Rapport d'information fait au nom de la mission commune d'information relative à Pôle emploi - Tome I : rapport
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01 juillet 2011
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Français
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Né, le 19 décembre 2008, de la fusion de l'agence nationale pour l'emploi (ANPE) et des associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Assedic), qui constituaient le réseau opérationnel de l'assurance chômage, Pôle emploi est un établissement public dont les missions principales sont le placement et l'indemnisation des demandeurs d'emploi et l'aide aux entreprises pour leurs recrutements. Un peu plus de deux ans après la création officielle de Pôle emploi, la mission d'information a souhaité procéder à une première évaluation des effets de cette fusion, examiner la qualité des services rendus aux demandeurs d'emploi et aux entreprises et réfléchir à l'articulation entre Pôle emploi et les autres acteurs du service public ainsi qu'à son ancrage territorial. A noter que les comptes rendus des auditions et déplacements, effectués entre mars et juin 2011, sont disponibles dans un Tome II consultable à l'adresse suivante : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/114000431/index.shtml
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N° 713
SENAT SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2010-2011
Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 juillet 2011
RA PORT D’INFORMATION P
FAIT
au nom de la mission commune d’information relative àPôle emploi(1),
Par M. Jean-Paul ALDUY,
Sénateur.
Tome I : Rapport
________________________________________________________________________________________________________
( 1 ) C e t t e m i s s i o n c o m m u n e d ’ i n f o r m a t i o n e s t c o m p o s é e d e e a n n e r o t , l a u d e J . C: Mp r é s i d e n t; M . S e r g e D a s s a u l t , M me C h r i s t i a n e D e mo n t è s , M . J e a n - M a r i e V a n l e r e n b e r g h e , M me A n n i e D a v i d , v i c e - p r é s i d e n t s ; M me s J a c q u e l i n e P a n i s e t A n n e - M a r i e s c o f f i e r , Es e c r é t a i r e s M ; A e a n - P a u l J . l d u y , r a p p o r t e u r B i c o l e M o n n e f o y , M n t o i n e t t e , N me G M . é r a r d; M a c q u e l i n e m e J M . A l q u i e r ,- É t i e n n e A J e a n C é s a r , J e a n - C l a u d e D a n g l o t , J e a n D e s e s s a r d , M me C o l e t t e G i u d i c e l l i , M . A l a i n G o u r n a c , M me A n n i e J a r r a u d - V e r g n o l l e , M . R o n a n K e r d r a o n , M m e V a l é r i e L é t a r d , M . J e a n L o u i s M a s s o n , M m e M i r e i l l e O u d i t , M M . A n d r é R e i c h a r d t , C h a r l e s R e v e t e t J e a n - P i e r r e V i a l .
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S O M M A I R E
Pages
AVANT-PROPOS.........................................................7................................................................
I. UNE PREMIÈRE ÉVALUATION ENCOURAGEANTE DES EFFETS DE LA FUSION ENTRE LANPE ET LES ASSEDIC....................................................................... 13
A. UNE FUSION RÉALISÉE RAPIDEMENT MALGRÉ UNE HAUSSE BRUTALE DU CHÔMAGE...............................................................................................................................131. Le rapprochement de lANPE et de lassurance chômage avant la fusion............................... 132. Les choix opérés par la loi du 13 février 2008........................................................................ 15a)Uneinstitutionsuigeneris..................................................................................................15b) Une gouvernance qui associe les partenaires sociaux et lEtat ............................................ 16c) Un financement dune double provenance .......................................................................... 18d)Uneorganisationrégionalisée.............................................................................................19e)Desmissionsétendues........................................................................................................20f)LemaintiendelUnedic......................................................................................................203. Une courte période de préparation de la fusion...................................................................... 22a)Uneinstancedepréfiguration.............................................................................................22b)Destravauxdexperts.........................................................................................................22c) La conclusion de conventions avec lUnedic ...................................................................... 24d) La signature de la première convention tripartite ................................................................ 24(1) Les objectifs assignés à Pôle emploi........................................................4..2..........................(2) Les indicateurs de performance...72........................................................................................4. La mise en uvre opérationnelle de la fusion : un chantier considérable............................... 28a)Laconstitutiondeséquipesmixtes......................................................................................29b)Lanégociationdaccordscollectifs.....................................................................................30(1) La convention collective nationale................................................3......0................................(2) Les autres accords collectifs.....................................................33..........................................c)Unréseauresserré...............................................................................................................34d) Le transfert du recouvrement aux Urssaf ............................................................................ 365. Un contexte de crise et de hausse du chômage........................................................................ 38
B.DESACQUISINCONTESTABLES..........................................................................................391. Plus de simplicité pour les usagers.........................................................................................40a)Desdémarchessimplifiées..................................................................................................40b)Desredondancessupprimées..............................................................................................42c) De nouvelles prestations développées en interne................................................................. 43d) Un traitement plus égalitaire des demandeurs demploi ...................................................... 43e) Des demandeurs demploi apparemment sensibles à ces améliorations ............................... 432. En dépit derreurs initiales en voie dêtre corrigées............................................................... 44a)Lillusiondumétierunique.................................................................................................44b) La mise en place tardive dun système informatique commun ............................................ 453. Mais pour un coût non négligeable au moins à court terme.................................................... 464. Une montée des risques psychosociaux.................................4.8.................................................a) Un état des lieux précis confirme la réalité de ces risques................................................... 49b)Descausesmultiples...........................................................................................................53
C.UNEFUSIONÀPARACHEVER..............................................................................................551. Une gouvernance à pacifier................................................................................................55....a) Des tensions récurrentes entre lEtat et les partenaires sociaux ........................................... 55b)RenforcerledialogueentrelEtatetlUnedic.....................................................................58c)Unconseildadministrationrénové....................................................................................59
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2. Renouer avec lambition initiale dun pilotage par la performance........................................ 59a) Le manque de suivi des indicateurs de la convention tripartite............................................ 60b) Des indicateurs peu renseignés en loi de finances ............................................................... 60c)Lespistesàenvisager.........................................................................................................613. Rendre linstitution plus attentive aux problèmes rencontrés par les demandeurs demploi................26..................................................................................................................a) Conforter le rôle et lindépendance du médiateur................................................................ 63b) Accorder une plus grande écoute aux usagers à travers les comités de liaison .................... 654. Clarifier les règles juridiques applicables...............................................................66................a) Une gestion des ressources humaines complexe.................................................................. 66b) La coexistence de deux univers juridiques .......................................................................... 685. Faire émerger une culture commune à lensemble du personnel............................................. 70a) Poursuivre la lutte contre les risques psychosociaux ........................................................... 70b) Mobiliser le personnel autour de projets communs ............................................................. 71
II. LA NÉCESSITÉ DAMÉLIORER ENCORE LOFFRE DE SERVICES FACE À UN CHÔMAGE DE MASSE.................................................47..................................................
A. UNE PERSONALISATION INSUFFISANTE DU SERVICE AU DEMANDEUR DEMPLOI................................................................................................................................741. Le « traitement de masse » du chômage...........................................................47.......................a)Unepersonnalisationdeprincipe........................................................................................75b) Un principe difficile à garantir en pratique ......................................................................... 762. Une priorité a été donnée à lindemnisation........................................................................... 77a)Unchoixlégitime...............................................................................................................77b)Desprogrèsrestentpossibles..............................................................................................793. La qualité de laccompagnement a davantage été affectée...................................................... 79a) La dégradation du suivi mensuel personnalisé .................................................................... 79b) Une augmentation du nombre de demandeurs demploi suivis par conseiller...................... 81c) Des demandeurs demploi peu satisfaits ............................................................................. 81
B. LES VOIES DE PROGRÈS POUR AMÉLIORER LACCOMPAGNEMENT VERS LEMPLOI.................................................................................................................................821. Mieux différencier le suivi en fonction de la distance à lemploi............................................. 82a)Lestroisparcoursactuels....................................................................................................82b)Lintérêtdunesegmentationplusfine................................................................................85c) Apporter un accompagnement renforcé aux personnes les plus éloignées de lemploi..............................................................................................................................86(1) La mise en uvre de la CRP et du CTP.............................................................................78...(2) Laccompagnement renforcé des jeunes..........................................................................8....8.d) Offrir un accompagnement global aux titulaires du RSA .................................................... 912. Augmenter de façon significative les moyens consacrés à laccompagnement......................... 92a) Sadapter aux variations de la conjoncture .......................................................................... 92b) Faire face aux besoins pérennes.......................................................................................... 93c) Des redéploiements deffectifs sont indispensables............................................................. 96d) Pour un renforcement ciblé des moyens de Pôle emploi ..................................................... 97e) Réfléchir aux modalités dattribution des aides à la reprise demploi.................................. 993. Donner à la formation toute sa place dans la stratégie de retour à lemploi...........................100a) Pôle emploi est le premier prescripteur de formations pour les demandeurs demploi.............................................................................................................................100b) Détecter les besoins de formation et orienter ......................................................................101c) Améliorer la lisibilité de loffre de formation .....................................................................102d)Réduirelesdélaisdentréeenformation.............................................................................103e) Combler les lacunes dans loffre de formation ....................................................................104f) Réexaminer les conditions de prise en charge financière des demandeurs demploi enformation.......................................................................................................................107
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g) Ne pas négliger lapport de lapprentissage et des contrats de professionnalisation dans la gamme des outils à mettre en uvre .......................................................................109h) Faciliter laccès à la validation des acquis de lexpérience .................................................1104. User avec discernement de larme de la radiation........111..........................................................a) La radiation, une sanction prévue par la loi en cas dinobservation par les demandeurs demploi de leurs obligations essentielles .......................................................111b) Plus dun demi-million de radiations par an........................................................................114c) Pôle emploi fait-il un usage excessif des radiations ?..........................................................115(1) Une vraie difficulté à enregistrer les changements de situation des demandeurs demploi...........116(2) Une sanction parfois disproportionnée par rapport à la faute commise....711.................................(3) Une procédure rigide qui peut parfois confondre rendez-vous manqué et refus délibéré de répondre à une convocation..................................................................................911..........
C.AIDERLESENTREPRISESÀRECRUTER..