Rapport d'information fait au nom de la mission commune d'information sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle

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« Complexité », « cloisonnements » et « corporatismes » sont les trois termes retenus par la mission d'information pour caractériser la situation actuelle de la formation professionnelle en France. Pour donner un nouvel élan à la formation professionnelle, le rapport émet des propositions autour de plusieurs axes : adapter l'offre de formations aux besoins de demain et décloisonner l'accès à la formation par exemple en introduisant un compte épargne formation ; créer un organe indépendant de régulation et d'évaluation de l'appareil de formation ; intensifier la mutualisation et encourager le regroupement des organismes de collecte (taxe d'apprentissage). A noter qu'un tome II propose les procès-verbaux des auditions menées par la mission d'information : http://www.senat.fr/noticerap/2006/r06-365-2-notice.html

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Publié le 01 juillet 2007
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Langue Français
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N° 365
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007
Annexe au procès-verbal de la séance du 4 juillet 2007
RAPPORT D’INFORMATION
FAIT
au nom de la mission commune d’information (1) sur le fonctionnement des
dispositifs de formation professionnelle,
Par M. Bernard SEILLIER,
Sénateur.
Tome I : Rapport
(1) Cette mission est composée de : M. Jean-Claude Carle, président ; MM. Serge Dassault,
Jean-François Humbert, Mme Gisèle Printz, vice-présidents ; Mmes Annie David, Sylvie Desmarescaux,
secrétaires ; M. Bernard Seillier, rapporteur ; Mmes Christiane Demontès, Muguette Dini,
rapporteurs-adjoints ; MM. Bertrand Auban, Auguste Cazalet, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Pierre
Demerliat, Jean-Léonce Dupont, Yann Gaillard, Paul Girod, Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Serge
Lagauche, Jacques Legendre, Mme Valérie Létard, M. Jean-Luc Mélenchon, Mmes Colette Mélot, Janine
Rozier, Esther Sittler, MM. Louis Souvet, Robert Tropéano. - 3 -
SOMMAIRE
Pages
AVANT-PROPOS ......................................................................................................................... 13
INTRODUCTION 17
PREMIÈRE PARTIE - CINQ CHAMPS D’ÉVALUATION...................................................... 23
I. FORMATION PROFESSIONNELLE ET EMPLOYABILITÉ : UN COUPLE À
CONSOLIDER 23
A. L’EMPLOI, PRINCIPALE FINALITÉ DE LA FORMATION : UNE PRIORITÉ
RÉAFFIRMÉE........................................................................................................................... 24
1. La formation, passeport pour l’insertion professionnelle........................................................ 24
2. Un recentrage du système de formation professionnelle sur les objectifs de la
politique de l’emploi............................................................................................................... 25
a) L’évolution de la philosophie générale du système de formation professionnelle :
des objectifs mouvants........................................................................................................ 25
b) Un défi crucial pour demain : répondre aux « bouleversements inédits de
l’emploi »...... 26
3. Rapprocher la formation de l’emploi : la relance des dispositifs d’alternance et de
l’apprentissage ....................................................................................................................... 27
a) Assurer l’« employabilité » des jeunes et des adultes : l’émergence de la notion de
professionnalisation............................................................................................................ 27
b) La modernisation et le développement de l’apprentissage................................................... 29
B. DES MARGES DE PROGRÈS : LA CAPACITÉ DU SYSTÈME DE FORMATION À
RÉPONDRE AUX BESOINS DES JEUNES ET DE L’EMPLOI EN QUESTION .................... 31
1. Un système de formation professionnelle initiale déconnecté des besoins de
l’emploi ? ............................................................................................................................... 31
a) Une inadéquation entre l’offre et la demande de formation................................................. 31
b) Une offre de certification peu optimale............................................................................... 33
(1) Une spécialisation jugée « excessive » des diplômes professionnels......................................... 33
(2) Un éclatement des responsabilités ....................................................................................... 33
2. L’objectif d’élévation du niveau général des formations face à ses limites.............................. 35
a) Un « noyau dur » de sortants sans diplôme ou qualification : une faille du système
éducatif............................................................................................................................... 35
(1) Des chiffres rigides à la baisse............................................................................................ 36
(2) Des handicaps face à l’insertion.......................................................................................... 37
b) Une hiérarchisation des filières qui conduit à une orientation par échecs successifs
vers l’enseignement professionnel ...................................................................................... 39
C. DES FRONTIÈRES ENCORE ÉTANCHES ENTRE FORMATION INITIALE ET
CONTINUE : DEUX UNIVERS AUX LOGIQUES SÉPARÉES ? ............................................ 43
1. Des dispositifs cloisonnés ....................................................................................................... 43
2. Des voies de « rattrapage » limitées ....................................................................................... 45
a) Des situations initiales figées ? ........................................................................................... 45
b) La validation des acquis de l’expérience : les limites d’un outil innovant........................... 47- 4 -
ANNEXE AU CHAPITRE I - LE SYSTÈME DUAL ALLEMAND........................................... 49
1. Une vue d’ensemble ................................................................................................................ 49
2. Description du système d’enseignement dual .......................................................................... 50
3. La loi sur la formation professionnelle ................................................................................... 51
4. La formation et le marché du travail....................................................................................... 51
5. Mise en œuvre de la formation professionnelle ....................................................................... 52
6. Trois cent cinquante professions agréées................................................................................ 52
7. Coordination entre l’entreprise et le centre de formation professionnelle............................... 53
8. Qualification des entreprises .................................................................................................. 53
II. L’ACCÈS À LA FORMATION : INÉGALITÉ ET COMPLEXITÉ..................................... 54
A. L’INÉGALITÉ D’ACCÈS : UNE RÉALITÉ AFFIRMÉE, VÉCUE, MESURÉE........................ 54
1. Les inégalités entre actifs........................................................................................................ 54
a) Les salariés ......................................................................................................................... 54
b) Les chômeurs...... 56
2. Les inégalités entre entreprises............................................................................................... 57
B. LA COMPLEXITÉ : FACILITÉ OU NÉCESSITÉ ? .................................................................. 57
1. La juxtaposition des statuts, des responsabilités, des prestations............................................ 58
a) La formation des scolaires : l’État et la région.................................................................... 58
b) La formation des salariés du secteur privé : l’entreprise, les partenaires sociaux ................ 58
c) La formation des chômeurs : la région, l’assurance chômage, l’État ................................... 61
d) La formation des autres publics : les collectivités publiques............................................... 63
e) La formation des jeunes en insertion professionnelle : la région, l’État .............................. 65
2. Une architecture illisible 66
a) La complexité des conditions d’accès ................................................................................. 66
(1) Les conditions d’accès des primo entrants ............................................................................ 66
(2) Les conditions d’accès des salariés sous contrat de travail...................................................... 66
(3) Les conditions d’accès des demandeurs d’emploi .................................................................. 68
(4) Les entreprises et la complexité .......................................................................................... 70
b) Les effets pervers du cloisonnement ................................................................................... 71
(1) Les zones d’ombre ............................................................................................................ 71
(2) Hasard et formation........................................................................................................... 73
(3) Les disparités de situations................................................................................................. 74
c) La difficulté de simplifier.. 74
(1) L’approche par les statuts : une démarche logique sinon inéluctable ........................................ 74
(2) La formation des salariés : raisons du choix de la branche...................................................... 75
(3) Le palliatif des passerelles.................................................................................................. 75
(4) Les procédures administratives suivies par les entreprises 76
III. L’APPAREIL DE FORMATION : LES RIGIDITÉS D’UN MARCHÉ
SEMI-ADMINISTRÉ............................................................................................................... 77
A. LE POTENTIEL D’ÉMULATION ENTRE LES GRANDS RÉSEAUX DE LA
FORMATION PROFESSIONNELLE........................................................................................ 78
1. Vue générale de l’appareil de formation professionnelle initiale et continue.......................... 80
a) Panorama de l’enseignement professionnel initial............................................................... 80
b) La répartition des « parts de marché » de la formation continue ......................................... 81
2. Le secteur public face à l’intensification de la concurrence : entre cloisonnement et
vocation à l’exemplarité. ........................................................................................................ 82
a) Les progrès et la restructuration de l’AFPA ........................................................................ 83
(1) Une mission traditionnelle : la formation des publics non qualifiés sur l’ensemble du
territoire .......................................................................................................................... 83
(2) Les phases et les enjeux de la restructuration 83
(3) L’étape de la décentralisation ............................................................................................. 84
(4) Les difficultés et les incertitudes......................................................................................... 85- 5 -
b) Les GRETA : des coûts élevés de fonctionnement qui entraînent des pertes de
parts de marché................................................................................................................... 86
(1) Les missions et les structures.............................................................................................. 86
(2) La lucidité du diagnostic recueilli par la mission sénatoriale................................................... 87
(3) Sortir de l’ornière par la mutualisation et le partenariat.......................................................... 88
c) La formation continue demeure, pour les universités, un univers à conquérir ..................... 89
d) Le CNAM : un établissement de référence.......................................................................... 90
3. Le secteur associatif et l’insertion des publics en difficulté..................................................... 91
4. Le secteur consulaire, son adaptabilité, et la dynamique de l’apprentissage .......................... 91
a) Les formations rattachées aux chambres de commerce et d’industrie (CCI)........................ 92
b) L’apprentissage et l’artisanat 93
(1) Le constat général............................................................................................................. 94
(2) Les évolutions souhaitables ................................................................................................ 94
5. Le secteur privé : une place prépondérante sur le marché de la formation
professionnelle et une certaine fragilité.................................................................................. 94
a) Le foisonnement des organismes et la liberté d’accès au marché de la formation
continue.............................................................................................................................. 95
(1) L’origine du régime déclaratif............................................................................................. 95
(2) Les mesures prises en 2002 pour limiter « l’inflation déclarative ».......................................... 95
b) Les classifications de l’appareil de formation privée .......................................................... 97
(1) Le secteur « entreprise » .................................................................................................... 97
(2) Le secteur privé dit « lucratif » ........................................................................................... 98
6. Les spécificités notables du secteur agricole........................................................................... 98
B. « OÙ VA L’ARGENT » ?........................................................................................................... 99
1. L’intensification de la concurrence : une garantie contre le « tonneau des
Danaïdes» ?............................................................................................................................101
a) Certains acteurs du secteur privé prônent l’application rigoureuse du droit de la
concurrence ........................................................................................................................101
(1) L’avis du Conseil de la concurrence de 2000 ........................................................................101
(2) La poursuite de l’offensive de la Fédération de la formation professionnelle (FFP) en
faveur de l’application stricte des règles de mise en concurrence.............................................102
b) L’application du code des marchés publics à la formation professionnelle et à
l’insertion.......103
(1) Le principe de l’extension des règles de mise en concurrence à la formation
professionnelle et à l’insertion depuis 2001 ..........................................................................103
(2) Le durcissement des modalités de passation des marchés relatifs à l’insertion depuis
2005................................................................................................................................104
c) Les difficultés portées à la connaissance de la mission .......................................................105
(1) Les acteurs traditionnels de l’insertion subissent de plein fouet le choc de la concurrence
et de la généralisation des appels d’offres ............................................................................105
(2) La position de la France en faveur de la spécificité de l’insertion au regard des règles de
concurrence......................................................................................................................105
2. Le risque de corruption dans l’enseignement au niveau mondial et l’influence
sectaire en France : un malaise dans la formation professionnelle........................................108
(1) L’essor des formations dites « comportementales » : une « porte d’entrée » de
l’influence sectaire............................................................................................................108
(2) Les recommandations ........................................................................................................110
3. La dénonciation du « gâchis » renvoie à des conflits d’objectifs et à des intérêts
contradictoires........................................................................................................................112
a) La thèse du redéploiement des allégements de charges sur les bas salaires .........................113
b) L’efficacité des dépenses de formation des fonctionnaires..................................................114
c) Un dysfonctionnement majeur : des filières de formation pratiquement inexistantes
dans le secteur des services à la personne, le plus créateur d’emplois.................................115- 6 -
IV. LE FINANCEMENT : CLOISONNEMENTS ET COMPLEXITÉ......................................117
A. LA FORMATION CONTINUE DES SALARIÉS : UN FINANCEMENT EXCLUSIF
ET GÉNÉREUX ........................................................................................................................118
1. Une contribution dynamique ...................................................................................................119
a) Une obligation légale récemment renforcée ........................................................................119
b) Des entreprises volontaires .................................................................................................121
2. Les organismes collecteurs : une structuration complexe, essentiellement
professionnelle........................................................................................................................122
a) Une architecture obéissant à une triple logique professionnelle, territoriale et
instrumentale ......................................................................................................................122
b) Une collecte segmentée mais concurrentielle......................................................................124
3. Un système peu lisible de plafonds emboîtés concernant les frais de gestion et le
financement du paritarisme ....................................................................................................126
a) Des frais de gestion contenus … .........................................................................................126
b) … tout en finançant le paritarisme… ..................................................................................127
4. Une mutualisation à deux étages, opaque et faiblement redistributive ....................................128
a) La mutualisation au sein des OPCA....................................................................................128
b) La mutualisation entre OPCA : le Fonds unique de péréquation .........................................132
B. LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES CHÔMEURS : UN FINANCEMENT
CLOISONNÉ SELON L’ÉLIGIBILITÉ À L’ASSURANCE CHÔMAGE .................................134
1. La région et l’État...................................................................................................................134
2. L’UNEDIC..............................................................................................................................134
C. L’APPRENTISSAGE : UN FINANCEMENT SOUS TENSION, RECENTRÉ SUR LES
ENTREPRISES ET LA RÉGION ..............................................................................................136
1. Les entreprises : des prélèvements accrus et théoriquement mieux ciblés sur
l’apprentissage .......................................................................................................................136
a) Des entreprises davantage mises à contribution ..................................................................136
b) Un circuit partiellement dérivé vers les régions137
2. Des régions responsabilisées, un État privilégiant le levier fiscal et social.............................139
3. Une évaluation difficile...........................................................................................................140
a) Des besoins importants mais contrastés, des flux encore mal appréhendés .........................140
b) Un schéma de collecte probablement perfectible ................................................................141
V. LA GOUVERNANCE : LES SCORIES DE LA DÉCENTRALISATION ............................143
A. LE CONSTAT APRÈS VINGT ANS DE DÉCENTRALISATION : « IL N’Y A PLUS
DE PILOTE DANS L’AVION »................................................................................................143
1. La spécificité du système français : l’importance du rôle de l’État et des partenaires
sociaux....................................................................................................................................144
a) La loi fondatrice du 16 juillet 1971.....................................................................................144
b) La réponse de l’État aux défis du chômage et des mutations économiques .........................145
c) L’implication des partenaires sociaux à travers la négociation collective et la
gestion paritaire..................................................................................................................146
2. L’émergence progressive d’un nouvel acteur : la région.........................................................152
a) 1983 : l’affirmation d’une compétence de droit commun, mais encore largement
partagée par l’État ..............................................................................................................152
b) 1993 : un élargissement des moyens d’action et de coordination, axé
principalement sur les jeunes..............................................................................................153
c) 2002 : les aménagements ponctuels des lois de modernisation sociale et
démocratie de proximité .....................................................................................................155
d) 2004 : vers l’achèvement de la régionalisation de la formation professionnelle ? ...............156- 7 -
B. LA CONSÉQUENCE : UN MANQUE DE COORDINATION FONCTIONNELLE QUI
ENTRAVE L’AFFIRMATION D’UNE GOUVERNANCE RÉGIONALE ................................158
1. L’articulation avec l’État : des chevauchements multiples......................................................158
a) En amont : la « citadelle » de l’éducation nationale ............................................................158
b) En aval : la politique de l’emploi........................................................................................161
c) En matière de formation professionnelle : les compétences résiduelles mais non
négligeables de l’État .........................................................................................................162
2. L’articulation avec les partenaires sociaux : la difficile conciliation entre logiques
territoriales et logiques de branche164
a) Le défi du croisement des logiques territoriales et de branche ............................................164
b) L’absence d’une réelle structuration du dialogue social au niveau régional ........................165
3. Des interférences inévitables avec d’autres acteurs importants de la formation .....................167
a) Avec l’AFPA : des crédits régionalisés mais un organe qui reste national ..........................167
b) Avec les départements : les effets collatéraux des politiques d’insertion ............................169
DEUXIÈME PARTIE - CINQ AXES DE PROGRESSION........................................................173
I. SÉCURISER L’ACCÈS À L’EMPLOI PAR LA QUALIFICATION.....................................173
A. QUALIFIER TOUS LES JEUNES : PASSER DE L’INCANTATION AUX ACTES.................173
1. Une orientation choisie, condition d’un parcours réussi.........................................................173
a) Généraliser la découverte des métiers au collège ................................................................174
b) « Professionnaliser » les acteurs de l’orientation175
c) Informer sur les débouchés : un devoir de transparence et de vérité....................................176
2. Réduire le nombre de jeunes sortant sans « bagage » de formation initiale : un
« enjeu d’intérêt national ».....................................................................................................178
a) Un impératif préalable : garantir la maîtrise des savoirs de base .........................................178
b) Prévenir les « sorties précoces » : diversifier les parcours de réussite.................................180
c) Renforcer les moyens de suivi à la sortie du système éducatif : repérer et
accompagner.......................................................................................................................180
3. Offrir une « deuxième chance » d’accès à la qualification : ouvrir les frontières de la
formation initiale182
a) Les vertus de l’entreprise « formatrice ».............................................................................182
(1) L’intérêt de l’insertion par l’entreprise : quelques exemples de réussite ...................................182
(2) Simplifier les outils : vers un rapprochement des contrats d’apprentissage et de
professionnalisation ..........................................................................................................182
b) Vers la mise en place d’une « formation qualifiante différée » ? ........................................184
c) Amplifier le dispositif de validation des acquis de l’expérience..........................................185
B. CONNECTER LES FORMATIONS AUX BESOINS DES JEUNES ET DE L’EMPLOI...........186
1. Renforcer l’attractivité de la filière professionnelle................................................................187
a) L’alternance, « forme naturelle » de la formation professionnelle initiale ? ........................187
b) Instituer un « statut du lycéen professionnel » ....................................................................188
c) Construire des parcours plus souples et itératifs..................................................................189
2. « Imbriquer » le système éducatif et le monde de la formation professionnelle .......................190
a) Les établissements scolaires et universitaires : un potentiel à valoriser pour
développer l’apprentissage, la VAE et la formation continue des salariés...........................190
b) Professionnaliser les études universitaires ..........................................................................191
c) Articuler l’offre de certification aux besoins de l’économie : clarifier et évaluer................193
II. ÉLARGIR L’ACCÈS À LA FORMATION PAR L’INDIVIDUALISATION.......................195
A. L’INDIVIDU, FIL CONDUCTEUR DE L’ACCÈS À LA FORMATION ..................................195
1. Améliorer l’accès à la formation continue des salariés en parachevant le DIF.......................195
a) Le DIF, clé de l’égalité d’accès ou expression symbolique du consensus à la
française ? ..........................................................................................................................195
b) Vers la transférabilité du DIF .............................................................................................198- 8 -
2. Rationaliser l’accès de l’ensemble des actifs à la formation professionnelle en
instituant le compte d’épargne formation................................................................................201
a) Les failles du système suggèrent un recentrage sur l’individu.............................................201
b) Une solution : le compte d’épargne formation ....................................................................202
(1) Une piste consensuelle.......................................................................................................202
(2) Ce que le compte d’épargne formation pourrait être...............................................................206
B. LA PERSONNE ET L’ENVIRONNEMENT DE LA FORMATION : DES PROGRÈS
INDISPENSABLES...................................................................................................................212
1. Mieux coordonner l’information, l’accueil et la prescription..................................................213
a) Dédales et constellations.....................................................................................................213
(1) L’information et l’accueil213
(2) La prescription..................................................................................................................215
b) Les pistes à suivre ..............................................................................................................215
(1) Les guichets uniques..........................................................................................................215
(a) L’émergence d’une logique d’intégration ......................................................................215
(b) La perspective d’une fusion de l’ANPE avec l’UNEDIC ................................................216
(2) La coordination régionale217
2. Développer les services aux PME et TPE................................................................................218
III. OPTIMISER L’APPAREIL DE FORMATION PAR L’INNOVATION ET
L’ÉVALUATION.....................................................................................................................219
A. GÉNÉRALISER LA CULTURE, LES OUTILS ET LA PRATIQUE DE
L’ÉVALUATION ......................................................................................................................219
1. Aujourd’hui, le contrôle des moyens l’emporte sur l’évaluation des performances .................220
a) Un contrôle de l’État plus axé sur les « moyens mis en œuvre » que sur les
résultats ..............................................................................................................................220
(1) Les contrôles effectués par la Délégation générale à l’emploi et à la formation
professionnelle (DGEFP) et les directions régionales du travail, de l’emploi et de la
formation professionnelle (DRTEFP) ..................................................................................220
(2) L’intervention du contrôle général, économique et financier...................................................221
(3) Un espoir : les investigations de la Cour des comptes annoncent un contrôle de
l’efficacité de la formation professionnelle...........................................................................222
b) Des outils de labellisation foisonnants................................................................................223
(1) Historique ........................................................................................................................223
(2) Le critère essentiel de la qualité des formateurs à travers le pullulement des
certifications ....................................................................................................................223
(3) La certification ne peut être attribuée à un organisme qu’après deux ans d’existence et
pour une durée de trois ans.................................................................................................223
2. Mesurer les résultats des formations.......................................................................................225
a) Le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie
(CNFPTLV) : une mission d’évaluation qui risque d’être entravée par les
divergences de vue de ses composantes ..............................................................................225
b) L’évaluation induite par la mise en place de la LOLF.........................................................226
c) Les efforts d’évaluation générale conduits par la DARES et le CEREQ .............................227
d) Les initiatives isolées présentées à la mission sénatoriale ...................................................229
e) Elargir les critères de l’évaluation ......................................................................................230
3. Rassembler les moyens existants au sein d’une autorité indépendante ....................................232
B. DIFFUSER LES BONNES PRATIQUES ET LES EXPÉRIMENTATIONS REUSSIES............232
a) Les écoles de la deuxième chance : les nouvelles technologies, moteur de
l’acquisition du socle des connaissances.............................................................................233
(1) Une initiative européenne relayée par les collectivités locales.................................................233
(2) Les principes de fonctionnement : « ne pas refaire ce qui a conduit les jeunes à l’échec
scolaire ».........................................................................................................................233
(3) Les résultats obtenus justifient d’encourager fortement la généralisation des écoles de la
deuxième chance...............................................................................................................235- 9 -
b) Le pragmatisme des missions locales et la remotivation des jeunes en situation
difficile...............................................................................................................................236
(1) L’efficacité de la démarche d’insertion des jeunes : son caractère global, le suivi par un
référent unique et le contact direct avec l’employeur .............................................................236
(2) Une illustration : l’expérience « défi jeunes » conduite à Marseille..........................................239
c) Le « campus Veolia » et la mobilisation des partenariats pour une formation de
qualité à des métiers « en tension ».....................................................................................240
(1) Les caractéristiques de cette expérience ...............................................................................240
(2) Une initiative exemplaire et partenariale ..............................................................................241
2. Renforcer l’ingénierie de la formation ....................................................................................242
a) Un enjeu fondamental : élucider les mécanismes de la transmission de savoir-faire
utiles...................................................................................................................................242
b) Les lacunes de l’ingénierie .................................................................................................243
c) Le rôle de « laboratoire » du CNAM...................................................................................243
d) Développer la « fertilisation croisée » entre la formation initiale et continue, tout
particulièrement dans les universités ..................................................................................245
e) Favoriser le contact entre les jeunes et les intervenants extérieurs dans les lycées
professionnels.....................................................................................................................245
IV. RATIONALISER LES FINANCEMENTS PAR LA NÉGOCIATION................................247
A. UNE INFLEXION DE LA LOGIQUE FINANCIÈRE DE BRANCHE POUR
RÉPONDRE AUX BESOINS DES TERRITOIRES ..................................................................247
1. Un constat partagé : la nécessité d’une véritable coordination financière à l’échelon
régional ..................................................................................................................................247
2. Les conditions d’une expression paritaire cohérente au niveau régional ................................248
a) L’organisation de « pôles paritaires » .................................................................................248
b) Une rationalisation de la cartographie des OPCA ...............................................................249
(1) Un rehaussement du plancher de collecte .............................................................................249
(2) Une fusion des OPCA interprofessionnels ............................................................................250
B. UN RÉEXAMEN DES DIFFÉRENTES CONTRAINTES FINANCIÈRES À LA
LUMIÈRE DES OBJECTIFS POURSUIVIS252
1. L’encadrement des frais de gestion des OPCA est-il inadapté au développement de
leur service de conseil ?..........................................................................................................253
a) Des plafonds trop faibles pour permettre le développement des services aux
entreprises ?... ...................................................................................................................253
b) … ou dont le calcul est trop fruste ? ...................................................................................253
c) Des questions probablement solubles dans celle d’une diminution du nombre des
OPCA .................................................................................................................................253
2. Les droits acquis au financement du paritarisme : facilités et crispations...............................255
a) L’existence de pratiques contestables .................................................................................255
b) Trancher le nœud gordien ? ................................................................................................256
3. Mutualiser ou pas : il faut choisir ...........................................................................................257
a) Réfléchir à la mission de redistribution des OPCA .............................................................257
b) Clarifier le rôle du FUP ......................................................................................................258
(1) Un lissage pluriannuel des besoins de financement ................................................................258
(2) Des ambitions élargies .......................................................................................................259
(a) Le financement de la transférabilité du DIF ?259
(b) Une mutualisation renforcée..........................................................................................260
4. Une prise en charge des OPCA préjudiciable à l’offre de formation ?....................................260
a) Une complexité excessive ?260
b) Une trop grande instabilité des modes de prise en charge des formations ? ........................261- 10 -
C. LA RECHERCHE D’UNE ALLOCATION OPTIMALE DES MOYENS ..................................263
1. Vers une collecte, voire une gestion unifiée ?..........................................................................263
2. Vers une perméabilité du financement de la formation professionnelle des salariés et
des demandeurs d’emploi ?.....................................................................................................264
a) Le renforcement des incursions de l’assurance chômage en faveur des instruments
de la formation professionnelle continue ............................................................................264
b) Le rôle éventuel des OPCA comme plate-forme d’accès de l’ensemble de la
population active à la formation continue ...........................................................................265
c) L’éventualité d’une institutionnalisation des « conférences de financeurs »........................266
3. Vers un « ticket modérateur » pour responsabiliser les bénéficiaires de la formation
professionnelle ?.....................................................................................................................267
4. Vers un décloisonnement du circuit de la taxe d’apprentissage et du circuit de
l’obligation légale ?................................................................................................................268
5. Pour un assouplissement de l’obligation légale, qui ne doit pas être considérée
comme une taxe, mais comme un investissement .....................................................................269
a) Un pilotage du niveau et de l’affectation de l’obligation légale ?........................................269
b) Une remise en cause du compartimentage de l’obligation légale ?......................................269
c) La question de la pluriannualité de l’investissement en formation des entreprises ..............270
d) Les avantages d’une remise en cause du principe même de l’obligation légale …271
(1) Une mutualisation dévoyée, un principe du « former ou payer » obsolète .................................271
(2) Une suppression de l’obligation légale a priori rationnelle pour le plan de formation .................273
(3) Quel financement après la suppression de l’obligation légale pour le plan de formation ?...........273
(a) Laisser les partenaires sociaux gérer la suppression de l’obligation légale… ...............274
(b) … ou envisager une réforme nationale : un système de prélèvements et de
subventions favorisant l’adaptation de l’offre de formation et la réalisation
d’économies ?......................................................................................................................274
(c) Du « former ou payer » au « former ou épargner » : l’abondement d’un compte
individuel dans une logique aboutie de sécurisation des parcours.......................................276
V. CONSTRUIRE LA GOUVERNANCE PAR LA TERRITORIALISATION ET LA
CONTRACTUALISATION.....................................................................................................279
A. LA TERRITORIALISATION : DE LA VISION GLOBALE À L’ACTION LOCALE...............280
1. L’État : l’équité du système280
a) Une fonction régulatrice .....................................................................................................280
b) L’instance de concertation nationale : le CNFPTLV...........................................................283
2. La région : la mise en cohérence.............................................................................................286
a) La région, chef de file de l’ensemble des acteurs de la formation .......................................286
b) L’instrument stratégique de programmation et d’engagement : le PRDFP ..........................287
3. Le bassin d’emploi : la mise en œuvre.....................................................................................298
a) Le lieu privilégié pour la mise en œuvre des actions de formation ......................................298
b) Le choix d’une « territorialisation souple ».........................................................................300
B. LA CONTRACTUALISATION : D’UNE GESTION SÉPARÉE À UNE GESTION
PARTAGÉE...............................................................................................................................302
1. Développer les partenariats ....................................................................................................303
a) Un contexte favorable.........................................................................................................303
b) Des perspectives prometteuses pour la territorialisation .....................................................303
2. Contractualiser pour mieux gérer ...........................................................................................305
a) La diversité de la politique contractuelle, gage d’efficacité ................................................305
(1) Les contrats de projets État-régions (CPER) .........................................................................305
(2) Les contrats d’objectifs et de moyens (COM) et contrats d’objectifs territoriaux (COT) .............306
b) La nécessité de développer « une culture de l’évaluation ».................................................309