De l
142 pages
Français

De l'Indemnité due par l'État pour les dommages causés par la guerre ou la défense, par Adolphe Roussilhe,...

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Redortier (Paris). 1872. In-18, 144 p., tableau.
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Publié le 01 janvier 1872
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Langue Français
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INVASION ALLEMANDE
INDEMNITÉ
DUE PAR L'ÉTAT
POUR LES
DOMMAGES CAUSÉS PAR LA GUEREE
OU LA DÉFENSE
PAR
ADOLPHE ROUSSILHE
Avocat à la Cour d'Appel de Paris.
PARIS
REDORTIER, ÉDITEUR, 36, BOULEVARD VOLTAIRE
ET CHEZ LES PRINCIPAUX LIBRAIRES
1812
DE
L'INDEMNITÉ
DUE PAR L'ETAT
POUR LES
DOMMAGES CAUSÉS PAR LA GUERRE
OU LA DEFENSE
PAR
ADOLPHE ROUSSILHE
Avocat à la Cour d'appel de Paris.
PARIS
REDORTIER, EDITEUR
36, BOULEVARD VOLTAIRE, 36
Et chez les principaux Libraires
1872
DE
L'INDEMNITÉ
DUE PAR L'ETAT
POUR LES
DOMMAGES CAUSÉS PAR LA GUERRE OU LA DÉFENSE
NOTIONS GÉNÉRALES.
Parmi les nombreux embarras de l'heure présente,
un des plus graves est assurément la liquidation de
l'indemnité due à raison des dommages causés à la
propriété privée par suite de l'effroyable guerre que
nous venons de subi!'. L'immensité de nos désastres
ne saurait exonérer l'Etat de la responsabilité qui lui
incombe, et si son devoir est difficile, il n'en est pas
moins rigoureusement tracé, tant par les solennelles
promesses qui ont été faites, que par les affreuses
misères qu'il s'agit de soulager.
Les pertes subies par les particuliers dans la lutte
franco - allemande ne s'élèvent pas à moins de 821
— 6 —
millions, d'après le rapport du ministre de l'intérieur
daté du 27 octobre 1871 ; et cette évaluation n'est
qu'approximative , beaucoup de réclamations s'é-
tant produites postérieurement à celte date. Trente-
trois départements ont été successivement occupés
ou ravagés par l'ennemi, leurs populations rançon-
nées et pillées, leurs vides, leurs villages mis en
cendres.
Et comme si ce n'était pas assez des dévastations
des envahisseurs, les rigoureuses nécessités de la
défense sont venues ajouter d'autres ruines à tant de
ruines. Des routes ont été coupées, des ponts détruits,
des arbres abattus, des maisons démolies par des
mains françaises pour empêcher la marche, les pro-
grès ou l'établissement de l'ennemi.
Le voisinage des places fortes est devenu un véri-
table désert, et, dans la banlieue parisienne, des amas
de décombres ont remplacé ces élégantes villas qui
faisaient le charme et l'admiration de tous.
Il n'entre pas dans notre compétence, encore moins
dans notre désir, d'examiner jusqu'à quel point de si
cruels sacrifices étaient indispensables, pi s'ils ont
produit tous les résultats qu'on en attendait. Les faits
sont accomplis, les dommages existent, et il ne s'agit
plus aujourd'hui que de savoir comment on pourra
les réparer.
L'Assemblée nationale a compris que c'était là une
question qui s'imposait tout d'abord à sa sollicitude,
— 1 —
et, à la daté du 6 septembre 1871, à la suite de nom-
breuses et ardentes discussions, elle a voté une loi
aux termes de laquelle un dédommagement est ac-
cordé « à tous ceux qui ont subi, pendant l'invasion,
« des contributions de guerre, des réquisitions, soit
« en argent, soit en nature, des amendes et des dom-
« mages matériels.»
Nous aurons à examiner le caractère et la portée
de cette loi; mais il importe, dès à présent, de re-
marquer que, loin de modifier en quoi que ce soit la
législation antérieure, elle ne fait, au contraire, qu'en
élargir le cercle. Il est déclaré très-expressément
dans le préambule, qu'on n'entend nullement déroger
aux principes posés dans la loi du 19 juillet 1791 et
le décret du 10 août 1853 ; ce serait donc la plus grave
des erreurs de croire que la loi nouvelle est désor-
mais la règle unique, et que tous les dommages ré-
sultant de la guerre tomberont sous son application et
devront être évalués et réglés par les commissions
cantonales ou départementales créées par elle.
Nous verrons au contraire qu'il existe certains
ayants droit dont la situation est complétement en
dehors de la loi du 6 septembre, qui ne peut, en au-
cune façon, les atteindre.
Pour ceux-ci, en effet, il ne s'agit pas d'un secours
ou d'un dédommagement à obtenir, mais d'une indem-
nité à réclamer. Ce n'est point une faveur qu'ils sol-
licitent, c'est un droit qu'ils exercent, droit absolu,
intégral, consacré par le Code et par des lois spécia-
les auxquelles la loi nouvelle non-seulement n'a pas
voulu porter atteinte, mais dont elle a soigneusement
réservé les dispositions.
Le but de ce travail est précisément de dissiper
toute incertitude, d'éviter toute confusion à cet égard,
et de faire juridiquement la part des droits de chacun.
Pour réussir dans notre tâche, nous devons tout
d'abord exposer les principes, signaler les divergen-
ces des systèmes formulés par les auteurs de droit
public, et examiner en même temps la part faite à
chacun d'eux par notre, législation sur la matière.
L'indemnité pour dommages de guerre est-elle un
droit au profit des victimes ? N'est-elle, au contraire,
pour l'Etat, qu'une obligation morale dont il peut à
son gré limiter l'exercice et l'étendue ?
Grave problème, à coup sûr, qui, indépendamment
de l'intérêt pratique que les circonstances actuelles
lui donnent, touche à l'essence même de l'organisa-
tion sociale.
Les partisans du droit à l'indemnité soutiennent
que la solidarité nationale doit être le principe cons-
titutif, fondamental, le lien par excellence des socié-
tés modernes. Lorsque les hommes, disent-ils, se
sont rapprochés, fusionnés par l'effet de leur com-
mune origine ou des hasards de la conquête, et ont
formé entre eux ces agrégations plus ou moins puis-
santes appelées nations ou États, quel a été leur
but?
— 9 —
En abdiquant une part de leur droit individuel, en
se soumettant à une règle commune, et en s'imposant
certains sacrifices, ils ont évidemment voulu se ga-
rantir réciproquement de certains risques sociaux, et
en rendre responsable la collectivité tout entière.
Or, la guerre n'est-elle pas le risque social par excel-
lence, le plus grave, le plus redoutable de tous, celui-
là même qui, le plus souvent, a présidé à la forma-
tion des Etats, et en vue duquel la plupart des agglo-
mérations sociales se sont faites ? Donc la guerre,
phénomène social par essence, ne peut produire que
des conséquences sociales. Heureuse, elle profile à
l'Etat victorieux, soit par des extensions de frontiè-
res , des accroissements de territoire ou une augmen-
tation d'influence ou de richesse; malheureuse, elle
impose à l'Etat vaincu l'obligation de réparer tous les
désastres privés dont elle a été la cause. C'est la col-
lectivité tout entière qui a couru le risque, c'est à elle
d'en supporter toutes les conséquences, quelque lourd
qu'en soit le fardeau. L'Etat doit être considéré, en
pareil cas, comme une vaste compagnie d'assurances
mutuelles qui élève ses primes proportionnellement
à l'étendue des sinistres éprouvés.
D'ailleurs, ajoutent-ils, l'utilité sociale est en par-
fait accord, sur ce point, avec le droit et l'équité. A
une époque où tant de théories dissolvantes et sub-
versives tendent à désagréger les différents groupes
sociaux, où l'idée de patrie qualifiée d'étroite, de ré-
1.
— 10 —
trograde, est tournée en dérision par de prétendus
citoyens du monde, il importe plus que jamais de res-
serrer par tous les liens possibles le faisceau natio-
nal, et de stimuler, par la solidarité des intérêts, les
devoirs rigoureux du patriotisme.
Les adversaires de ce système le combattent sur-
tout en montrant la gravité des conséquences qu'en-
traînerait son application. Nul Etat, quelque riche,
quelque puissant qu'il fût, ne serait capable de sup-
porter le poids de cette responsabilité sans limites.
Le principe une fois admis, la porte serait ouverte
à toutes les réclamations justes ou injustes, modérées
ou exagérées, mal fondées ou sérieuses.
L'État deviendrait le bouc émissaire de tous les
maux de la guerre : des millions de procès lui
seraient intentés ; propriétaires et locataires vien-
draient à tour de rôle revendiquer leur droit en exa-
gérant leurs pertes. Il faudrait que l'État payât, non-
seulement la maison incendiée ou détruite, mais le
fonds de commerce ruiné, la clientèle disparue, la
marchandise détériorée ou anéantie. L'agriculteur
réclamerait pour sa récolte, l'industriel pour son
usine, l'ouvrier pour l'interruption du travail. Nous
ne parlons pas du père de famille dont le fils serait
tombé sur les champs de bataille : il viendrait, lui
aussi, invoquant ses infirmités et sa vieillesse, de-
mander une pension à l'État qui lui a enlevé le soutien
- 11 —
de ses vieux jours. Que pourrait-on lui répondre?
Le principe étant admis, son droit ne serait évidem-
ment ni le moins respectable ni le moins légitime.
On le voit donc, les réclamations seraient innom-
brables, les abus certains, les conséquences effrayantes.
Une responsabilité pareille serait, pour l'État, un
véritable tonneau des Danaïdes, un abîme sans fond,
où les finances publiques seraient bientôt englouties,
de telle sorte que, sous prétexte de réparation, ce
système mettrait le comble à tous les maux et abou-
tirait fatalement à la désorganisation et à la ruine.
Tel ne saurait être le but du pacte social. Que
quelques rêveurs imaginent je ne sais quelle sorte
d'État-Providence, souverain dispensateur de tous
les biens, arbitre suprême de tous les intérêts, répa-
rateur de toutes les misères, ce sont là des théories
aussi insensées que dangereuses, dont l'application
dans une société, si elle était possible, la conduirai 1
bientôt à la ruine et au néant. Laissons donc de côté
toutes ces vaines utopies pour nous en tenir à la
réalité des choses.
Comme la peste, comme la famine, la guerre est
un de ces fléaux qui ne viennent que trop souvent,
hélas! s'appesantir sur les peuples; ainsi que l'a dit
très-éloquemment M. de Ventavon, à la tribune de
l'Assemblée nationale, « c'est la justice divine qui
« l'a semée sur les pas de l'humanité, afin de rap-
« peler l'homme à ses devoirs., et pour que, dans
— 12 —
« l'excès de ses maux, il tourne ses regards vers
« Dieu, espérance suprême de tous les opprimés. »
L'État ne saurait donc être légalement et absolu-
ment responsable des désastres que la guerre cause.
Il est toutefois de son devoir, comme dans toutes les
calamités sociales, de secourir ceux qui ont été le
plus terriblement atteints ; il doit incontestablement
venir en aide au malheur dans une large mesure,
mais dans la limite de ses ressources et en conser-
vant le droit absolu d'appréciation dans la répartition
des secours à distribuer.
D'ailleurs, ajoute-t-on, le droit à l'indemnité irait
contre le but même que se proposent ses partisans,
et n'aurait d'autre effet que d'aggraver les maux
auxquels ils veulent porter remède. « Si vous admettez
« un pareil principe, disait M. Dupin en 1834, à la
« Chambre des députés, vous détruisez le droit des
« gens, car l'étranger assiégeant une ville ne se
« bornerait pas à faire sauter les remparts et les
« édifices, il cesserait de ménager les propriétés des
« particuliers, parce qu'il saurait qu'en détruisant les
« maisons, il ne ferait pas seulement tort à la pro-
« priété privée, mais qu'il ruinerait l'État lui-même
« qui aurait mis au rang de ses lois l'obligation de
« réparer les dommages particuliers.
« Après la guerre, il faudrait liquider les dom-
« mages de chacun, et l'État , déjà grevé par les
— 13 —
« charges publiques , se trouverait encore accablé
« sous le poids d'indemnités privées. »
En présence de ces deux systèmes également
absolus, les auteurs les plus recommandables qui ont
écrit sur le droit des gens ont fait une distinction
sanctionnée par de nombreuses lois spéciales, et qui
a servi de base, en France, à la législation sur la
matière. Lorsque le dommage éprouvé résulte d'une
mesure de défense prise de propos délibéré par l'au-
torité nationale pour arrêter la marche et les progrès
de l'ennemi, il donne droit et un droit absolu à l'in-
demnité ; lorsque, au contraire, il a été causé par un
fait de guerre, par un de ces innombrables hasards
des batailles, ou qu'il est la conséquence des dilapi-
dations ou des dévastations commises par l'ennemi
sur le territoire, il mérite assurément toute la bien-
veillance de l'État, mais il ne saurait donner ouver-
ture à aucun droit, à aucune action contre lui.
Voici, à cet égard, comment s'exprime Vatel
(liv. III, chap. XV, § 232 ) : « L'État doit-il dédom-
« mager les particuliers des perles qu'ils ont souf-
« fertes dans la guerre? On peut voir dans Grotius
« que les auteurs se sont partagés sur cette grave
« question. Il faut distinguer ici deux sortes de dom-
« mages : ceux que cause l'État ou le souverain lui-
« même, et ceux que fait l'ennemi.
— 14 —
« De la première espèce, les uns sont causés libre-
« ment et par précaution, comme quand on prend le
« champ, la moisson ou le jardin d'un particulier,
« pour y construire le rempart d'une ville ou quelque
« autre pièce de fortification, quand on détruit ses
« moissons ou ses magasins dans la crainte que
« l'ennemi n'en profite. L'État doit payer ces sortes
« de dommages au particulier qui n'en doit supporter
« que sa quote-part. Mais d'autres dommages sont
« causés par une nécessité inévitable : tels sont, par
« exemple, les ravages de l'artillerie dans une ville
« que l'on reprend sur l'ennemi. Ceux-ci sont des
« accidents, des maux de la fortune pour les proprié-
« taires sur qui ils tombent.
« Le souverain doit équitablement y avoir égard,
« si l'état de ses affaires le lui permet, mais on n'a
« point d'action contre l'État pour des malheurs de
« cette nature, pour des pertes qu'il n'a point causées
« librement, mais par nécessité et par accident, en
« usant de ses droits.
« J'en dis autant des dommages causés par l'en-
« nemi. Tous les sujets sont exposés à ces dommages :
« malheur à celui sur qui ils tombent! On peut bien
« dans une société courir ce risque pour ses biens,
« puisqu'on le court pour sa vie. Si l'État devait, à
« la rigueur, dédommager tous ceux qui perdent de
« cette manière, les finances publiques seraient
« bientôt épuisées; il faudrait que chacun contribuât
— 15 —
« du sien dans une juste proportion, ce qui serait
« impraticable. D'ailleurs, ces dédommagements se-
« raient sujets à mille abus et d'un détail effrayant.
« Il est donc à présumer que ce n'a jamais été l'in-
« tention de ceux qui se sont unis en société.
« Mais il est très-conforme aux droits de l'État et
« du souverain, et très-équitable, par conséquent,
« très-juste même, de soulager autant qu'il se peut
« les infortunés que les ravages de la guerre ont
« ruinés, de même que de prendre soin d'une famille
« dont le chef et le soutien a perdu la vie pour le
« service de l'État. Il est bien des dettes sacrées
« pour qui connaît ses devoirs, quoiqu'elles ne
« donnent point d'action contre lui. »
Telle est la théorie rappelée et soutenue par
M. Thiers, à la séance du 5 août 1871 de l'Assem-
blée nationale.
Nous ne pouvons mieux faire que de transcrire ici
ses paroles si pleines d'émotion, d'éloquence et de
patriotisme :
« Non, messieurs, je le dis, il ne s'agit pas ici
« d'une dette, il s'agit d'un acte de bienfaisance
« et de générosité nationales. Dans ce cas-là on ne
« secourt que l'infortune démontrée, l'infortune na-
« vrante, celle qui a besoin d'un secours immédiat,
« et ensuite on ne le fait que dans la mesure des
« ressources de l'État. Ce sont là les motifs qui,
« à toutes, les. époques, ont servi de base aux princi-
— 16 —
« pes de droit et aux principes de conduite de tous
« les gouvernements.
« Et quant à ces quartiers de Paris dont vous
« avez parlé tout à l'heure, et à l'occasion desquels
« vous avez dit que nous ne voulions pas secourir
« les chaumières tandis que nous allions relever la
« demeure du riche, dans la partie de la ville que
« nous avons attaquée, ah! messieurs, vous n'avez
« pas vu ces quartiers qu'on vous dépeint si étran-
« gement.
« La demeure du riche! Et où est-elle ? allez cher-
« cher la demeure du riche dans ces quartiers écra-
« ses sous les bombes et les boulets, non pas de
« l'ennemi, mais de notre propre armée, mais de la
« France, mais du droit national qui voulait à tout
« prix rétablir l'ordre indispensable à la vie même
« de la nation. Et savez-vous quel est le principe
« qui en ceci a fondé le droit ? C'est que lorsque le
« Gouvernement fait intentionnellement un acte,
« avec une volonté arrêtée, non pas au hasard, mais
« avec réflexion, il doit l'indemnité tout entière, con-
« séquence du dégât qu'il a causé. Lisez nos lois,
« étudiez les principes du droit public, et vous verrez
« que la distinction est toujours celle-ci :
« L'Etat n'indemnise jamais des hasards de la
« guerre, il n'indemnise que des dommages volon-
« taires, intentionnels, réfléchis dont il est l'auteur. »
C'est en nous basant sur cette distinction fonda-
—17 —
mentale enseignée par Vatel, consacrée par nos
lois, et solennellement proclamée par le Président
de la République à la tribune de l'Assemblée na-
tionale , que nous allons examiner la situation qui
est faite aux trop nombreuses victimes de nos récents
désastres, et déterminer l'étendue de leurs droits res-
pectifs.
Nous diviserons par conséquent les dommages
causés par l'invasion allemande en deux grandes
catégories :
1° Dommages provenant de faits accidentels de
guerre ;
2° Dommages résultant de mesures de défense
prises par le gouvernement français.
Nous traiterons ensuite de la juridiction, de la com-
pétence, et de la procédure à suivre pour arriver au
règlement de l'indemnité en cas de contestation.
I.
Dommages provenant de faits accidentels
de guerre.
Si l'Etat n'encourt de responsabilité absolue en
matière de dommages de guerre que dans certains
— 18 —
cas rigoureusement déterminés, il est néanmoins de
son devoir le plus strict de venir en aide dans la
plus large mesure possible aux populations qui ont
eu à supporter le poids de la guerre et les dépré-
dations de l'envahisseur.
La France n'a jamais méconnu cette obligation
sacrée, et, à la suite de ses trop fréquents désas-
tres, des lois spéciales sont venues sinon créer un
droit pour les victimes, du moins reconnaître haute-
ment ce devoir de la patrie de secourir ou de dé-
dommager ceux de ses enfants qui avaient souffert
pour elle.
Citons, seulement pour mémoire, la loi du 11
août 1792, les décrets du 16 août 1793 et du 16 mes-
sidor an II, et la loi du 16 avril 1816.
« Considérant, dit l'Assemblée de 92, que si, dans
« une guerre dont l'objet est la conservation de la
« liberté, de l'indépendance et de la constitution
« française, tout citoyen doit à l'État le sacrifice de
« sa vie et de sa fortune, l'État doit à son tour pro-
» téger les citoyens qui se dévouent à sa défense,
« et venir au secours de ceux qui, dans le cas d'in-
« vasion ou de séjour passager de l'ennemi sur le
« territoire français, auraient perdu tout ou partie de
« leurs propriétés;
« Voulant donner aux nations étrangères le pre-
« mier exemple de la fraternité qui unit les citoyens
« d'un peuple libre et qui rend commun à tous les
— 19 —
« individus du corps social le dommage occasionné
« à un de ses membres;
« Certaine que tous les habitants des départements
« frontière trouveront dans la sollicitude des repré-
« sentants de la nation un nouveau motif d'attache-
« ment à la patrie et de dévouement à la cause de
« la liberté ;
« Considérant qu'il importe de proportionner aux
« besoins et aux ressources individuelles les se-
« cours que la situation du Trésor public permet-
« tra d'accorder, et de prendre les précautions né-
« cessaires pour que les sommes destinées à ce
« saint usage soient également réparties, décrète
« qu'il y a urgence, etc.
« »
C'est en s'inspirant de ces précédents patriotiques
que les représentants du pays ont voté la loi dont
nous donnons le texte à la fin de ce travail.
L'Assemblée nationale a montré assurément la
plus vive sympathie pour nos malheureuses popu-
lations envahies; des orateurs éloquents ont fait la
peinture la plus navrante de leurs infortunes ; d'éner-
giques appels à la fraternité, à la solidarité, sont
descendus de la tribune ; la discussion a été vive et
ardente ; mais les sentiments qui remplissaient tous
les coeurs venaient sans cesse se heurter contre cette
impossibilité terrible de réparer complètement tant
de désastres. Aussi l'Assemblée, après avoir haute-
— 20 —
ment proclamé l'obligation de l'État et les devoirs
du patriotisme, se contente-t-elle d'instituer des com-
missions d'enquête chargées d'apprécier, de contrô-
ler, de vérifier les pertes subies, et se réserve-t-elle
ensuite, comme l'Assemblée de 1792, « de fixer la
somme, que l'état du Trésor public permettra de
consacrer au dédommagement de ces pertes, et d'en
déterminer la répartition. »
En attendant, et pour venir au secours des victi-
mes les plus nécessiteuses de la guerre et des com-
munes les plus obérées, une somme de 100 millions
est mise à la disposition du Ministre de l'intérieur,
pour être répartie entre les départements envahis
au prorata de leurs pertes.
Une somme de six millions est en outre votée pour
être distribuée à ceux qui ont le plus souffert des
opérations d'attaque dirigées par l'armée française
pour rentrer dans Paris.
Enfin, dans un article additionnel voté seulement
à la troisième délibération, l'Assemblée décide que
les sommes perçues à titre d'impôts par les autori-
tés allemandes seront intégralement restituées soit
aux particuliers soit aux communes qui en auront fait
l'avance, à la condition que ces sommes ne dépasse-
ront pas : 1° le montant de l'impôt direct en douziè-
mes échus ; 2° le double de cet impôt , comme
représentation des impôts indirects réclamés par les
Prussiens ; le surplus des sommes versées étant con-
— 21 —
sidéré comme réquisitions en argent exercées par
l'ennemi, et donnant simplement droit à la répartition
d'un dividende.
Telle est en résumé cette loi si impatiemment at-
tendue, et dont l'application donnera lieu, nous le
craignons, à des difficultés aussi graves que nom-
breuses. Comme dans toutes les lois qui reposent
sur un compromis, les termes en ont été soigneuse-
ment étudiés et, loin d'affirmer les principes, ils
semblent les laisser intentionnellement dans l'ombre,
sous une formule vague et équivoque.
Aussi ne faut-il pas trop s'étonner, si, à peine née,
la loi nouvelle donne lieu aux interprétations les plus
erronées et les plus étranges.
C'est ainsi, nous a-t-on dit, que le ministère de la
guerre voudrait l'appliquer indistinctement à toute
espèce de dommages causés, soit par des mesures
précautionnelles de défense, soit par des faits de
guerre proprement dits. Tel est le sens des ré-
ponses qui auraient été faites à plusieurs proprié-
taires des environs de Paris, dont les maisons ont été
dégradées ou détruites sur l'ordre de l'autorité mili-
taire française, avant l'investissement.
L'Administration repousse leurs réclamations sous
prétexte que ces démolitions ont eu lieu pendant l'é-
tat de siége, et les renvoie purement et simplement
devant les commissions cantonales, comme s'il s'a-
gissait de dévastations commises par l'ennemi.
— 22 —
Nous hésitons à croire qu'un pareil système puisse
être sérieusement soutenu ; il nous est difficile de
supposer que le ministère de la guerre veuille faire si
bon marché des droits les plus incontestables, et
confondre arbitrairement le fait de guerre et la me-
sure de défense que la doctrine, comme la jurispru-
dence et la loi, ont toujours distingués avec le plus
grand soin.
Nous le prouverons bientôt avec les textes à l'ap-
pui ; contentons-nous, quant à présent, de dire que la
loi du 6 septembre 1871 n'a été faite que pour venir en
aide aux victimes des hasards de la guerre ; elle ne
s'est pas préoccupée et n'avait pas à se préoccuper
du sort des personnes dont les propriétés ont été
occupées, détériorées ou démolies, par suite de me-
sures prises de propos délibéré, hors de la présence
de l'ennemi, et pour en arrêter les progrès.
Dans le premier cas, il n'est dû qu'un secours ou,
pour me servir des expressions mêmes de la loi, qu'un
dédommagement proportionné aux ressources votées
à cet effet, et sans qu'un débat contentieux puisse s'é-
lever, à raison de son exiguïté ou de son insuffisance ;
dans le second cas, au contraire , c'est une véritable
indemnité d'expropriation qu'on est fondé à réclamer,
et dont on peut contradictoirement débattre le chiffre
et revendiquer l'intégralité.
En exécution de la loi du 6 septembre 1871 et à la date
du 28 octobre 1871, un décret du président de la
République fixe le tableau de répartition des 100
millions votés, entre les trente-quatre départements
envahis. Ce décret et le tableau qui l'accompagne
sont précédés d'un rapport de M. le ministre de l'in-
térieur, dans lequel il est dit que les évaluations déjà
faites par les commissions cantonales s'élèvent à
la somme énorme de 821,087,908 fr. 52, sans compter
les dégâts sur les chemins et les ponts communaux
qui ne s'élèvent pas à moins de 8 millions.
Sur la somme votée, un million est mis en réserve
pour faire face aux cas imprévus, et notamment pour
secourir les émigrants d'Alsace et de Lorraine, do-
miciliés aujourd'hui en France, ou pour venir en
aidé à une certaine catégorie d'habitants ou d'anciens
employés dans les départements annexés à l'Alle-
magne, et qui, restés au sein de leur pays, ont opté
pour la nationalité française (art. 2 du décret).
Quant aux autres 99 millions, ils sont répartis entre
les départements envahis, conformément au tableau
que. nous reproduisons dans l'appendice.
Nous remarquons que sur cette somme il est at-
tribué au département de la Seine 11,651,200 francs.
Le chiffre des dommages pour ce département figure
au tableau pour 96,632,635 francs; mais, hâtons-nous
de le dire, c'est là une évaluation très-incomplète et
qui est loin de donner une idée exacte des pertes
subies par le département de la Seine, même de
— 24 —
celles provenant exclusivement du fait de l'invasion.
Le chiffre ci-dessus ne représente en effet, d'après
le tableau, que la valeur des titres, meubles et autres
objets mobiliers, enlevés sans réquisition par l'en-
nemi. Il laisse par conséquent en dehors soit l'é-
norme contribution de guerre de 200 millions impo-
sée à la ville de Paris, soit les dégâts causés aux
immeubles, soit les pertes subies par suite d'in-
cendie, bombardement et autres causes, soit enfin les
réquisitions en argent ou en nature exercées par les
Allemands.
Le Ministre de l'intérieur termine son rapport en
disant que des instructions vont être adressées aux
préfets, au sujet du fonctionnement des commis-
sions départementales de répartition. Aux termes de
l'article 2 de la loi, ces commissions sont composées
du préfet, président, de quatre conseillers généraux
désignés par le conseil général et de quatre repré-
sentants des ministres de l'intérieur et des finances.
Ces instructions sont contenues dans une circu-
laire du 16 janvier 1872 ; le ministre y annonce aux
préfets que les 100 millions sont mis à sa disposition
dans les délais suivants :
20 millions seront payés le 20 janvier. . 1872.
20 millions seront payés le 5 mars. . . 1872.
20 millions seront payés le 5 mai . . . 1872.
20 millions seront payés le 5 août. . . 1872.
20 millions seront payés le 5 septembre 1872.
— 25 —
« Le gouvernement, ajoute le Ministre, aurait voulu
« pouvoir distribuer en une seule fois et immédiate-
« ment les 100 millions ; mais en présence des charges
« énormes qui grèvent le Trésor, il s'est trouvé
« dans la pénible nécessité de prendre des délais,
« peu éloignés, il est vrai, pour faire face aux enga-
« gements contractés par l'Assemblée nationale.
Le Ministre indique ensuite deux procédés de ré-
partition entre les ayants droit dont il laisse le choix
aux Préfets et aux Commissions départementales, en
leur permettant même de les employer cumulativement
(voir Appendice).
Cette circulaire est le dernier document officiel sur
la question. Bien que entrant dans les plus minutieux
détails, elle est pourtant loin, suivant nous, de ré-
soudre toutes les difficultés, et la tâche des Com-
missions nous paraît hérissée d'obstacles de plus
d'une sorte.
Il est un point surtout que nous aurions voulu voir
mettre en lumière par le Ministre de l'intérieur :
Nous aurions vivement désiré qu'il dissipât toute
équivoque en circonscrivant d'une manière nette et
précise les deux catégories des ayants droit. On
aurait, ce nous semble, évité bien des erreurs et des
mécomptes. Suivant nous, en effet, et conformément
aux principes exposés, la première répartition des
99 millions doit exclusivement être faite entre les
victimes de faits fortuits de guerre. Les personnes
2
— 25 —
dont les propriétés ont été atteintes par des mesures
dé défense n'y ont aucun droit, et l'indemnité qui leur
est due, régie par d'autres principes, doit être réglée
par une autre juridiction que les Commissions, et
payée sur d'autres ressources que celles qui ont reçu
de la loi de septembre une affectation spéciale et
exclusive.
Confondre deux situations si différentes, c'est
s'exposer à commettre une double injustice. D'un
côté, les victimes de faits de guerre ne recevront pas
tout le dédommagement que la loi nouvelle a voulu
leur accorder et verront leur part diminuée de toutes
les sommes allouées aux personnes atteintes par des
mesures de défense; de l'autre, ces dernières sacri-
fieront bénévolement, inconsciemment peut-être, une
partie de leurs droits en se rangeant au nombre des
secourables, et ne recevant à ce titre qu'un dividende
au lieu de l'indemnité intégrale qui leur est due,
comme nous avons hâte de le démontrer.
II.
Dommages résultant de mesures de défense.
Pour établir le droit à une indemnité intégrale, à
raison des dommages causés par des mesures de
— 27 —
défense, nous pourrions nous contenter d'invoquer le
droit commun et les principes mêmes qui servent de
base à notre organisation sociale.
L'inviolabilité de la propriété est, en effet, la pierre
angulaire de notre législation, le Code civil en a fait
l'objet d'un article spécial, et toutes nos constitutions
successives ont tenu à honneur de la proclamer et
de la garantir.
Citons des textes.
Voici d'abord l'article 17 de la Déclaration des
droits de l'homme insérée en tête de la Constitution
du 3 septembre 1791 :
« La propriété étant un droit inviolable et sacré,
« nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la né-
« cessité publique, légalement constatée, l'exige évi-
« déminent, et sous la condition d'une juste et préa-
« lable indemnité. »
Et l'article 545 du Code civil :
« Nul ne peut être contraint de céder sa propriété,
« si ce n'est pour cause d'utilité publique, et moyen-
« nant une juste et préalable indemnité. »
L'article 8 de la Charte constitutionnelle dit à son
tour :
te Toutes les propriétés sont inviolables. »
Et l'article 9 :
« L'État peut exiger le sacrifice d'une propriété pour
et cause d'intérêt public légalement constaté, mais
« avec une indemnité préalable. »
— 28 —
Et enfin l'article 11 de la Constitution de 1848 :
ee Toutes les propriétés sont inviolables... »
Le principe est donc constant : il est resté debout
au milieu de toutes nos révolutions, et assurément le
moment serait mal choisi pour y porter, même indi-
rectement, atteinte. Certes, la défense du pays est,
sans contredit, la nécessité suprême, nul intérêt n'est
plus sacré, nul n'exige de plus impérieux sacrifices;
mais ces sacrifices ce n'est pas à quelques individus
isolés d'en supporter le poids, mais à la nation entière
de les subir.
Il n'est déjà que trop douloureux que la nécessité,
et la nécessité seule, force l'État à se désintéresser,
jusqu'à un certain point, des désastres causés par
les hasards de la guerre ; mais qu'il lui fût loisible
de ne pas réparer les ruines qu'il cause par son
fait, par sa volonté réfléchie, ce serait l'abandon de
tous les principes. Aussi, hâtons-nous de le dire,
non-seulement les lois spéciales de la matière ne
font pas à l'inviolabilité de la propriété cette mor-
telle blessure, mais sont, au contraire, en parfaite
harmonie avec le système général de notre législa-
tion, et accordent, très-explicitement, une indemnité
intégrale aux personnes dont les propriétés auront
été sacrifiées, de propos délibéré, aux nécessités de
la défense et du salut de tous.
Les textes que nous allons invoquer sont tirés de
la législation relative à la défense des places fortes ;
c'est autour des places fortes, en effet, que les restric-
tions imposées à la propriété privée sont les plus
lourdes; et, néanmoins, même dans le rayon mili-
taire, aucune démolition de propriétés préexistantes
à l'établissement des servitudes défensives ne peut
avoir lieu sans indemnité. Est-il besoin de faire
observer qu'à plus forte raison il en est de même,
si les dégradations ou les démolitions viennent
atteindre des maisons situées hors de la zone mili-
taire? Les principes généraux conservent ici tout leur
empire, la propriété étant, en pareil cas, affranchie
de toute servitude et dans une situation tout à fait
indépendante vis-à-vis de l'État.
Nous devons faire une autre remarque importante,
en ce qui concerne la ville de Paris.
Personne n'ignore que la capitale n'est pas légale-
ment classée, et qu'elle ne figure au tableau des places
de guerre de France que pour mémoire. Ce n'est que
par une interprétation abusive autant qu'arbitraire que
les servitudes militaires lui sont appliquées. Une
instance est même actuellement pendante devant le
Tribunal civil de la Seine, entre l'État et plusieurs
propriétaires de la prétendue zone qui réclament la
liberté de leur sol et le droit d'y élever des cons-
tructions.
Toutefois, et pour ne pas compliquer la question
qui nous occupe, nous allons considérer comme cer-
tain ce qui est au moins douteux, et raisonner,
2.
— 30 —
relativement à Paris, comme s'il était réellement une
place de guerre, et soumis à ce titre aux lois de la
matière.
La première en date de ces lois, et aussi la plus
importante, est la loi du 10 juillet 1791.
Elle est la base de toute la législation relative aux
places fortes dont elle règle l'établissement, la police
intérieure, les servitudes dont elles grèvent la pro-
priété privée et aussi les indemnités dues par l'État,
à raison de leur création, de leur entretien ou de
leur défense.
De nombreux décrets relatifs à l'application de la
loi de 1791 furent rendus parla Convention nationale.
Dictés par les circonstances critiques de cette époque,
ils n'ont eu qu'une durée plus ou moins éphémère,
et ne sont plus aujourd'hui qu'un patriotique témoi-
gnage de la sombre énergie déployée par la grande
Assemblée pour la défense du sol national.
Sous le premier Empire, des dispositions plus ri-
goureuses encore réglèrent la situation des places
fortes, les mesures les plus sévères furent prises
pour leur défense ou leur police intérieure, mais
rien dans les décrets impériaux, pas plus que dans
ceux de la période révolutionnaire, n'autorise cette
énormité de prendre ou de détruire sans indemnité
la propriété des citoyens.
Après la chute de Napoléon, on réclama la modifi-
cation et l'adoucissement d'un système qui n'était plus
— 31 —
en rapport avec l'état de paix succédant aux luttes
gigantesques de l'époque impériale, et c'est alors que
fut rendue la loi du 17 juillet 1819, qui, comme nous
le verrons, non-seulement reconnaît et confirme le
droit à l'indemnité accordée par la loi de 91, mais
encore fixe la juridiction chargée de l'apprécier.
En 1851 l'Assemblée nationale vota a son tour une
loi relative au classement des places de guerre et
aux servitudes militaires. Aux termes de l'article 8
de cette loi un règlement d'administration publique
devait « réunir et coordonner dans leur ensemble
et toutes les dispositions des lois concernant les ser-
et vitudes imposées à la propriété autour des fortifi-
« cations et préciser les mesures d'exécution. »
Tel a été l'objet du décret du 10 août 1853, pré-
cédé d'un rapport du maréchal Saint-Arnaud, ministre
de la guerre, dont nous allons avoir à déterminer le
caractère et à étudier les dispositions.
De l'ensemble de tous les textes que nous venons
d'enumérer, il résulte que trois circonstances princi-
pales peuvent donner lieu à indemnité :
1° La dépossession ; 2° la privation de jouissance
par suite d'occupation temporaire; 3° la démolition ou
la dégradation d'édifices. Mais il importe de remar-
quer que ces trois circonstances peuvent se produire
dans deux situations essentiellement différentes : l'état
de paix et l'état de guerre. Nous ne parlons pas, pour
le moment, de l'état de siége que nous aurons à pré-
— 32 —
ciser et à définir, et pendant lequel toutes les mesures
prises sont considérées comme des faits fortuits de
guerre, et ne donnent aucun droit à l'indemnité.
Nous n'avons pas à nous occuper de l'indemnité
due à raison de dépossession, de privation de jouis-
sance ou de démolition effectuées pendant l'état de
paix. Les règles sont ici nettes et précises, les garan-
ties complètes et absolues. Si l'Etat dépossède pour la
création ou l'agrandissement d'une place, on appli-
quera la loi du 3 mai 1841 sur l'expropriation avec in-
demnité préalable ; s'il ne fait, au contraire, qu'occu-
per temporairement les propriétés privées, ce sera, soit
la loi du 30 mars 1831, s'il s'agit d'une occupation plus
ou moins prolongée de terrains non bâtis pour des
travaux militaires de défense, soit la loi du 16 sep-
tembre 1807, s'il s'agit de fouilles, dépôts, extrac-
tions de matériaux ou autres dommages.
Tel est le résumé des dispositions des articles 36
et 37 du décret de 1853 qui n'ont rien de commun
avec les questions que nous avons à résoudre.
Toute autre est la situation quand une place a été
déclarée en état de guerre. Devant l'imminence du
péril, les formalités tutélaires mais lentes de la loi
doivent sinon disparaître, du moins être singulière-
ment simplifiées. L'ennemi approche, la place va être
assiégée, salus populi, suprema lex esto, il faut agir
d'abord, sauf à réparer ensuite.
Est-ce à dire pour cela que la propriété privée
— 33 —
soit impitoyablement et définitivement sacrifiée à ces
nécessités terribles? En aucune façon.
En effet, voici ce que nous lisons dans l'article 38
du décret du 10 août 1853 :
ART. 38.
te Lorsqu'une place ou un poste est déclaré en
« état de guerre, les inondations et les occupations
« de terrains nécessaires à sa défense ne peuvent
et avoir lieu qu'en vertu d'un décret, ou, dans le cas
« d'urgence, des ordres du gouverneur ou du com-
« mandant de place, sur l'avis du conseil de défense,
« après avoir fait constater, autant que possible, l'état
et des lieux par des procès-verbaux des gardes du
« génie ou des autorités locales. Il y a urgence dès
« que les troupes ennemies se rapprochent à moins
« de trois journées de marche de la place ou du
« poste.
« L'indemnité pour les dommages causés par l'exé-
« cution de ces mesures de défense est réglée aussitôt
« que l'occupation a cessé.
« Les dispositions qui précèdent sont applicables,
« dans les mêmes circonstances, à la détérioration,
« à la destruction ou a la démolition de maisons,
« clôtures ou autres constructions situées sur le ter-
« rain militaire ou dans les zones de servitudes.
« Seulement il n'est pas dressé d'état de lieux et il
« n'est alloué d'indemnité qu'aux particuliers ayant
— 34 —
« préalablement justifié sur titres, que ces construc-
« tions existaient, dans leur nature et leurs dimen-
« sions actuelles, avant que le sol sur lequel elles
« se trouvaient fût soumis aux servitudes défensives.
« L'indemnité, pour les démolitions faites dans les
« zones de servitudes, ne se règle que sur la va-
« leur des bâtisses, sans y comprendre l'estimation
« du sol qui n'est point acquis par l'État.
« Si cependant il s'agit d'un terrain couvert par
« des constructions ou affecté à leur exploitation,
« l'indemnité peut exceptionnellement porter sur la
« valeur du sol, et alors l'État en devient proprié-
« taire.
« L'état de guerre est déclaré par une loi ou par
« un décret, toutes les fois que les circonstances
« obligent à donner à la police militaire plus de force
« et d'action que pendant l'état de paix.
« Il résulte en outre de l'une des circonstances sui-
« vantes :
« 1° En temps de guerre, lorsque la place ou le
« poste est en première ligne ou sur la côte à moins
« de cinq journées de marche des places, camps ou
« positions occupés par l'ennemi;
« 2° En tout temps, quand on fait des travaux qui
« ouvrent une place ou un poste situé sur la côte ou
« en première ligne;
« Lorsque dès rassemblements sont formés dans
— 35 —
« le rayon de cinq journées de marche sans l'àutori-
« sation des magistrats. »
Les dispositions de cet article sont nettes et pré-
cises, elles affirment le droit à une indemnité d'une
façon formelle.
Elles sont d'ailleurs hors de toute contestation,
parce qu'elles n'apparaissent pas pour la première
fois dans un décret purement réglementaire ne pou-
vant empiéter sur le domaine législatif. Nous les re-
trouvons dans la loi de 1791, dans la loi de 1819, et
aussi dans l'ordonnance de 1821 qui est à cette der-
nière loi ce que le décret de 1853 est à la loi de 1851,
c'est-à-dire une sorte de corollaire détaillé régle-
mentant officiellement les conséquences de la loi, et
précisant les moyens d'exécution propres à en assurer
l'application.
Que voyons-nous, en effet, dans la loi de 1791? Les
articles 35, 36 et 37 de cette loi prévoient les di-
verses mesures intéressant la propriété privée que
peut prendre l'autorité militaire dans une place forte,
soit en état de paix, soit en état de guerre : fonction-
nement des écluses, inondations défensives, occupa-
tions ou dégradations d'édifices, etc. Ils indiquent en
même temps les formalités qui devront être observées
suivant les cas : pendant l'état de paix, concours de
l'autorité civile ; pendant l'état de guerre, ordre
exprès du roi et en cas d'urgence, du gouverneur de
la place ayant pris l'avis du conseil de défense pour :
— 36 —
« toutes opérations qui pourraient préjudicier aux
« propriétés et jouissances particulières, et expres-
« sément pour les démolitions de bâtiments ou clô-
« tures. »
Puis, après avoir institué toutes ces garanties pro-
tectrices, la loi de 1791 ajoute:
ART. 38.
« Dans les cas prévus par les articles 35, 36, 37 ci-
« dessus, les particuliers dont les propriétés auront
« été endommagées seront indemnisés aux frais du
« Trésor public, sauf pour les maisons, bâtiments ou
« clôtures existant à une distance moindre de 250
« toises de la crête des parapets des chemins cou-
« verts. »
Il va de soi que les bâtiments dont parle la fin de
cet article, et dont une démolition peut avoir lieu sans
indemnité, sont exclusivement ceux de construction
postérieure à l'établissement des fortifications.
La rédaction de l'article peut être incomplète ou vi-
cieuse, mais il ne saurait s'élever le moindre doute
sur sa signification. Le droit à l'indemnité en cas
de démolition do constructions préexistantes à la créa-
tion des servitudes défensives est d'ailleurs formel-
lement reconnu dans l'article 33 de la même loi ainsi
conçu : « Les indemnités prévues par les articles
« 30, 31, 32, seront dues néanmoins aux particuliers,
et si, lors de la construction de leurs maisons, bâti-
— 37 —
« ments et clôtures, ils étaient éloignés des crêtes des
« parapets des chemins couverts les plus avancés, de
« la distance prescrite par les ordonnances. »
Cet article suppose que par suite de l'agrandisse-
ment d'une place forte ou pour toute autre raison,
des édifices situés jusqu'alors en dehors du rayon
militaire vont désormais s'y trouver compris.
L'autorité ne pourra démolir ces édifices qu'en in-
demnisant leurs propriétaires. Tel est le principe, il
est constant et n'a jamais été contesté.
L'Etat n'a le droit de démolir sans indemnité que
les constructions élevées par tolérance de l'autorité
depuis la création de la place, dans le rayon des ser-
vitudes défensives, mais si ces constructions exis-
taient antérieurement à la fixation du rayon militaire
qui a soumis à la prohibition l'étendue de la zone dans
laquelle leur sol se trouve compris, nul doute qu'en
cas de démolition l'indemnité ne soit due. L'article
38 du décret du 10 août 1853 dissipe d'ailleurs toute
espèce d'incertitude sur ce point-
La loi de 1819 a reconnu d'une manière non moins
explicite que la loi de 1791, ce droit à l'indemnité.
L'article 15 de cette loi rappelle les indemnités
prévues par les articles 18, 19, 20, 24, 33 et 38
de la loi de 1791, et dit que ces indemnités « seront
« fixées dans les formes prescrites par la loi du
« 8 mars 1810. et préalablement acquittées conformé-
3
— 38 —
« ment à l'article 10 de la Charte constitutionnelle. »
Nous verrons plus bas les conséquences qu'on peut
tirer de cet article au point de vue de la juridiction
chargée du règlement de ces indemnités; constatons
dès à présent que la loi de 1819 rappelle et recon-
naît à son tour le droit à l'indemnité dans les mêmes
cas que la loi de 1791 ; et l'ordonnance de 1821, qui
en est en quelque sorte le complément, le commen-
taire officiel, va nous édifier complétement à cet égard.
Voici, en effet, ce que nous lisons dans le préam-
bule de l'ordonnance :
« Louis, etc.,
« Considérant qu'il importe également à la défense
« des places de guerre et à l'intérêt des propriétés
« qui les avoisinent, que l'exécution des lois relatives
« aux servitudes militaires soit ramenée à un mode
« uniforme, et qu'il soit donné sur tous les points des
« bases régulières d'application de ces mêmes servi-
« tudes par la publication, etc.,
« Qu'en conséquence il est nécessaire:
« 1° De rapprocher plusieurs des dispositions de la
« loi de 1819 de celles des lois antérieures auxquelles
« il n'a pas été dérogé par ladite loi, et que l'article
« 16 maintient en vigueur ;
« 2° De régler les formes à suivre dans l'action de
« l'autorité militaire sur la propriété privée, en
« coordonnant ceux des articles de la loi du 17 juil-
- 39 -
" let 1819 qui seront relatifs aux prohibitions, à la
« répression des contraventions, ainsi qu'à la fixation
" et au payement des indemnités résultant de dépos-
" session ou de simple privation de jouissance, avec
« les lois d'exécution auxquelles lesdits articles se
" réfèrent expressément, etc. »
L'ordonnance consacre, en effet, un titre entier à
cette question des indemnités, et la section première
de ce titre : des circonstances qui donnent lieu à in-
demnité, est ainsi conçue :
ART. 45.
Les travaux et opérations relatifs aux places de
guerre ou postes militaires peuvent donner lieu à in-
demnité, soit pour cause de dépossession, soit pour
démolition d'édifice, soit pour privation de jouissance.
ART. 46.
Il y a lieu à indemnité pour cause de dépossession
lorsque des constructions nouvelles des places de
guerre, des changements ou augmentations, etc.,
mettent le domaine militaire dans le cas d'exiger la
cession des propriétés particulières.
ART. 47.
Il y a lieu à indemnité pour démolition d'édifices
lorsque, pour la sûreté d'une place de guerre, l'autorité
militaire requiert la destruction d'une bâtisse située
dans une des zones des servitudes légales, pourvu
— 40 —
toutefois qu'il soit justifié sur titres, que cette bâtisse
existait antérieurement à la fixation du rayon militaire
qui a soumis à la prohibition l'étendue de la zone dans
laquelle son sol se trouve compris.
ART. 48.
Il y a lieu à indemnité, pour privation de jouissance,
toutes les fois que, par suite de travaux ou d'opéra-
tions relatives à la défense d'une place de guerre, l'au-
torité militaire occupe ou fait occuper temporairement
une propriété privée de manière à y porter dommage
ou à en diminuer le produit.
On est assurément frappé de la similitude complète
entre ces quatre articles de l'ordonnance et les articles
35, 36, 37, 38 du décret du 10 août 1853, qui en sont
la reproduction presque textuelle. Dans les uns comme
dans les autres, les circonstances donnant droit à une
indemnité, sont nettement précisées et définies. Les
uns comme les autres ne sont que la réglementation
des conséquences d'une disposition légale proclamée
dans les lois de 1791 et de 1819, disposition qui n'est
elle-même qu'une application du grand principe de
l'inviolabilité do la propriété des citoyens.
Ils semblent donc aussi clairs qu'inattaquables, et
jusqu'à ce jour ils avaient été considérés comme tels.
En veut-on une nouvelle preuve ? nous la trouvons
— 41 —
dans la discussion même de la loi du 6 septembre
1871. Le droit à une indemnité intégrale dans les cas
qui nous occupent a été considéré par l'Assemblée na-
tionale comme ne pouvant pas faire l'objet d'un doute,
et hors de toute discussion.
A la séance du 6 septembre, jour du vote de la loi,
M. Albert Grévy, rapporteur, s'exprime ainsi:
" A la séance d'hier deux questions nous ont été
" posées.
" Ces deux questions sont relatives au point de sa-
" voir ce que comprennent les dommages matériels
« dont parle l'article 1er du projet de loi qui vous
" est soumis.
" Ces dommages matériels pour lesquels nous ré-
« clamons un dédommagement, pour lesquels une
" allocation provisionnelle de 100 millions nous est
" accordée, comprennent-ils d'abord les destructions
" opérées par l'armée française, avec intention, dans
" l'intérêt de la défense?
" Comprennent-ils d'autre part les dévastations de
« la guerre civile?
" Voilà, messieurs, les deux questions qui ont été
" posées et dont vous apercevez la gravité.
" J'ai répondu négativement. J'ai dit sur le prê-
" mier point, que, quand le gouvernement français,
" quand l'armée française, avec intention et prémé-
" ditation, dans l'intérêt de la défense, ordonnent la
« destruction d'un immeuble ou un acte de même na-
" ture, nos lois donnent à la victime de ce dommage
« une action directe contre le gouvernement français
" et lui assurent non pas un simple dédommagement,
" mais une indemnité complète. (Très-bien ! )
" Telle a toujours été la pensée de votre commis-
" sion, ainsi que je l'ai constaté hier par la lecture
" d'un passage du rapport. Cette manière de voir est,
« du reste, conforme aux déclarations faites à la tri-
" bune par M. le président de la République. Je n'in-
" siste donc pas. »
M. Bozérian répond au rapporteur. Après avoir
donné lecture de l'article 39 du décret de 1853, il
insiste sur la distinction à faire entre la mesure de dé-
fense à l'égard de laquelle le droit à l'indemnité ab-
solue ne peut soulever aucune difficulté, et le fait de
guerre, le dommage involontaire commis par les trou-
pes nationales sur le compte duquel il demande que
la nouvelle loi s'explique catégoriquement.
M. Victor Lefranc, alors ministre de l'agriculture
et du commerce, prend la parole et dit:
" Messieurs, il y a des dommages qui, aux yeux
« de la loi existant avant celle que vous faites en ce
" moment, donnent droit à une réparation complète.
" Il y en a d'autres qui, d'après la même législation
" et dans les circonstances qui avaient inspiré le dé-
" cret de 1853 et les lois précédentes, ne donnaient
« droit à aucune indemnité?
" A quoi déroge votre loi actuelle ?
— 43 —
" Elle ne déroge pas au principe général qui donne
" à certains dommages une réparation complète,
« parce qu'ils sont un sacrifice imposé à l'individu
" par quelque chose qui ressemble pour ainsi dire à
" une expropriation pour cause d'utilité publique.
" Mais, à côté de ces dommages qu'autrefois comme
" aujourd'hui, on aurait réparés d'une manière com-
" plète, il y a d'autres dommages qui, sans avoir
" droit à une réparation complète, n'étaient pas non
« plus en droit d'obtenir une réparation partielle,
" Eh bien, la loi actuelle, tenant compte des cir?
" constances graves que nous avons traversées, et
« dans lesquelles s'est trouvée abîmée une partie,
« considérable de notre territoire, se défait de sa
" rigueur habituelle pour ces situations particulières.
« Vous voyez qu'il y avait là une difficulté, et que
« vous faites dans cette loi exceptionnelle quelque
" chose de nouveau, c'est incontestable, tout en ré-
" servant les principes généraux de 1791 et de 1853.
" Je ne crois pas qu'il y ait lieu de donner une ex-
" plication plus catégorique que celle-là. »
Elle est catégorique en effet, et l'on éprouve quel-
que surprise de voir M. le ministre de la guerre,
malgré les affirmations si précises de son collègue,
mettre sur le même pied tous les ayants droit, et les
renvoyer indistinctement devant les commissions ins-
tituées par la loi de septembre, comme si ces com-
missions dont le rôle est pourtant très - clairement
_ 44 —
restreint et défini aussi bien par le texte de la loi
que par la discussion qui l'accompagne, étaient char-
gées de régler toutes les indemnités de guerre.
C'est là une erreur profonde, une doctrine insou-
tenable, ne résistant pas un seul instant à un examen
sérieux.
Sur quoi s'appuie, en effet, l'administration de la
guerre ? uniquement sur le 1er alinéa de l'article 39
du décret de 1853 ainsi conçu :
" Toute occupation, toute privation de jouissance,
" toute démolition, destruction ou autre dommage
« résultant d'un fait de guerre ou d'une mesure de
" défense prise soit par l'autorité militaire pendant
" l'état de siège, soit par un corps d'armée ou un dé-
" tachement en face de l'ennemi, n'ouvre aucun droit
" à l'indemnité. »
Or, dit le ministre de la guerre, un décret de l'im-
pératrice régente, rendu le 8 août 1870 à la nouvelle
du désastre de Reischoffen, a déclaré le département
de la Seine et un certain nombre d'autres, en état
de siége; donc toutes occupations, démolitions, dé-
gradations d'édifices qui ont eu lieu depuis cette
époque ne sauraient donner droit à aucune indemnité
autre que celle qui est accordée par la loi nouvelle
du 6 septembre 1871 pour tous les dommages de
guerre indistinctement.
Telle est l'objection. Elle serait grave en effet si
elle pouvait s'appuyer sur un article de loi; mais
— 45 —
comme c'est uniquement le texte de l'article 39 du
décret de 1853 qui.lui sert de base, il est facile d'y
faire une réponse péremptoire qui pourrait au besoin
dispenser de toute autre explication.
En effet, à la différence des autres articles du même
décret que nous avons cités, l'article 39 crée une
disposition légale absolument nouvelle. On n'en re-
trouve pas la moindre trace dans les lois antérieu-
res, et dès lors elle est inconstitutionnelle au pre-
mier chef comme rendue en dehors des limites du
pouvoir réglementaire des auteurs du décret. Qu'on
ne l'oublie pas, en effet, le décret de 1853 n'est
qu'un règlement d'administration publique, et le ma-
réchal Saint-Arnaud le rappelle très-expressément
dans son rapport à l'Empereur placé en tête du dé-
cret: « Sire, dit-il, la loi du 10 juillet 1851 relative
« au classement des places de guerre et aux servi-
" tudes militaires dispose : Art. 8. Un règlement
" d'administration publique, réunira et coordonnera
" dans leur ensemble, toutes les dispositions des lois
" concernant les servitudes imposées à la propriété
« autour des fortifications et précisera les mesures
" d'exécution. Le projet de ce règlement, élaboré d'a-
" bord par le comité des fortifications, a été soumis
" par ordre de Votre Majesté au Conseil d'Etat, qui,
« après une discussion approfondie et d'importantes
" modifications, l'a adopté définitivement dans sa
" séance du 13 juillet 1853. »
3.
Or, s'il est une vérité incontestable en droit, c'est
que les règlements ne peuvent suppléer en aucune
façon à la loi, et créer des dispositions qu'elle n'au-
rait point édictées.
" Les lois, disait Portalis, dans le discours préli-
" minaire du Code civil, sont des actes de souverai-
" neté, et les règlements des actes de magistrature.
« C'est aux lois à régler dans chaque matière les
" règles fondamentales et en déterminer les formes
" essentielles. Les détails d'exécution, les précautions
" provisoires ou accidentelles, les objets instantanés
" ou variables, en un mot, toutes les choses qui sol-
" licitent bien plus la surveillance de l'autorité qui
" administre que l'intervention de la puissance qui
" institue ou qui crée, sont du ressort des règle-
" ments.
" Les ordonnances d'exécution, dit à son tour M. de
" Cormenin, ne sont et ne peuvent être que le dévê-
" loppement nécessaire de la loi, qui ne pose que le
" principe et ne règle pas les détails. »
Et M. Dalloz ajoute:
" Les décrets du président de la république ou de
" l'empereur, de même que sous le gouvernement
" constitutionnel les ordonnances royales, sont donc
« sans autorité, s'ils contreviennent à la loi ou
« la suppléent dans des matières qui sont unique-
" ment dans les attributions du pouvoir législatif.
« Autrement il n'y aurait plus besoin de loi et il
_ 47 —
" n'y aurait plus qu'un gouvernement despotique. »
Tels sont les véritables principes ; il n'est pas un
publiciste, pas un jurisconsulte qui ne les ait toujours
hautement proclamés, et la Cour de cassation les a
appliqués dans une multitude d'arrêts ; ils constituent
d'ailleurs une des plus puissantes garanties de notre
droit public, et notre malheureux pays sait aujour-
d'hui, plus que tout autre, toutes les funestes consé-
quences qu'entraîne leur violation trop facilement ac-
ceptée ou trop longtemps subie.
Qu'on ne croie pas d'ailleurs que la Constitution
de 1852 donnât à l'Empereur ce pouvoir exorbitant
de réglementer par des décrets les matières essen-
tiellement législatives, comme celles qui intéressent
la propriété des citoyens.
Aux termes de l'article 6 de cette Constitution : « le
" chef de l'Etat commande les forces de terre et de
« mer, déclare la guerre, fait les traités de paix, d'al-
" liance ou de commerce, fait les règlements et
« décrets nécessaires à l'exécution des lois (1). »
« (1)Aux termes de l'article 6 de la Constitution actuelle (1852),
l'Empereur fait les règlements et décrets nécessaires pour l'exé-
cution des lois ; donc il n'en fait pas contre l'exécution des lois
et de la Constitution. »
« L'article 58, § 2, décide que les décrets rendus à partir du
2 décembre 1851 jusqu'au 29 mars 1852, auront force de loi;
donc les décrets rendus postérieurement à celte époque n'ont
pas la même force que les lois. » (SERRIGNY, tome Ier, page 15.
— 48 —
Donc, et de par la Constitution de 1852 elle-même,
s'il se trouve dans un décret des prescriptions que le
législateur seul a le droit d'édicter, si tel article ne
se borne pas à assurer l'exécution d'une loi exis-
tante, mais crée une disposition entièrement nouvelle,
de pareilles prescriptions n'ont ni valeur légale ni
force obligatoire ; et il est du devoir du juge de les
considérer comme non avenues.
Or, tel est le cas de l'article 39 du décret de 1853.
Nous défions, en effet, qu'on trouve dans les lois
antérieures quelque chose qui, de près ou de loin, res-
semble à ce droit que revendique aujourd'hui M. le
ministre de la guerre. Jamais une simple déclaration
d'état de siège, faite le plus souvent dans un but
plutôt politique que militaire, et avant l'investissement
de l'ennemi, n'a pu avoir cette conséquence exorbi-
tante, de permettre à l'autorité d'occuper, de dégra-
der, de démolir même, les propriétés privées, inten-
tionnellement, de propos délibéré, sans être tenue
d'indemniser les ayants droit. C'est la première fois
qu'une pareille prétention se produit; en vain s'ap-
puierait-elle sur le texte de l'article 39. Ce n'est pas
un article d'un simple décret réglementaire qui pour-
rait si gravement innover et porter ainsi subreptice-
ment atteinte aux principes les plus fondamentaux de
notre législation.
Notre honorable confrère, Me Henry Cédiez, sur l'au-
torité duquel nous sommes heureux de pouvoir nous
— 49 —
appuyer a, dans un remarquable article publié dans
le journal le Droit, du 22 octobre 1871, démontré
cette vérité avec autant de clarté que de vigoureuse
précision.
Après avoir passé en revue les diverses lois qui
nous occupent, Me Henry Celliez conclut ainsi:
" On voit que le passage de l'état de guerre à
" l'état de siège n'affecte en rien, d'après la loi, les
" relations de l'autorité avec les propriétaires, ni ses
" droits sur les propriétés ; il n'y a de modifié par
" l'état de siége que le rôle de l'autorité civile et celui
" de l'autorité militaire dans tout ce qui touche au
« maintien de l'ordre et de la police intérieurs.
« Donc, d'après la loi, les indemnités dues pour
" ces démolitions ne sont pas supprimées parce que
" la place qui était en état de guerre est passée en
" état de siège par le fait de la situation des troupes
« ennemies, ou par une déclaration légalement pro-
" noncée.
" Donc enfin, le règlement d'administration publi-
" que du 8 août 1853 a créé cette suppression d'in-
" demnité qui n'était pas dans la loi, quand il a déclaré
" dans son article 39 que : et Toute démolition résul-
" tant d'une mesure prise par l'autorité militaire
« pendant l'état de siège n'ouvre aucun droit à indem-
" nité.
« Cette déclaration est inexacte. Elle n'est pas con-
" forme à la loi : elle ne constitue pas un comman-
— 50 —
" dément légal auquel soit due obéissance. Les pro-
" priétaires des maisons construites avant la loi de
" 1841, qui a déterminé le rayon militaire des fortifi-
" cations de Paris, ont droit, pour la démolition or-
" donnée et exécutée par l'autorité militaire à cause
" des nécessités de la défense, à l'indemnité prescrite
" par l'article 545 du Code civil, par la loi du 10 juillet
« 1791 et par la loi du 17 juillet 1819. »
Nous ne pouvons que nous associer à ces conclu-
sions, en nous permettant toutefois une légère recti-
fication.
Ce n'est pas seulement la démolition des maisons
construites avant 1841 qui donne droit à l'indemnité,
mais bien toute occupation, dégradation ou destruction
d'édifices préexistants à l'établissement de la servi-
tude militaire autour de Paris.
Or, ce serait une erreur de croire que cette servi-
tude remonte à la création des fortifications ; même
dans l'opinion de ceux qui admettent son existence,
elle n'a pu être établie et appliquée qu'à partir de la
promulgation de la loi du 10 juillet 1851. Telle est du
moins la doctrine consignée dans un arrêt du Conseil
d'État du 24 juillet 1856 (affaire Trézel).
Toute construction antérieure à 1851, qui a souf-
fert d'un dommage causé par une mesure de défense,
donne donc droit à indemnité.
Il n'y a d'exclus que les édifices élevés dans la zone,
par tolérance de l'administration, et moyennant une
— 51 —
soumission préalable de démolir à première réquisi-
tion.
Après avoir démontré que le décret du 10 août 1853
n'a pas pu modifier la législation antérieure et sup-
primer d'un trait de plume les dispositions favorables
aux intérêts privés qu'elle renferme, nous pourrions
ne pas insister davantage. Le droit à l'indemnité,
dans les cas qui nous occupent, apparaît d'une ma-
nière incontestable, sans qu'il soit besoin d'autre ar-
gument pour en démontrer l'évidence.
Allons plus loin cependant, et demandons-nous si
les auteurs du décret de 1853, renversant tous les
principes, ont eu réellement l'intention d'attribuer à
une simple déclaration d'état de siège des effets si
désastreux pour la propriété privée.
A vrai dire, nous ne le pensons pas ; et si au lieu
de nous attacher au sens littéral des termes, nous
cherchons à en pénétrer la portée rationnelle et juri-
dique, nous verrons que l'article 39 du décret de 1853
est susceptible d'une tout autre interprétation que
celle que l'administration de la guerre voudrait au-
jourd'hui lui donner. Nous croyons, en effet, que l'ar-
ticle 39 n'est et ne peut être qu'une application par-
ticulière de la grande distinction enseignée par Vatel,
et par tous les jurisconsultes, entre le fait de guerre
et la mesure de défense.
Que veulent dire en effet ces mots : Etat de siége ?
— 52 —
Pris dans leur sens littéral et leur acception primi-
tive, ils ne peuvent signifier que la situation d'une
ville assiégée, c'est-à-dire investie par l'ennemi. Que
si plus tard nos révolutions successives et nos catas-
trophes politiques ont fait de l'état de siège une sorte
de fiction en même temps qu'une arme redoutable
mise aux mains du pouvoir pour combattre l'émeute,
ce ne peut être que par rapport aux mesures de police
et de sûreté à prendre dans ces circonstances criti-
ques. Mais quand il s'agit des conséquences que l'é-
tat de siège peut avoir sur la propriété privée, la réa-
lité reprend le pas sur la fiction, et ce n'est pas ce
que nous appellerons l'état de siège préventif et po-
litique, mais bien l'état de siège réel et militaire qui
peut les produire. Qu'on relise toutes les dispositions
légales relatives à l'état de siège, et l'on se convain-
cra qu'elles n'ont jamais eu pour objectif la propriété
des citoyens. Ce sont exclusivement des mesures de
sûreté et de police qui y sont édictées ; l'autorité se
concentre, les libertés individuelles sont amoindries,
le pouvoir militaire se substitue au pouvoir civil,
mais la propriété n'en est jamais affectée, elle ne
perd aucune des garanties qui la sauvegardent.
L'article 11 de la loi de 1849 le déclare très-expres-
séinent : " Les citoyens, dit-il, continuent, nonobstant
" l'état de siège, à exercer tous ceux des droits ga-
" rantis par la constitution dont la jouissance n'est
« pas suspendue en vertu des articles précédents.»