La gestion du risque accidents du travail et maladies professionnelles
Description
Dans une première partie, le rapport de la Cour des comptes traite de l'évolution des risques professionnels et des limites de leur connaissance. Une deuxième partie évoque la contribution des régimes de sécurité sociale à la prévention. Les parties suivantes présentent le système de la réparation pour les victimes d'accident du travail, les résultats financiers et les outils de gestion et enfin l'organisation générale de l'action des pouvoirs publics et de la sécurité sociale contre les risques professionnels.
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| Publié par | rapports-enseignement-travail-formation |
| Publié le | 01 février 2002 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 1 Mo |
Extrait
COUR DES COMPTES
__________
LA GESTION DU RISQUE ACCIDENTS DU TRAVAIL ET MALADIES PROFESSIONNELLES _______
RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE SUIVI DES RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES INTÉRESSÉS
FÉVRIER 2002
Sommaire
Délibéré........................................................................................................................
Introduction et présentation générale du système de prévention et de réparation...............................................................................................................
IDéfinitions.......................................................................................................... IIHistorique........................................................................................................... III Les différents régimes ........................................................................................ IV Une branche particulière du régime général ...................................................... V Des règles spécifiques de financement .............................................................. VI Le cadre densemble dans lequel interviennent les organismes de sécurité sociale et les responsabilités des divers intervenants ........................................
Chapitre I :Lévolution des risques professionnels et les limites de leur connaissance................................................................................................................
I Lévolution des risques dans les statistiques de la CNAMTS et de la MSA .... II Les limites des systèmes statistiques et des connaissances disponibles............ Chapitre II : La contribution des régimes de sécurité sociale à la prévention.....
ILescotisations.................................................................................................... II Les actions du régime général et de la MSA en faveur de la prévention .......... III LInstitut national de recherche et de sécurité (INRS) ...................................... IV Laction de prévention face aux risques induits par lamiante ..........................
Chapitre III : La réparation......................................................................................
I Les procédures de déclaration, de reconnaissance et dindemnisation ............. II La nature et les modalités de la réparation.........................................................
Chapitre IV : Les résultats financiers et les outils de gestion................................
I Les résultats financiers ....................................................................................... IILesoutilsdegestion...........................................................................................
Chapitre V : Lorganisation générale de laction des pouvoirs publics et de la sécurité sociale contre les risques professionnels.......................................
I Lorganisation et la coordination au plan national ............................................ II La coordination régionale et locale ....................................................................
Conclusion générale....................................................................................................
Liste des abréviations.................................................................................................
Glossaire....................................................................................................................... Réponses des administrations et des organismes concernés...................................
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DÉLIBÉRÉ _____
La Cour des comptes publie, sous la forme dun fascicule séparé, un rapport concernant LA GESTION DU RISQUE ACCIDENTS DU TRAVAIL ET MALADIES PROFESSIONNELLES. Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public. Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations et organismes concernés, et après quil a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par ceux-ci. En application des dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Etaient présents : M. Logerot, premier président, MM. Marmot, Berger, Mignot, Ménasseyre, Collinet, Delafosse, Gastinel, présidents de chambre, MM. Mathieu, Blondel, Chartier, Limouzin-Lamothe, Capdeboscq, Murret-Labarthe, Sallois, Carrez, Vianès, Giquel, Mme Legras, MM. Bonacossa, Bady, Billaud, Recoules, de Mourgues, Malingre, Paugam, Babusiaux, Mayaud, Hespel, Richard, Devaux, Bayle, Bouquet, Adhémar, Mme Boutin, MM. Chabrol, Picq, Ganser, X-H. Martin, Bertrand, Silberzhan, Mme Cornette, MM. Lefoulon, Cardon, Thérond, Mme Ruellan, M. Pallot, Mme Bellon, MM. Gasse, Frèches, Duchadeuil, Attali, Moulin, Mme Bazy-Malaurie, MM. Raynal, Thélot, Lesouhaitier, Lefas, Mme Pappalardo, MM. Gauron, Lafaure, Dieffenbacher, Banquey, Braunstein, Auger, Delin, conseillers maîtres, MM. Fernet, David, Rannou, Lazar, dAlbis, conseillers maîtres en service extraordinaire, M. Cieutat, conseiller maître, rapporteur général. Etait présente et a participé aux débats, Mme Gisserot, procureur général de la République, assistée de M. Frentz, avocat général.
M. Ory-Lavollée, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.
Na pas pris part aux délibérations : M. Briet.
Fait à la Cour, 7 février 2002.
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COUR DES COMPTES
Intr
oduction
et
présentation générale du système de prévention et de réparation
COUR DES COMPTES _____________________________________________________________
En 1999, dernière année pour laquelle les chiffres ont été publiés, 717 000 accidents du travail entraînant plus dun jour darrêt de travail, 89 000 accidents sur le trajet entre le domicile et le lieu de travail, et 24 000 maladies professionnelles ont été reconnus. Parmi les premiers, 46 700 étaient considérés comme graves et 717 avaient été mortels. Parmi les seconds, 9 700 étaient graves et 633 avaient été mortels. 201 des victimes de maladies reconnues comme professionnelles étaient décédées1. Le nombre daccidents du travail a certes fortement chuté sur le très long terme, mais cette baisse sest ensuite ralentie et la hausse constatée de 1997 à 1999 se serait, selon des données provisoires, poursuivie en 2000. Celui des maladies reconnues comme dorigine professionnelle est en forte croissance, notamment les maladies mortelles. Les risques professionnels sont donc un enjeu de santé publique.
Ils sont considérés, depuis 1946, comme relevant dune prise en charge collective. Même si les pouvoirs publics dune part, les entreprises dautre part ont également des rôles importants, notamment dans la prévention, la sécurité sociale a donc une place éminente et qui sest progressivement accrue. La loi lui a confié en 1946 la gestion de ce risque. En 1994, lautonomie de cette branche du régime général des salariés, a été renforcée bien quelle demeure gérée, comme la maladie, par la caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS). Les partenaires sociaux, qui gèrent ces institutions, ont dénommé « institution prévention » lensemble constitué par la CNAMTS, les caisses régionales dassurance maladie et linstitut national de recherche et de sécurité (INRS), essentiellement financé par la CNAMTS. LINRS représente une très large part des moyensdétude et de recherche sur la santé et la sécurité au travail, et des moyens dassistance, de formation et dinformation aux entreprises dans ces domaines. La CNAMTS a dépensé, en 2000, 8,13 Md pour les risques professionnels.
Lorientation vers une prise en charge collective apparaît encore dans la loi adoptée, en 2001, pour créer une « nouvelle branche de la
1 Ces chiffres sont ceux des statistiques publiées pour les salariés du régime général. Cf. infra Chapitre I. Il sagit des accidents de travail ayant occasionné un arrêt de travail dépassant le jour de laccident et déclarés aux caisses primaires dassurance maladie. Le nombre total daccidents déclarés est de 1,4 million. Pour les décès consécutifs à des maladies professionnelles, le chiffre est celui des décès survenus avant attribution dune rente, donc rapidement.
INTRODUCTION ET PRÉSENTATION GÉNÉRALE9
sécurité sociale », garantissant les exploitants agricoles contre ces mêmes risques.
Or, simultanément, les débats se développent sur les conditions dans lesquelles les risques professionnels donnent lieu à réparation. De nouveaux systèmes dindemnisation se multiplient, parallèlement à celle accordée par la sécurité sociale. Des polémiques se font jour sur les conditions dans lesquelles ont été prévenus et gérés des risques comme ceux tenant à lamiante en milieu professionnel, ou à lusage des éthers de glycol dans des processus professionnels.
La Cour des comptes a donc décidé dexaminer le fonctionnement et la gestion de cette branche de la sécurité sociale, ce quelle avait fait pour la dernière fois en 1988-1989.
Lexamen avait alors porté dune part sur certains aspects de la prévention (le fonds national de prévention des accidents du travail, géré par la CNAMTS), dautre part sur la gestion des prestations par certaines caisses primaires, enfin sur le transfert anormal des excédents de la branche au profit de lassurance maladie. Les conclusions de la Cour avaient figuré dans son rapport public de 1989.
Dans lintervalle, aucune enquête densemble na été menée par dautres institutions de contrôle et aucune étude densemble na été publiée par un autre organisme2.
La Cour a mené en 2000 et 2001 un ensemble denquêtes. Celles-ci ont concerné les deux principaux régimes de salariés, le régime général et celui des salariés agricoles. Elles ont porté sur les principaux aspects de leur action : la prévention, la tarification et la gestion des cotisations, lorganisation et le fonctionnement des caisses. Elles ont comporté lexamen des comptes et de la gestion des principaux organismes (CNAMTS, INRS, caisse régionale dassurance maladie dIle-de-France -CRAMIF) et des enquêtes sur place dans divers organismes3. Elles se sont appuyées sur les observations formulées par les comités régionaux dexamen des comptes des organismes de sécurité sociale (COREC) sur des échantillons importants de caisses régionales dassurance maladie
2 Dans la période récente, lINRS a fait lobjet dun rapport de lIGAS en 2000 et un rapport sur lindemnisation a été établi en 2001 par M. MASSE à la demande de la ministre de lemploi et de la solidarité. Un rapport, notamment sur les conditions dindemnisation, avait été établi en 1991 par un groupe de travail créé par le ministre chargé de la sécurité sociale et présidé par M. DORION. 3 Caisse centrale de MSA, CRAM de Rennes et de Limoges, CPAM du Morbihan et de Limoges.
10 COUR DES COMPTES
(CRAM), de caisses primaires dassurance maladie (CPAM) et de caisses de mutualité sociale agricole (CMSA)4.
Sagissant dun sujet dont les aspects techniques sont importants, le présent rapport comprend dabord un chapitre préliminaire résumant lorganisation générale du dispositif de prévention et de réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles. Il part ensuite de lanalyse des conditions concrètes de fonctionnement du système, pour aller progressivement vers une appréciation plus globale de ses bases et de son organisation générale et une évaluation des actions menées en ce domaine. Il examine ainsi successivement lévolution des risques professionnels et les limites dans leur connaissance (chapitre I), la contribution des régimes de sécurité sociale à la prévention (chapitre II), la réparation des préjudices subis (chapitre III), la gestion de la branche (chapitre IV), enfin lorganisation générale de laction contre les risques (chapitre V).
4 Au total 46 caisses, dont 8 CRAM (Clermont-Ferrand, Dijon, Orléans, Toulouse, Lille, Rouen, Nantes, Marseille), 18 CPAM (Strasbourg, Mont-de-Marsan, Le Puy, Mâcon, Rennes, Tours, Reims, Montbéliard, Nanterre, Montpellier, Nancy, Montauban, Lille, Angers, Amiens, Poitiers, Nice, Valence), 20 CMSA (Albi, Amiens, Angers, Blois, Bordeaux, Chambéry, Dijon, Lille, Le Puy, Lons-le-Saunier, Nancy, Nîmes, Paris, Poitiers, Rouen, Saint-Brieuc, Saint-Lô, Strasbourg, Troyes, Tulle).
INTRODUCTION ET PRÉSENTATION GÉNÉRALE11
I Définitions
Lexpression « risques professionnels » désigne trois types dévénements définis par le code de la sécurité sociale : laccident du travail, laccident de trajet et la maladie professionnelle.
Laccident du travail est un accident, « quelle quen soit la cause, survenu par le fait ou à loccasion du travail à toute personne salariée ou travaillant à quelque titre ou en quelque lieu que ce soit, pour un ou plusieurs employeurs »5. Cest « un fait précis survenu soudainement au cours ou à loccasion du travail et qui est à lorigine dune lésion corporelle »6. Il se caractérise donc notamment par son lien avec le travail, sa soudaineté et lexistence dune lésion corporelle.
Laccident de trajet est celui qui se produit entre la résidence ou le lieu où le travailleur se rend de façon habituelle pour des motifs dordre familial, ou encore son lieu de repos, et le lieu de travail7.
Une maladie est dite professionnelle lorsquelle est la conséquence directe de lexposition dun travailleur à un risque physique, chimique, biologique ou si elle résulte des conditions dans lesquelles il exerce dune façon habituelle son activité professionnelle.
La jurisprudence des tribunaux tient une place importante dans linterprétation de ces définitions. Son évolution progressive a contribué à étendre le champ couvert par cette législation.
II Historique
La gestion des risques professionnels demeure profondément marquée par son histoire.
Avant toute législation spécifique, la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles seffectuait sur la base du code civil : la victime était dans une situation difficile car elle devait établir la preuve de la faute de lemployeur ainsi que du lien entre cette faute et le dommage. Elle était en outre exposée à la lenteur de la procédure et au
5 Code de la sécurité sociale (CSS), art. L 411-1. 6 Cour de cassation, arrêt du 24 avril 1969. 7 Code de la sécurité sociale (CSS), art. L 411-2.
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déséquilibre entre les moyens quelle pouvait mobiliser et ceux à la disposition de lemployeur8. La loi du 9 avril 1898 constitua une avancée sociale que chacun saccorde encore à considérer comme très importante : elle crée une responsabilité sans faute, lemployeur étant présumé responsable ; les lenteurs, les frais et les très forts aléas dun procès sont ainsi épargnés à la victime ; en contrepartie, lemployeur échappe à toute action en réparation que pourraient exercer à son encontre la victime ou ses ayants-droits en application du droit commun de la responsabilité. Ce principe ne connaît que quelques exceptions, notamment dans le cas de faute inexcusable ou intentionnelle de lemployeur. La loi9 institue donc un compromis qui permet une réparation rapide.
La loi du 25 octobre 1919 mit en place un système voisin pour les maladies professionnelles.
La loi du 30 octobre 1946 intégra les textes relatifs aux accidents du travail et aux maladies professionnelles dans la législation de la sécurité sociale. Cette dernière se voyait chargée de la gestion et était ainsi substituée aux employeurs et à leurs assureurs privés dans la responsabilité vis-à-vis des victimes, moyennant le paiement de cotisations par les employeurs. Un lien était dautre part établi entre le taux de cette cotisation et le niveau du risque afférent à lactivité de lentreprise, et donc entre la prévention et la réparation, la cotisation versée devenant un instrument de prévention.
III Les différents régimes
La couverture du risque accidents du travail-maladies professionnelles est morcelée entre un grand nombre de régimes et de gestionnaires.
Pour les salariés, le gestionnaire le plus important est le régime général, qui couvre environ 87 % du total. Cependant, 23 entreprises, collectivités et établissements publics assurent directement la charge totale ou partielle (cest-à-dire à lexclusion des incapacités permanentes)
8 Au moment du vote de la loi de 1898, 88 % des accidents restaient à la charge des ouvriers. 9 La loi fut complétée dès 1905. En effet, le législateur de 1898 avait prévu lintervention du juge de paix qui devait procéder à une enquête contradictoire, et du tribunal civil, qui fixait lindemnité. La loi de 1905 institua la mise en uvre directe de la responsabilité devant lassureur privé.
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