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FR FR COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 19.1.2011
COM(2011) 8 final
2011/0006 (COD)

Proposition de
DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
modifiant les directives 2003/71/CE et 2009/138/CE en ce qui concerne les compétences
de l’autorité européenne des marchés financiers et de l’autorité européenne des
assurances et des pensions professionnelles
FR FR EXPOSÉ DES MOTIFS
1. CONTEXTE DE LA PROPOSITION
La crise financière a mis en évidence de graves défaillances de la surveillance financière. M.
Barroso a donc demandé à un groupe d’experts de haut niveau, présidé par M. Jacques de
Larosière, de lui soumettre des propositions en vue de renforcer le cadre prudentiel européen.
Le groupe a remis son rapport le 25 février 2009. Sur la base de ses recommandations, la
Commission a présenté des propositions pour un nouveau cadre européen en matière de
surveillance financière dans sa communication au Conseil européen de printemps de mars
2009. Elle a ensuite précisé ses idées dans sa communication de mai 2009, dans laquelle elle
proposait:
– de mettre en place un système européen de surveillance financière (SESF) composé d’un
réseau d’autorités nationales de surveillance financière travaillant de manière coordonnée
avec de nouvelles autorités européennes de surveillance; ces dernières résulteront de la
1transformation des comités de surveillance européens existants en une Autorité bancaire
européenne (ABE), une Autorité européenne des assurances et des pensions
professionnelles (AEAPP) et une Autorité européenne des marchés financiers (AEMF),
combinant ainsi les bénéfices d’un cadre européen global pour la surveillance financière et
ceux de l’expertise des autorités locales de surveillance microprudentielles qui se trouvent
au plus près des établissements de leur ressort, et
– de créer un Comité européen du risque systémique (CERS), afin de surveiller et d'analyser
les risques que les évolutions macroéconomiques et du système financier dans son
ensemble font peser sur la stabilité du système financier. À cette fin, le CERS émettrait des
alertes précoces en cas d’apparition de risques systémiques et, le cas échéant, formulerait
des recommandations quant aux mesures à prendre pour faire face à ces risques.
La communication concluait également que, pour assurer le fonctionnement efficace du
SESF, il serait nécessaire de modifier la législation sur les services financiers, notamment afin
de définir de manière appropriée la portée des compétences relativement générales prévues
dans les différents règlements instituant les autorités susmentionnées, dans le sens d’un
ensemble de règles financières plus harmonisé grâce à la possibilité d’élaborer des projets de
normes techniques et de favoriser, le cas échéant, l’échange d'informations
microprudentielles.
2. CONSULTATION DES PARTIES INTERESSEES
Deux consultations externes ont été organisées dans le cadre de l’élaboration de ces
propositions. La Commission a organisé une première consultation du 10 mars au 10 avril
2009 à la suite de la publication du rapport du groupe de haut niveau présidé par M. Jacques
de Larosière, puis de sa communication du 4 mars 2009, afin de recueillir des contributions en
vue de sa communication sur la surveillance financière européenne publiée le 27 mai 2009.
Un résumé des contributions publiques reçues peut être consulté à l’adresse suivante:

1 À savoir le Comité européen des contrôleurs bancaires (CECB), le Comité européen des contrôleurs des
assurances et des pensions professionnelles (CECAPP) et le Comité européen des régulateurs des
marchés de valeurs mobilières (CERVM).
FR 2 FR http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/fin_supervision/summary_en.pdf
Puis la Commission a organisé une seconde consultation du 27 mai au 15 juillet 2009, invitant
toutes les parties intéressées à soumettre des observations sur les propositions de réforme plus
détaillées exposées dans sa communication sur la surveillance financière européenne
du 27 mai 2009. Dans l’ensemble, les réponses reçues étaient favorables aux réformes
proposées, tout en présentant des observations sur certains aspects précis des instances
proposées (CERS et SESF). Un résumé des contributions publiques reçues peut être consulté
à l’adresse suivante:
http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/fin_supervision_may/replies_su
mmary_en.pdf
Le 23 septembre 2009, un document de travail des services de la Commission a en outre été
publié, afin de recenser les domaines dans lesquels des modifications de la législation
sectorielle pourraient être nécessaires. Ce document de travail peut être consulté à l’adresse
suivante:
http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/supervision/20090923/sec2009
_1233_en.pdf
3. ANALYSE D’IMPACT
La communication de la Commission de mai 2009 sur la surveillance financière européenne
était assortie d’une analyse d’impact examinant les principales options envisageables pour la
mise en place du CERS et du SESF. Une seconde analyse d’impact, étudiant ces options plus
en détail, accompagnait les propositions législatives. Analysant les choix possibles quant aux
compétences à conférer aux nouvelles autorités afin d’aboutir à un ensemble de règles
harmonisées, cette seconde analyse d’impact concluait que ces compétences se limiteraient à
juste titre aux domaines à définir dans la future législation sectorielle et recensait ces
domaines possibles. En outre, lors de l’élaboration des projets de normes techniques, ces
autorités devraient analyser dûment les coûts et avantages potentiels qui y sont liés et
consulter les parties intéressées avant de les soumettre à la Commission.
La seconde analyse d’impact peut être consultée à l’adresse suivante:
http://ec.europa.eu/internal_market/finances/committees/index_fr.htm#package
4. ÉLEMENTS JURIDIQUES DE LA PROPOSITION
Étant donné que des changements doivent être apportés à des directives existantes pour
garantir l’élaboration d’un «règlement uniforme», une directive modificative constitue
l’instrument le plus approprié. Sa base juridique devant être identique à celle des directives
qu’elle modifie.
5. INCIDENCE BUDGETAIRE
La proposition n’a pas d’incidence sur le budget de l’UE.
FR 3 FR 6. EXPLICATION DETAILLEE DE LA PROPOSITION
Le 23 septembre 2009, la Commission a adopté des propositions de règlement instituant
2respectivement l’ABE, l’AEAPP et l’AEMF . Elle souhaite rappeler à ce propos la
déclaration relative aux articles 290 et 291 du TFUE qu’elle a faite au moment de l’adoption
des règlements instituant ces autorités européennes de surveillance: «En ce qui concerne la
procédure relative à l'adoption de normes réglementaires, la Commission souligne le caractère
unique du secteur des services financiers, qui résulte de la structure Lamfalussy et a été
explicitement reconnu par la déclaration 39 annexée au traité sur le fonctionnement de l'UE.
La Commission doute cependant sérieusement que les restrictions de son rôle dans l'adoption
des actes délégués et des actes d'application soient conformes aux articles 290 et 291 du traité
sur le fonctionnement de l'UE».

Outre ces règlements, et pour garantir un fonctionnement efficace du SESF, il est nécessaire
de modifier la législation sectorielle. Les domaines concernés par les modifications proposées
relèvent globalement des catégories suivantes:
• la définition du champ d’application qu’il convient de donner aux normes techniques en
tant qu’outil supplémentaire de convergence prudentielle et en vue de l’élaboration du
«règlement uniforme»;
• l’instauration, dans une mesure appropriée, de la possibilité pour les nouvelles autorités de
régler les différends de façon équilibrée dans les domaines dans lesquels la législation
sectorielle prévoit d’ores et déjà une prise de décision conjointe;
• des modifications de portée générale concernant la plupart des législations sectorielles et
nécessaires au bon fonctionnement des directives compte tenu des nouvelles autorités, par
exemple transformer les comités de niveau 3 en ces nouvelles autorités et garantir
l’existence de canaux adaptés pour l’échange d’informations; et
• d'autres modifications, à apporter à la directive «solvabilité II».
La présente proposition de directive modificative vise à modifier les directives suivantes:
• la directive 2003/71/CE «prospectus»,
• la directive 2009/138/CE «solvabilité II».
Pour des explications détaillées sur les catégories de modifications proposées, voir l’exposé
des motifs de la proposition de la Commission COM(2009) 576 final du 26 septembre 2009.
6.1 Modifications à apporter à la directive «solvabilité II»
Adapter au traité de Lisbonne l’actuel pouvoir d’adopter des mesures de niveau 2
Il y a lieu de modifier la directive «solvabilité II» pour tenir compte du nouveau traité
récemment entré en vigueur. L’actuel pouvoir d’adopter des mesures de niveau 2 à considérer
désormais comme des actes délégués au sens de l’article 290 TFUE devrait ainsi être converti
en pouvoir d’adopter des actes délégués. Des procédures de contrôle appropriées devraient
être prévues.

2 http://ec.europa.eu/internal_market/finances/committees/index_fr.htm#package
FR 4 FR Dispositions transitoires
Des dispositions transitoires doivent être prévues pour un certain nombre de raisons. La
transition vers le nouveau régime doit se faire de manière harmonieuse, il faut éviter de
désorganiser les marchés, et il faut également tenir compte des effets de la transition sur les
plus importants produits d'assurance. Il y a également lieu de tenir dûment compte des
informations significatives et utiles qui concernent l'ensemble du secteur et qui seront
obtenues suite à l'étude d'impact quantitative (QIS5). Des dispositions transitoires devraient
donc pouvoir être mises en place en ce qui concerne l'évaluation, la gouvernance, les
informations communiquées aux fins du contrôle et à destination du public, la détermination
et le classement des fonds propres, la formule standard pour le calcul du capital de solvabilité
et le choix des méthodes et des hypothèses pour le calcul des provisions techniques, y compris
la détermination de la courbe des taux sans risque pertinents. Il est également nécessaire de
permettre que les dispositions transitoires à appliquer aux régimes des pays tiers puissent être
précisées par des mesures de niveau 2, pour tenir compte du fait que certains pays tiers ont
peut-être besoin de plus de temps pour s’adapter et mettre en œuvre un régime de solvabilité
satisfaisant pleinement aux critères de reconnaissance comme régime équivalent. Il devrait
être possible de préciser par des actes délégués les éléments non essentiels des dispositions
transitoires prévues par la directive 2009/138/CE, telle que modifiée par la présente directive.
La directive 2009/138/CE prévoit des délais maximaux pour les dispositions transitoires ,
mais les délais réels fixés par un acte délégué donné peuvent être plus courts et doivent
correspondre aux fins particulières des dispositions transitoires nécessaires pour faciliter la
mise en œuvre du nouveau régime. Les dispositions transitoires devraient avoir un effet au
moins équivalent au cadre existant établi par les directives d'assurance et de réassurance et ne
devraient pas se traduire par un traitement plus favorable des entreprises d'assurance et de
réassurance ou par une moindre protection des assurés. Elles devraient encourager les
entreprises à se mettre en conformité aussitôt que possible avec les exigences particulières du
nouveau régime.
Modifier les compétences en matière d'adoption des mesures de niveau 2
Afin d’assurer une plus grande convergence des procédures d’approbation par les autorités de
contrôle déjà prévues dans la directive «solvabilité II» (paramètres spécifiques à l’entreprise,
politiques de modification du modèle utilisé, véhicules de titrisation, et imposition ou
suppression d’exigences de capital supplémentaire), la Commission devrait pouvoir adopter,
par voie d’actes délégués, des mesures précisant la procédure à appliquer dans ces domaines.
Afin de garantir la cohérence transsectorielle, il est également nécessaire de permettre, dans le
contexte des investissements dans des prêts «reconditionnés», que des mesures de niveau 2
précisent non seulement les exigences applicables, mais aussi les conséquences d’un non-
respect de ces exigences.
Inclure la société coopérative européenne (SEC) dans la liste des formes autorisées
d’entreprises d’assurance et de réassurance
Afin de permettre aux coopératives européennes de fournir des services d’assurance et de
réassurance, il est nécessaire d’étendre la liste des formes juridiques autorisées d’entreprises
d’assurance et de réassurance pour y inclure la société coopérative européenne (SEC) au sens
o 3du règlement (CE) n 1435/2003 .
Montant en euros du seuil plancher absolu du minimum de capital requis (MCR)

3 JO L 207 du 18.8.2003, p. 1.
FR 5 FR Il est nécessaire d’apporter une modification visant à tenir compte de l’adaptation du montant
en euros du seuil plancher du MCR pour les entreprises captives de réassurance, en
conséquence de l’adaptation périodique en fonction de l’inflation des seuils d’exigences de
4fonds propres en vigueur pour ces entreprises .
Repousser de deux mois la date d’entrée en vigueur
Afin de mieux aligner l’entrée en vigueur des nouvelles obligations de reporting, de calcul et
autres prévues par le régime solvabilité II sur la date marquant la fin de l’exercice pour la
plupart des entreprises d’assurance (soit le 31 décembre), il est nécessaire d’apporter des
modifications prolongeant de deux mois le délai de transposition et repoussant d’autant les
dates d’abrogation et d’entrée en vigueur applicables.

4 JO C 63 du 18.3.2009, p. 11.
FR 6 FR Proposition de
2011/0006 (COD)
DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
modifiant les directives 2003/71/CE et 2009/138/CE en ce qui concerne les compétences
de l’autorité européenne des marchés financiers et de l’autorité européenne des
assurances et des pensions professionnelles
LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment ses articles 50, 53, 62
et 114,
5vu la proposition de la Commission ,
après transmission du projet d´acte législatif aux parlements nationaux,
6vu l'avis du Comité économique et social européen ,
7vu l'avis de la Banque centrale européenne ,
statuant conformément à la procédure législative ordinaire,
considérant ce qui suit:
(1) Le 23 septembre 2009, la Commission a adopté trois propositions de règlement
instituant le Système européen de surveillance financière (SESF), avec création de
trois autorités européennes de surveillance (AES).
(2) Pour assurer le fonctionnement efficace du Système européen de surveillance
financière, il est nécessaire de modifier la législation de l’Union en ce qui concerne le
champ d’activité de ces trois autorités. Ces modifications concernent la définition de la
portée de certaines compétences conférées aux AES, l’intégration de certaines
compétences dans les procédures existantes établies dans la législation pertinente de
l’Union, et des modifications visant à garantir un fonctionnement harmonieux et
efficace des AES dans le cadre du SESF.
(3) La création des trois AES devrait s’accompagner de la mise en place d’un «règlement
uniforme», garant d’une harmonisation cohérente et d'une application uniforme et
contribuant, dès lors, à un meilleur fonctionnement du marché intérieur. Les
règlements instituant le SESF disposent que les AES peuvent élaborer des projets de
normes techniques dans les domaines spécifiquement prévus dans la législation
pertinente, qui seront soumis à la Commission pour adoption conformément aux

5 o JO C […] du […], p. […].[devrait être la note de bas de page n 1]
6[…] du […], p. […].
7C […] du […], p. […].
FR 7 FR articles 290 et 291 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) par
voie d'actes délégués ou d'exécution. La directive …/… [Omnibus I] a défini une
première série de domaines à cet égard, et la présente directive devrait définir une série
de domaines supplémentaires, en particulier en ce qui concerne les directives
2003/71/CE et 2009/138/CE, sans préjudice de l'ajout de domaines supplémentaires à
l'avenir.
(4) La législation correspondante devra définir les domaines dans lesquels les AES sont
habilitées à élaborer des projets de normes techniques et arrêter les modalités de leur
adoption. Conformément à ce que prévoit l'article 290 du TFUE dans le cas d'actes
délégués, elle doit en définir les éléments, les conditions et les spécifications.
(5) La définition des domaines pouvant faire l'objet de normes techniques doit respecter
un juste équilibre entre la création d'un ensemble unique de règles harmonisées et la
nécessité de ne pas compliquer inutilement la réglementation et la mise en œuvre.
Seuls devraient être sélectionnés les domaines où des règles techniques cohérentes
contribueraient de manière significative et effective à la réalisation des objectifs de la
législation correspondante, étant entendu que les décisions relatives aux politiques
sont prises par le Parlement européen, le Conseil et la Commission selon leurs
procédures habituelles.
(6) Les aspects soumis à des normes techniques devront être réellement techniques, et
l'élaboration de celles-ci exigera la participation d'experts de la surveillance. Les
normes techniques arrêtées par des actes délégués devraient s'attacher à développer, à
définir et à fixer les conditions d'une harmonisation cohérente des règles figurant dans
les actes de base adoptés par le Parlement européen et le Conseil, en complétant ou en
modifiant certains éléments non essentiels des actes législatifs. Les normes techniques
adoptées en tant qu'actes d'exécution devraient quant à elles définir les conditions de
l'application uniforme d'actes de l'Union juridiquement contraignants. Les normes
techniques ne devraient pas impliquer de choix stratégiques.
(7) En ce qui concerne les normes techniques de réglementation, il convient d'instaurer la
oprocédure prévue aux articles 10 à 14 du règlement (UE) n …/2010 [ABE], du
o orèglement (UE) n …/2010 [AEMF] et du règlem …/2010 [AEAPP]. Ces
normes techniques de réglementation devraient être adoptées conformément à la
oprocédure prévue à l'article 15 du règlement (UE) n …/2010 [ABE], du règlement
o o(UE) n …/2010 [AEMF] et du règlem …/2010 [AEAPP]. Le Conseil
européen a approuvé le «processus Lamfalussy» à quatre niveaux qui vise à rendre
plus efficaces et plus transparentes les procédures réglementaires de l'Union en
matière de législation financière. La Commission a le pouvoir d'adopter des mesures
de niveau 2 dans de nombreux domaines, et un grand nombre de règlements et de
directives de niveau 2 de la Commission sont actuellement en vigueur. Lorsque des
normes techniques sont élaborées pour développer, préciser ou fixer les conditions
d'application de mesures de niveau 2, elles ne devraient être adoptées qu'après
l'adoption de ces mesures et devraient en respecter le contenu.
(8) Des normes techniques contraignantes contribuent à la mise en place d'un «règlement
uniforme» pour la législation sur les services financiers, conformément aux
conclusions adoptées lors de la réunion du Conseil européen de juin 2009. Dans la
mesure où certaines exigences figurant dans des actes législatifs de l'Union ne sont pas
totalement harmonisées et conformément au principe de précaution qui s'applique en
FR 8 FR matière de surveillance, les normes techniques contraignantes développant, précisant
ou fixant les conditions d'application desdites exigences ne devraient pas empêcher les
États membres de demander des informations supplémentaires ou d'imposer des
exigences plus strictes. Les normes techniques devraient donc permettre aux États
membres d'agir de la sorte dans certains domaines, lorsque les actes législatifs
concernés prévoient une telle latitude.
(9) Comme le disposent les règlements qui instituent le SESF, avant de soumettre les
normes techniques à la Commission, les AES devraient procéder, le cas échéant, à des
consultations publiques ouvertes sur ces normes et analyser leurs coûts et avantages
potentiels.
(10) Les normes techniques devraient pouvoir prévoir des mesures transitoires assorties de
délais adéquats si les coûts d'une mise en œuvre immédiate se révélaient excessifs par
rapport aux avantages induits.
(11) Les règlements instituant le Système européen de surveillance financière prévoient un
mécanisme de règlement des différends entre les autorités nationales compétentes.
Lorsqu'une autorité compétente n'est pas d'accord avec une procédure ou le contenu
d'une mesure ou l'absence de mesure d'une autre autorité compétente dans des
domaines précisés dans les actes législatifs de l'Union conformément au règlement
o o(UE) n .../2010 [ABE], au règlement (UE) n .../2010 [AEMF] et au règlement (UE)
on .../2010 [AEAPP], et que la législation en vigueur exige une coopération, une
coordination ou une prise de décision commune par les autorités nationales
compétentes de plus d'un État membre, les AES devraient pouvoir, à la demande de
l'une des autorités compétentes concernées, aider celles-ci à trouver un accord dans un
délai fixé par les AES, prenant en compte tous les délais pertinents figurant dans la
législation en vigueur, ainsi que l'urgence et la complexité du différend. Si ce différend
persiste, les AES devraient pouvoir trancher la question.
(12) Les règlements qui instituent les AES exigent que les cas dans lesquels le mécanisme
de règlement des différends entre autorités nationales compétentes peut s'appliquer
soient précisés dans la législation sectorielle. La présente directive devrait définir une
première série de cas de ce genre, sans préjuger de l'ajout d'autres cas à l'avenir. De
même, la présente directive ne saurait empêcher les AES d'agir en vertu d'autres
pouvoirs ou de remplir les tâches prévues dans les règlements qui les instituent, y
compris en ce qui concerne la médiation non contraignante et le devoir de contribuer à
l'application cohérente, efficiente et efficace des actes juridiques de l'Union. Par
ailleurs, dans les domaines où l'acte législatif pertinent prévoit déjà une certaine forme
de procédure de médiation non contraignante ou lorsque des délais sont prévus pour
les décisions conjointes à prendre par une ou plusieurs autorités nationales
compétentes, des modifications sont nécessaires pour faire en sorte que de la
procédure de décision conjointe soit claire et subisse le moins de perturbations
possible, mais aussi, le cas échéant, que les AES soient en mesure de régler les
différends. La procédure obligatoire à suivre pour le règlement des différends a pour
objet de résoudre les situations où des autorités de surveillance compétentes ne
parviennent pas à se mettre d'accord concernant des questions de procédure ou de fond
relatives au respect des actes législatifs de l'Union.
(13) La présente directive devrait dès lors identifier les cas où un problème de respect du
droit de l'Union peut se poser en termes de procédure ou au fond et où les autorités de
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