Facultades competenciales y funciones de las Comunidades Autónomas en inmigración: un análisis desde las estrategias fijadas por la Unión Europea

Irene Blázquez Rodríguez

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FACULTADES COMPETENCIALES Y FUNCIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN INMIGRACIÓN: UN ANÁLISIS DESDE LAS ESTRATEGIAS FIJADAS POR LA UNIÓN EUROPEA Irene Blázquez Rodríguez* SUMARIO 1.- La inmigración como fenómeno transversal 2- Actuaciones y estrategias de la Comunidades Autónomas en integración de inmigrantes 3.- La coordinación intergubernamental entre el Estado y las Comunidades Au- tónomas en materia migratoria 4.- La perspectiva de futuro: la política europea de integración 1. LA INMIGRACIÓN COMO FENÓMENO TRANSVERSAL La cuestión migratoria es una materia de gran riqueza y complejidad en la que necesariamente confluyen la competencia y la actividad norma- tiva de diversas administraciones públicas. En primer lugar, la UE que tras la incorporación al Tratado CE de un Título IV sobre “Visados, asilo, inmi- gración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas”, ha asumido importantes competencias en materias tales como el control de las fronteras exteriores, los visados, las estancias de corta duración o 1el asilo . Tales competencias han generado una prolija actividad normati- * Profesora Contratada Doctora de Derecho internacional privado. Universidad de Córdoba 1 Sobre el alcance y perspectivas de la actual política común de inmigración, vid.; F. JULIEN- LAFERRIERE, H. LABAYLE ET Ö. EDSTRÖM (Dirs.), La politique européenne d’immigration et d’asile: Bilan critique cinq ans après le Traité d’Amsterdam, Bruylant, 2005; J.-Y. CARLIER y PH.

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• Publié le: 01 janvier 2008
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FACULTADES COMPETENCIALES Y FUNCIONES DE LA U S N     C A O N M ÁL U I N S I I D S  A D D E E S S D  A E  U L T A Ó S  N E O S M T A R S A   T E E N  G I I N A M S I   G FI R J A A C D I A Ó S N: POR LA UNIÓN EUROPEA

SUMARIO

Irene Blázquez Rodríguez*

1.-La inmigración como fenómeno transversal 2-Actuaciones y estrategias de la Comunidades Autónomas en integración de inmigrantes 3.-La coordinación intergubernamental entre el Estado y las Comunidades Au- tónomas en materia migratoria 4.-La perspectiva de futuro: la política europea de integración

1. LA INMIGRACIÓN COMO FENÓMENO TRANSVERSAL

La cuestión migratoria es una materia de gran riqueza y complejidad en la que necesariamente confluyen la competencia y la actividad norma- tiva de diversas administraciones públicas. En primer lugar, la UE que tras la incorporación al Tratado CE de un Título IV sobre “Visados, asilo, inmi- gración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas”, ha asumido importantes competencias en materias tales como el control de las fronteras exteriores, los visados, las estancias de corta duración o el asilo 1 . Tales competencias han generado una prolija actividad normati-

* 1    S Pr o o b f r e e  s e o l r   a al   c C a o n n c tr e  a y t   a p d e a r   s D p o e c c t ti o v r a a s     d d e e     D la e   r a e c c tu h a o l     i p nt o e lí r ti n c a a c   i c o o n m al ú   n p   ri d v e a  i d n o m .  i U gr n a i c v i e ó r n s , i   d vi a d d .   ;   d F e .    J C U ór L d I o E b N a - d L ’ A as F il E e R : R B I il E a R n E c , r   it H iq . u L e A  c B in A q Y   L an E s E a T p   r Ö è . s     E le D  T S r T ai R té Ö  d M ’   A (D m i s r t s e .) r , d   L a a m   , p   o B l r it u i y q l u a e n   t, e   u 2 r 0 o 0 p 5 é ; e J n .- n Y e .     d C ’i A m R m L i I g E r R at   i y o   n P   H e . t

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va, a la que habrá que unir las gestadas en una etapa en el tiempo más reciente y dirigida a reglamentar cuestiones concernientes a la residencia y la integración 2 . En segundo lugar, los Estados nacionales que, hasta hace muy poco, eran los actores únicos y principales en materia migratoria. Dicha competencia de carácter exclusiva venía avalada por los respectivos textos constitucionales así como por unas leyes de extranjería que no cuestionaban la mencionada soberanía estatal. Y en tercer lugar, las re- giones, y en menor nivel también las ciudades y municipios, que emergen como los protagonistas principales e indiscutibles en cuanto a la integra- ción socio-laboral del inmigrante. Además, en este contexto es previsible que la normativa comunitaria amplíe su proceso armonizador a nuevos sectores de la inmigración y, paralelamente, que las CCAA adquieran nuevas competencias ante este fenómeno. En la actualidad, resulta imposible reflexionar sobre inmigración sin tener en cuenta las funciones y competencias, por un lado, de las institu- ciones comunitarias, y por otro de las CCAA. En efecto, dado el grado de integración europea, así como la etapa del proceso migratorio en el que nos encontramos, será preciso que las próximas estrategias públicas en materia migratoria se diseñen a nivel europeo y cuenten activamente con la participación de entes subestatales como regiones o ayuntamientos. Este modo de «governance»   aparece como el más adecuado para gestio- nar un fenómeno que posee una nueva dimensión y que lleva a los exper- tos a hablar de una “globalización del flujo” 3 . Si bien hasta la fecha la opinión pública ha estado más preocupada ante la llegada, más o menos masiva, en demasiados casos dramática, de inmigrantes a nuestro territorio, los responsables políticos deben ya orien-

D FE E  R B N R Á U N Y D C E K Z E  S R, Á   I N m C m H ig E r Z a , t   i D on e   r a e n c d h   o A  c s o yl m u u m n   i L ta a r w io     o d f  e t   h l e a    i E n U m : i   g c r u a rr c e ió n n t  ,  d A e t b e a li t e e r s , , 2 B 0 r 0 u 6 y ; l   a M n . t   ,  D 2 I  0 F 0 I 5 L ; I   P P P .  O A , . «La competenza comunitaria in materia migratoria: il lento camino verso la definizione di una politica europea», AAVV, Movimientos migratorios transnacionales y mercado de trabajo (Córdo- ba, 9 2 -11 de noviembre de 2006), Ed. Junta de Andalucía, 2007, pp. 9-21. N. RO   G U E n R a  S c ,  o E m ur pi o l p a e ci a ó n n  I   m sis m t i e gr m at á i t o i n c   a a   n y d     c A o s m yl e u n m t   a L d a a w  d ,  e M  l a a r   t l i e ne gi s s   l N a ij c h ió of n f    P co ub m li u sh ni e t r a s r , i   a 2 , 0  v 0 i 6 d ; .  I   . S  B .  L P Á E Z E Q R U S E   Z & RODRÍGUEZ y V.L. GUTIÉRREZ CASTILLO, Derecho de la Unión Europea sobre inmigración y asilo, Dykinson, 2006. 3  G. DANESE y A. STOCCHIERO, Una politica di integrazione circolare degli immigrati, en Cespi, Immigrazione e processi di internazionalizzazione dei sistemi produttivi italiani, Working Paper nº 9, 2000; E. SWYNGEDOUW, «The Mammon Quest, Glocalisation, Interspatial Competition a Ci n ti d e  t s h   e a   n M d o r n e e g t i a o r n y e   s O   r i d n e t r: h   e t   he N   e C w o   n E s u tr r u o c p ti a o , n T  f h o e r    N Gl e o w b   a S l- c L a o le c s al »   , I   n e t n e   r M pl . a D y U a N nd F   O S R p   a & ti   a G l . d K ev A e F l K op AL m A en S t , Strategies, Belhaven Press, London, 1992.

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tar su actividad hacia esos más de cuatro millones de extranjeros residen- tes en España y sus problemas en la sociedad de acogida. En estos momentos en que se ha tomado ya conciencia de que nos encontramos en el segundo estadio de la realidad migratoria, es cuando las CCAA van a incrementar su protagonismo, en tanto que piezas claves para una in- tegración con éxito en su actual espacio convivencial. En efecto, las regio- nes conocen mejor que ninguna autoridad pública el impacto de los pro- gramas de integración y las condiciones previas para hacer que funcionen. En definitiva, son las que tienen el contacto directo con los recién llegados y con las comunidades étnicas minoritarias establecidas en las localidades. Sobre la base de que estamos ante una cuestión transversal en la que necesariamente confluye la actividad de entes públicos distintos, el pre- sente estudio pretende abordar tres aspectos que consideramos claves: a) la distribución competencial atendiendo tanto al Tratado de la UE, a la Constitución Española, así como a la redacción de los nuevos Estatutos de Autonomía; b) un análisis de los rasgos básicos de las estrategias públicas en materia migratoria así como de las actuaciones principales llevadas a cabo por las CCAA; c) los mecanismos de colaboración entre el Estado y las CCAA en inmigración. Nos encontramos además ante una polémica abierta en toda Europa, que si bien es de mayor calado en países de tipo federal o descentralizado, como es el caso de Alemania, Suiza o España, también se asiste a un protagonismo creciente en países de estructura más unitaria como es Italia o Francia. Si bien en los primeros hay un fuerte debate en torno a la delimitación de competencias tanto legislativas como ejecutivas con respecto al Estado central, en los segundos dicho debate se limita, hasta el momento, en definir los instrumentos para la coordinación de iniciativas así como en la promoción de acciones 4 .

1.1. El contexto normativo en materia de inmigración

En el panorama español, la distribución competencial en materia migratoria ha venido guiada por el art. 149.1.2º de la Constitución espa- ñola con su tajante formulación de que “El Estado tiene competencia ex- clusiva sobre las siguientes materias: nacionalidad, inmigración, emigra- ción, extranjería y derecho de asilo”. Con base en ese artículo, y durante un tiempo en que España no se había conformado aún como un país

4  T. CAPONIO, «Il ruolo delle regioni nelle politiche di integrazione e accoglienza dei migranti», Documento di base per la Commissione I Della Conferenza di Bari su «Partenariato interregionale e politiche migratorie» (23-24 ottobre 2003), p. 1.

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