des services de proximité destinés à la garde d’enfants et aux soins à domicile des personnes âgées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mahrez Okba
Annexe G. Les évaluations macroéconomiques des potentialités offertes par l’extension des services de proximité : brève synthèse
Gilbert Cette
Résumé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Summary
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Introduction
Les services de proximité sont souvent considérés comme un domaine dans lequel il serait possible d’associer une politique sociale redistributive et une politique d’emploi. Politique sociale dans la mesure où il s’agit d’aider les ménages à bénéficier de services que leurs ressources ne leur permettent pas d’acquérir. Politique d’emploi car ce secteur se caractérise par un fort contenu en emplois et une demande non satisfaite qui en font un gisement d’emplois potentiels élevé. Restreint au seul champ des activités au domicile, le secteur des ser-vices de proximité emploie plus de 400 000 personnes en équivalent temps plein. Les aides déployées par les pouvoirs publics représentent un coût budgétaire d’environ 35 milliards de francs et se caractérisent par la super-position de nombreuses mesures qui aboutissent à des distorsions de concurrence importantes et, parfois, à des effets anti-redistributifs. Le cadre réglementaire et conventionnel dans lequel s’exerce l’offre de service de proximité est très divers et ne favorise pas la qualité et la pro-fessionnalisation de l’offre. Les rapports de gré à gré représentent 80 % des prestations, et les 20 % restantes, offertes par des entreprises et des associations, s’exercent dans un cadre très diversifié. Les deux rapports préconisent d’élargir les préoccupations des pou-voirs publics des services au domicile à certaines activités du domicile for-tement substituables, cet élargissement devant faire l’objet d’une concer-tation entre tous les acteurs concernés. Ils plaident également pour assurer une neutralité entre les différentes formes d’offre, en éliminant les distor-sions de concurrence qui empêchent une structuration de l’offre favorisant la qualité. C’est le cas notamment du taux de TVA à 20,6 % qui ne favo-rise pas le développement des entreprises dans ce secteur. L’application du taux réduit de TVA, proposée dans le Plan français d’Action pour l’Emploi, réduirait cette distorsion. Les deux rapports concluent à la nécessité de simplifier l’architecture générale des aides en favorisant la solvabilisation de la demande et en mettant en place des procédures de certification de la qualité de l’offre. Le rapport de Gilbert Cette, Pierre Héritier, Dominique Taddei et Michel Théry propose d’encourager la professionnalisation de l’offre en
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simplifiant le cadre réglementaire et conventionnel et en conditionnant l’octroi des aides publiques au recours à une offre proposée par des entre-prises ou associations qui respecteraient une charte de qualité. Le rapport souligne également que le recours aux tickets-services (sous forme papier ou électronique) permettrait une grande souplesse dans le déploiement des aides publiques, les ménages pouvant bénéficier de tickets-services en nombre et en taux d’abondement variant selon leurs besoins et leurs ressources. Le rapport de Michèle Debonneuil et Reza Lahidji propose de distin-guer les aides générales, bénéficiant à tous les ménages et visant essen-tiellement à favoriser le développement de l’emploi, et les aides spéci-fiques correspondant à la politique sociale des pouvoirs publics au bénéfice de populations particulières comme les personnes dépendantes ou les parents de jeunes enfants. Il préconisent également de favoriser la bais-se du coût de production des services concernés, par des incitations appro-priées visant à modifier l’organisation même de la production, soit en amé-liorant la productivité, soit en incitant à la mise en place des infrastructures nécessaires à de tels gains. Dans son commentaire, Claude Seibel souligne les difficultés qui résul-teraient de la transition du système actuel à celui préconisé dans les rap-ports et rappelle qu’une certaine stabilité réglementaire est nécessaire pour accompagner un processus de développement. Philippe Herzog attire l’at-tention sur la nature des emplois concernés en soulignant les besoins de formation et de contrats de travail originaux, et sur l’enjeu de coopération entre les différents types de financiers et prestataires. Des annexes complètent ce volume en fournissant de nombreuses indications sur les emplois concernés, les aides et les dispositifs déployés. Les rapports préliminaires ont fait l’objet d’une première discussion à la séance du 16 juillet, et les rapports définitifs ont été discutés le 17 sep-tembre, en présence du Premier ministre. Pierre-Alain Muet Conseiller auprès du Premier ministre
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Stratégie de développement des emplois de proximité(1)
Gilbert Cette(*) Pierre Héritier(**) Dominique Taddei(*) Michel Théry(***)
Le secteur des services de proximité n’est pas défini de façon précise, et les nombreuses études réalisées sur ce thème le délimitent parfois de façon différente. Restreint au seul champ des activités au domicile et assi-milées (emplois familiaux strictement définis et assistantes maternelles), ce secteur emploie (en 1997) plus de 400 000 personnes en équivalents temps plein (soit un doublement depuis 1992). Les prestations correspon-dantes sont rendues approximativement à 80 % dans le cadre de rapports d’emploi direct (gré à gré), et 20 % par le biais d’organismes prestataires ou mandataires, essentiellement associatifs. La concurrence est ouverte aux entreprises depuis 1996, mais elles n’occupent qu’une part très mar-ginale de ce marché. Le secteur des services de proximité se caractérise par un très fort conte-nu en emplois résidents. Par ailleurs, les ménages déclarent avoir de nom-breux besoins non satisfaits en services courants, mais aussi en services de gardes d’enfants ou d’aides aux personnes âgées ou dépendantes. Les poli-tiques publiques d’intervention en ce domaine ont ainsi pu prétendre asso-cier une logique de création d’emplois, une logique sociale redistributive mais aussi une logique d’insertion de personnes en difficulté comme des chômeurs de longue durée (cf. annexe 1). Certes, l’un des principaux freins
(*) Conseil d’Analyse Économique ; (**) LASAIRE ; (***) Commissariat général du Plan. (1) L’élaboration de ce rapport a largement bénéficié des travaux de réflexion du groupe qui s’est réuni, au Conseil d’Analyse Économique, sur ce thème des emplois de proximité, entre octobre 1997 et mai 1998, ainsi que des informations apportées par les documents annexés au présent dossier. Les données fournies dans le texte, caractérisant les services de proximité, sont généralement tirées de ces documents annexés. Pour autant, les proposi-tions présentées dans ce rapport n’engagent que leurs auteurs.
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au développement des services de proximité est culturel. Mais la demande des ménages en services de proximité parait également très sensible au prix et à la qualité de ces services, ce qui confère une réelle opérationnalité aux politiques publiques. Actuellement, l’intervention publique résulte de la superposition historique de nombreuses mesures conçues sans nécessaire cohérence, et dans un environnement réglementaire et conventionnel très complexe. Concernant les services au domicile, cette intervention repré-sentait, en 1996, un coût budgétaire d’environ 35 milliards de francs qui correspondait à un taux d’aide des dépenses des ménages d’environ 60 % en moyenne, ce taux variant sensiblement selon les besoins. Les expérimentations de terrain et les études de faisabilité, comme les évaluations macro-économiques, convergent pour montrer l’intérêt, en termes d’emploi, de promouvoir le développement des services de proxi-mité. Toutefois, il importe de savoir si les trois logiques possibles de déve-loppement sont à mettre sur le même plan et comment elles s’articulent. Les propositions qui suivent privilégient clairement les deux premières (la logique d’emploi et la logique sociale), tout en tenant compte d’une logique d’aménagement du territoire conformément aux orientations affir-mées par le Gouvernement. Plus précisément, les propositions qui suivent s’articulent principale-ment autour de deux axes correspondant à la finalité visée et aux moyens développés pour cela. La finalité est de développer les emplois de proximité, par une solvabi-lisation accrue et plus efficace de la demande privée des ménages. Ce développement correspond à lamise en œuvre et l’élargissement d’une politique sociale, déclinée à la fois : — en solvabilisant la demande des ménages d’autant plus fortement que leurs besoins sont importants et leurs ressources faibles ; — en favorisant le développement d’une offre professionnalisée, béné-ficiant d’un statut rejoignant celui des salariés par opposition à l’habituel rapport de gré à gré. Ce développement serait également favorisé par une simplification du cadre réglementaire et conventionnel, et une intervention publique dont la neutralité élargirait l’éventail du choix des ménages. Le principal moyen consiste à adopter les instruments les plus efficaces et les plus compatibles avec la finalité visée. Le ticket-services, dont le principe est présenté plus loin, peut constituer l’un de ces instruments, sous sa forme « papier » ou électronique et dématérialisée. Les propositions ici avancées sont regroupées en trois rubriques : favo-riser la création de vrais emplois et non pas des « petits boulots » ; assurer la solvabilisation de la demande ; évoquer les choix possibles dans la ges-tion des dispositifs préexistants.
CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE
Une politique sociale favorisant la création de vrais emplois
À cet égard, trois questions se posent : le champ concerné, la neutralité fiscale, la qualité des services, et la qualification du personnel.
Quel champ de services ? Le champ d’application du bénéfice de la réduction d’impôt ainsi que des titres-emploi-services peut constituer une première base de réflexion(2)(ce champ est rappelé en annexe 2). Une question de principe se pose immédiatement si on souhaite aller au-delà : faut-il limiter le champ aux activitésaudomicile ? Ou l’étendre aux acti-vitésduévolutions actuelles (travail des femmes…) incitent àdomicile ? Les préférer la seconde solution. D’ailleurs, pour des raisons souvent cultu-relles(3), de nombreux ménages sont non seulement souvent réticents mais aussi réfractaires à l’utilisation de personnels (femmes de ménage ou employés de maison) à leur domicile. À cela s’ajoute le problème hautement symbolique de la remise de « la clé du domicile » qui, malgré le développe-ment du travail de maison, est souvent considéré, dans les milieux populaires et dans les couches moyennes de salariés, comme le domaine de la « maîtres-se de maison ». Par ailleurs, les gains de productivité liés aux effets d’échelle et à l’uti-lisation d’équipements plus sophistiqués sont davantage envisageables hors domicile qu’à domicile (par exemple, pour l’entretien du linge). Bien sûr, à production donnée, de tels gains de productivité sont, par nature, préjudi-ciables à l’emploi. Mais la création d’emplois dans les services de proxi-mité doit être liée au développement de ces activités. Or, ce développement verrait ses effets sur l’emploi certes atténués par les gains de productivité liés aux transferts hors domicile de certaines activités, mais il serait simul-tanément accentué par les effets-prix favorables associés à de tels gains. Se pose ainsi la question d’une modification de la loi du 29 janvier 1996 concernant le titre-emploi-services, permettant de prendre en compte les activités du domicile, y compris celles qui sont effectuées à l’extérieur (entretien du linge par exemple). Même si on souhaitait ne raisonner que sur le domicile, un ensemble de services artisanaux devrait être concerné, notamment dans tous les domaines de maintenance et de réparation indispensables (électricité, plomberie…), à la condition de prendre deux précautions :
(2) Cf. Lasaire (1996). (3) Comme cela est montré dans l’annexe de Flipo dans ce dossier.
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