Evaluation de la 1ère année de mise en œuvre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l

Evaluation de la 1ère année de mise en œuvre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale

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Inspection générale des affaires sociales Evaluation de la 1ère année de mise en œuvre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale TOME I RAPPORT Établi par François CHEREQUE Simon VANACKERE Membres de l’Inspection générale des affaires sociales - Janvier 2014 - 2013-024R 2 IGAS, RAPPORT N°2013-024R IGAS, RAPPORT N°2013-024R 3 SYNTHESE Le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale (« le plan ») a été adopté en Comité interministériel de lutte contre les exclusions (Cile) le 21 janvier 2013, à la suite de la tenue d’une conférence nationale les 10 et 11 décembre 2012. Ce plan se structure en 3 axes complémentaires : le premier met l’accent sur la prévention, le deuxième sur les actions d’accompagnement et d’insertion, et le troisième est consacré aux questions de gouvernance des politiques de solidarité. Le plan regroupe 61 mesures, qui empruntent à 7 « paquets thématiques » différents. L’évaluation du suivi de la mise en œuvre de ce plan a été confiée à l’IGAS : le présent rapport dresse un premier bilan d’étape après une année de mise en œuvre. * Afin de procéder à ce travail, la mission de l’IGAS a défini une trame d’évaluation du plan qui comprend des indicateurs de performance et d’impact, de mobilisation et de mise en œuvre.

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Publié le 23 janvier 2014
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Inspection générale
des affaires sociales
Evaluation de la 1ère année de mise en œuvre
du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour
l'inclusion sociale
TOME I
RAPPORT
Établi par
François CHEREQUE Simon VANACKERE
Membres de l’Inspection générale des affaires sociales
- Janvier 2014 -
2013-024R 2 IGAS, RAPPORT N°2013-024R IGAS, RAPPORT N°2013-024R 3
SYNTHESE
Le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale (« le plan ») a été adopté en
Comité interministériel de lutte contre les exclusions (Cile) le 21 janvier 2013, à la suite de la tenue
d’une conférence nationale les 10 et 11 décembre 2012. Ce plan se structure en 3 axes
complémentaires : le premier met l’accent sur la prévention, le deuxième sur les actions
d’accompagnement et d’insertion, et le troisième est consacré aux questions de gouvernance des
politiques de solidarité. Le plan regroupe 61 mesures, qui empruntent à 7 « paquets thématiques »
différents.
L’évaluation du suivi de la mise en œuvre de ce plan a été confiée à l’IGAS : le présent
rapport dresse un premier bilan d’étape après une année de mise en œuvre.
*
Afin de procéder à ce travail, la mission de l’IGAS a défini une trame d’évaluation du plan
qui comprend des indicateurs de performance et d’impact, de mobilisation et de mise en œuvre.
Pour des raisons méthodologiques, il n’est pas possible de proposer dès à présent une analyse de
l’impact opérationnel du plan : les indicateurs ne seront disponibles qu’avec délai.
La mission souligne par ailleurs que le plan se déploie dans un contexte économique et social
dégradé, qui justifie d’autant plus de déployer une action publique cohérente et durable. Aussi, la
dégradation prévisible des indicateurs de pauvreté et de précarité ne peut ni ne doit être considérée
comme imputable au plan : elle dépend de facteurs qui le dépassent largement.
Enfin, parallèlement à ce travail d’évaluation, la mission avait la tâche d’organiser, dans les
régions de France, des temps de travail afin de présenter le plan et d’en initier le déploiement
opérationnel par les parties prenantes sur chaque territoire.
*
A l’issue de cette première année, la mission constate une forte mobilisation de l’ensemble
des acteurs associés à la mise en œuvre du plan. Tant les administrations de l’Etat (centrales
comme déconcentrées, opérateurs, …) que les collectivités territoriales (départements, en premier
lieu, mais également les communes, leurs opérateurs, …) et le monde associatif se sont fortement
impliqués. 4 IGAS, RAPPORT N°2013-024R
En matière de mise en œuvre du plan et de lancement des différents chantiers prévus,
l’appréciation d’ensemble est globalement positive. Plusieurs mesures importantes sont ainsi
déployées dans les calendriers prévus, comme la revalorisation du RSA socle, l’augmentation des
plafonds d’accès à la CMUC (couverture maladie universelle complémentaire) ou à l’ACS (aide à
l’acquisition d’une complémentaire santé), la première phase pilote de la « garantie jeunes » ou
encore l’allongement de la durée des contrats aidés. En revanche, plusieurs mesures, y compris
structurelles, n’ont pas été mises en œuvre (réforme du soutien aux travailleurs modestes par la
fusion du RSA activité et de la prime pour l’emploi) ou posent question à ce jour (plan d’urgence
en faveur des ménages relevant du DALO, par exemple). Enfin, l’année 2014 doit permettre une
vigilance sur certaines mesures, soit que leur mise en œuvre soit intrinsèquement complexe (« fin
de la gestion au thermomètre de l’hébergement d’urgence », en grande partie liée à la situation des
demandeurs d’asile, en cours de procédure comme déboutés), soit que les mois à venir doivent
permettre la concrétisation des travaux engagés en 2013 (ex : convention d’objectifs et de gestion
de la CNAF).
*

Les 30 rencontres territoriales organisées par la mission ont réuni plus de 6000 personnes :
c’est le signe que le plan suscite des attentes fortes, auxquelles il importe de répondre. Ces
rencontres ont permis de faire ressortir des motifs de préoccupation importants chez les acteurs de
terrain, dont les principaux ont trait à la gouvernance des politiques de solidarité d’une part, à la
complexité de ces dernières d’autre part. A cet égard, des travaux sont engagés à plusieurs niveaux
(évaluation de la gouvernance territoriale dans le cadre de la modernisation de l’action publique ;
expérimentation sur l’accès aux droits), dont il conviendra de tirer tous les enseignements en 2014.
La mission tire de ces rencontres la conclusion que des évolutions sont nécessaires : une
gouvernance et un système social trop complexes génèrent à la fois de l’exclusion sociale (non-
recours) et des dépenses inutiles et/ou redondantes. Les premières victimes en sont les plus
démunis.

*

Ainsi que la lettre de mission l’y engageait, la mission formule des recommandations. Ces
dernières sont de trois ordres :
 des recommandations en matière de pilotage du plan, aux différents échelons de sa mise en
œuvre (national, territorial). Au niveau national, ces recommandations visent à conforter
l’interministérialité du plan, mais également à accroître la visibilité donnée aux acteurs. Au
niveau territorial (niveau régional et départements), ces recommandations visent à garantir
un pilotage partenarial du plan, en tout premier lieu avec les départements, en vertu du chef-
de-filat qui leur est conféré en matière sociale. En ce qui concerne l’Etat, la mobilisation des
Préfets est à même de susciter une dynamique de travail sur la durée. Enfin, le monde
associatif et les bénéficiaires eux-mêmes doivent également être parties prenantes du
déploiement du plan,
 des recommandations « mesure par mesure », en fonction de leur état actuel de mise en
œuvre. Ces recommandations portent notamment sur la fusion du RSA activité et de la PPE,
les mesures relevant du paquet « hébergement-logement » ou encore l’engagement de
chantiers importants tels que les Etats généraux du travail social,
 des recommandations plus prospectives, ayant trait soit à des thèmes qui apparaissent
insuffisamment traités dans le plan à ce jour (exemple : aide alimentaire), soit à des éléments
de progrès possibles en matière de simplification par exemple (exemple : automatisation de
l’accès à l’ACS pour les bénéficiaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées), soit
IGAS, RAPPORT N°2013-024R 5
à des chantiers de plus long terme (exemple : généralisation du principe de participation des
personnes en situation de pauvreté ou de précarité).

*

L’année 2014 doit permettre de maintenir une dynamique autour de la mise en œuvre du
plan. A cet égard, la réunion du Cile prévue en janvier 2014, soit un an après l’adoption du plan, est
un signal fort : elle doit permettre de donner aux différents acteurs des perspectives de travail pour
les mois à venir, notamment en vue du déploiement territorial du plan, et procéder aux ajustements
qui seraient nécessaires.
*

IGAS, RAPPORT N°2013-024R 7
SOMMAIRE
SYNTHESE ................................................................................................................................................................... 3
INTRODUCTION .................................................................................................................................................... 11
1 ADOPTE LE 21 JANVIER 2013, LE PLAN PLURIANNUEL DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETE
REPOSE SUR UNE APPROCHE GLOBALE, DONT LE SUCCES DEPEND NOTAMMENT DE SON
APPROPRIATION SUR LES TERRITOIRES........................................................................................... 11
2 LA MISSION CONFIEE A L’IGAS REPOSE SUR TROIS AXES ...................................................... 12
3 LA METHODE D’EVALUATION RETENUE APPELLE PLUSIEURS CONSIDERATIONS DE
PRUDENCE ....................................................................................................................................... 13
RAPPORT .................................................................................................................................................................... 15
1 SI LES CHIFFRES LES PLUS RECENTS DATENT DE 2011, LA SITUATION DE LA PAUVRETE SE
DEGRADE DEPUIS LORS, SOUS L’EFFET NOTAMMENT DE LA CONJONCTURE ECONOMIQUE ......... 15
1.1 L’évolution de la pauvreté en France suit une tendance très préoccupante ..................................... 15
1.1.1 Les derniers chiffres officiels disponibles, de même que de nombreuses sources
associatives, font état d’une dégradation des situations de pauvreté et de précarité ces dernières
années ................................................................................................................................................................ 15
1.1.2 Des publications récentes mettent en évidence les effets particulièrement forts de la
conjoncture sur certains publics précaires ................................................................................................... 17
1.2 La situation se dégrade dans les principaux pays européens, parfois plus qu’en France, mais
les réponses apportées varient ............................................................................................................................. 17
1.2.1 Dans l’ensemble des pays européens, les indicateurs de pauvreté se dégradent sous l’effet
de la crise économique .................................................................................................................................... 17
1.2.2 A ce jour, seules la France et la Belgique ont adopté des plans spécifiques pour lutter
contre la pauvreté ............................................................................................................................................ 19
1.3 Un ensemble d’indicateurs d’impact et de performance pour suivre les effets du plan
pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale ............................................................................... 19
1.3.1 La mission a retenu trois niveaux d’indicateurs pour juger de la mise en œuvre du plan et
de son impact réel ............................................................................................................................................ 19
1.3.2 La mesure de l’impact global du plan n’est pas possible dans l’immédiat .................................. 22
1.3.3 Les indicateurs pour les années 2013 et 2014 sont à considérer comme des « états zéro »
et peuvent apporter des enseignements quant aux tendances de la pauvreté ........................................ 22
2 SI LE LANCEMENT DE LA MISE EN ŒUVRE DU PLAN A FAIT EN 2013 L’OBJET D’UNE
MOBILISATION IMPORTANTE ET DANS L’ENSEMBLE SATISFAISANTE, LES EFFORTS DOIVENT
ETRE MAINTENUS EN 2014 .............................................................................................................. 23
2.1 Au titre de l’année 2013, l’appréciation générale de la mise en œuvre du plan et de la
mobilisation des services est satisfaisante .......................................................................................................... 23
2.1.1 L’architecture du plan lui-même apporte des garanties, mais est perfectible ............................. 23
2.1.2 La mise en œuvre du plan a fait l’objet d’une importante mobilisation, à tous les niveaux
de l’administration de l’Etat ........................................................................................................................... 25
2.2 Afin d’assurer la mobilisation de tous sur la durée du plan, plusieurs axes de progrès sont
possibles au niveau central ................................................................................................................................... 26
8 IGAS, RAPPORT N°2013-024R
2.2.1 La question des moyens reste posée ................................................................................................. 26
2.2.2 Assurer un meilleur portage et une meilleure visibilité médiatique du plan ............................... 28
2.2.3 Donner de la visibilité sur la mise en œuvre du plan après 2014 ................................................. 28
2.2.4 Pérenniser et structurer le suivi au niveau national ........................................................................ 29
2.3 Evaluation de la mise en œuvre du plan pour chacun des sept « paquets » de mesures ................ 31
2.3.1 Paquet « accès aux droits » : une mobilisation globalement positive ; la nécessité de
concrétiser les intentions annoncées............................................................................................................. 31
2.3.2 Paquet « emploi » : les principales mesures sont amorcées ........................................................... 37
2.3.3 Paquet « hébergement-logement » : sur un sujet complexe, les difficultés demeurent
malgré des efforts importants ........................................................................................................................ 42
2.3.4 Paquet « santé » : une mise en œuvre bien initiée, mais à consolider à certains égards ............ 51
2.3.5 Paquet « enfance et famille » : une augmentation des minima réalisée, mais des points de
progrès et des attentes quant à la mise en œuvre de la COG ................................................................... 53
2.3.6 Paquet « inclusion bancaire et surendettement » : inscrites dans différents processus
législatifs, les mesures du plan doivent désormais se déployer concrètement ....................................... 56
2.3.7 Paquet « gouvernance des politiques de solidarité » : de multiples initiatives, pour
lesquelles la mobilisation doit se poursuivre en 2014 ................................................................................ 57
3 UN DEPLOIEMENT TERRITORIAL ET OPERATIONNEL DONT LA REUSSITE SUPPOSE UNE
MOBILISATION DURABLE DE TOUTES LES PARTIES PRENANTES ..................................................... 63
3.1 Initié en 2013, le déploiement territorial a donné lieu à une importante mobilisation
conjointe de l’ensemble des acteurs, au premier rang desquels l’Etat et les collectivités territoriales...... 63
3.1.1 La démarche de déploiement opérationnel du plan repose sur la territorialisation de celui-
ci et le développement d’une approche partenariale .................................................................................. 63
3.1.2 30 rencontres territoriales ont permis de réunir plus de 6000 personnes pour un travail
opérationnel sur le plan ................................................................................................................................... 64
3.1.3 Ces rencontres mettent en lumière des préoccupations fortes, mais également la richesse
et l’inventivité des politiques déployées dans les territoires ...................................................................... 67
3.2 La démarche de territorialisation du plan suscite des attentes fortes pour les mois à venir .......... 72
3.2.1 Dans la majorité des régions, des modalités de pilotage ont d’ores et déjà été arrêtées ........... 72
3.2.2 La mission est en mesure de formuler plusieurs recommandations en matière de pilotage
territorial ............................................................................................................................................................ 75
4 LE PLAN TRAITE PARTIELLEMENT OU IMPARFAITEMENT CERTAINS SUJETS, ET APPELLE
LA MISE A L’AGENDA DE CERTAINES REFLEXIONS PLUS STRUCTURELLES...................................... 77
4.1 Le thème de l’accès aux droits illustre la nécessité d’un choc de simplification en matière
sociale ...................................................................................................................................................................... 77
4.1.1 Une complexité du système social maintes fois illustrée lors des rencontres territoriales ....... 77
4.1.2 Des améliorations opérationnelles en vue d’un meilleur accès aux droits sont possibles ........ 81
4.1.3 Des améliorations plus profondes toucheraient nécessairement à l’architecture du système
social français .................................................................................................................................................... 83
4.2 Souhaité par tous les acteurs, l’objectif d’un accompagnement global et décloisonné des
bénéficiaires est complexe à atteindre mais peut progresser par la mise en commun de bonnes
pratiques territoriales ............................................................................................................................................. 84
IGAS, RAPPORT N°2013-024R 9
4.2.1 L’accompagnement global et le décloisonnement des politiques de solidarité sont des
objectifs qui font consensus mais leur atteinte est complexe. .................................................................. 84
4.2.2 La mise en commun de bonnes pratiques territoriales ou sectorielles doit être privilégiée ..... 85
4.3 La notion de « coût social de la pauvreté » pourrait être utilement développée pour souligner
la nécessité de politiques publiques préventives ............................................................................................... 86
4.3.1 Les politiques de solidarité peuvent être perçues comme un facteur d’augmentation des
dépenses, ce qui doit être fortement nuancé ............................................................................................... 86
4.3.2 Le lien avec l’évaluation ex-ante et ex-post des politiques de solidarité peut être établi .............. 86
4.4 De façon transversale, la nécessité de perfectionner le système statistique public ressort. ........... 87
4.4.1 Le plan affirme le principe d’objectivité et fait de la généralisation de l’observation en
matière sociale une mesure à part entière. ................................................................................................... 87
4.4.2 A de nombreux égards, des progrès sont possibles........................................................................ 87
4.5 Affirmée, la participation des personnes en situation de pauvreté et de précarité doit faire
l’objet d’une réflexion globale .............................................................................................................................. 90
4.5.1 Le principe affirmé de la participation fait consensus et des exemples concrets
démontrent son utilité ..................................................................................................................................... 90
4.5.2 La perspective d’une généralisation de ce principe soulève toutefois des interrogations
importantes ....................................................................................................................................................... 91
4.6 Peu traitée dans le plan, la question des liens entre situation de handicap et précarité fera
l’objet d’une approche spécifique en 2014 ........................................................................................................ 94
4.7 Identifiées comme des zones à « observer particulièrement », les « zones rurales isolées » sont
toutefois aujourd’hui très mal connues .............................................................................................................. 94
4.7.1 L’absence de connaissance statistique suffisamment fine et l’absence de réponse
structurée en termes de politiques publiques .............................................................................................. 94
4.7.2 Trois exemples de problématiques fortes au travers des rencontres territoriales ...................... 95
CONCLUSION .......................................................................................................................................................... 97
LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION ............................................................ 101
1 RECOMMANDATIONS RELATIVES AU PILOTAGE DU PLAN AUX NIVEAUX NATIONAL ET
LOCAL ............................................................................................................................................. 101
2 RECOMMANDATIONS RELATIVES A LA MISE EN ŒUVRE DES 61 MESURES ............................ 101
3 RECOMMANDATIONS RELATIVES AUX TRAVAUX PROSPECTIFS A ENGAGER ....................... 102
LISTE DES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION ............................................................................ 103
LETTRE DE MISSION ......................................................................................................................................... 105
REMERCIEMENTS ............................................................................................................................................... 109
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES ET CONTRIBUTIONS ECRITES DU CNLE ........... 111
ANNEXE 1 : EVALUATION DE LA MISE EN ŒUVRE ET DE LA MOBILISATION - FICHES
RECAPITULATIVES DES 61 MESURES DU PLAN ................................................................................... 115
1 PAQUET « ACCES AUX DROITS » ............................................................................................ 117
2 PAQUET « TRAVAIL-EMPLOI » ............................................................................................. 138
3 PAQUET « HEBERGEMENT-LOGEMENT » ........................................................................... 151
10 IGAS, RAPPORT N°2013-024R
4 PAQUET « SANTE » .............................................................................................................. 176
5 PAQUET « FAMILLES-ENFANCE » ........................................................................................ 185
6 PAQUET « INCLUSION BANCAIRE – SURENDETTEMENT .................................................... 202
7 PAQUET « GOUVERNANCE » ................................................................................................. 211
ANNEXE 2 : SYNTHESE VISUELLE DE L’AVANCEMENT DES MESURES
EXPERIMENTALES OU PROGRESSIVES DU PLAN .............................................................................. 231
1 MAILLAGE DES EXPERIMENTATIONS – FRANCE METROPOLITAINE HORS ILE DE FRANCE 231
2 MAILLAGE DES EXPERIMENTATIONS – ILE DE FRANCE ..................................................... 232
ANNEXE 3 : ELEMENTS DE SYNTHESE DU DEPLOIEMENT TERRITORIAL .......................... 233
1 CALENDRIER DES RENCONTRES REALISEES ....................................................................... 233
2 CIRCULAIRE DU PREMIER MINISTRE DU 7 JUIN 2013 .......................................................... 234
3 LETTRE CONJOINTE DU PREMIER MINISTRE ET DU PRESIDENT DE L’ADF ...................... 248
LISTE DES PIECES JOINTES ........................................................................................................................... 251
SIGLES UTILISES ................................................................................................................................................. 253