Institut Montaigne : AMÉLIORER L’ÉQUITÉ ET L’EFFICACITÉ DE L’ASSURANCE CHÔMAGE

Institut Montaigne

Description

Institut Montaigne : AMÉLIORER L’ÉQUITÉ ET L’EFFICACITÉ DE L’ASSURANCE CHÔMAGE

Sujets

• Assurance chômage en France
• Équité
• Institut Montaigne

Informations

• Publié par: Fil_Economie
• Publié le: 11 décembre 2013
• Nombre de lectures: 79
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

n o t e

d é c e m b r e 2 0 1 3

www.institutmontaigne.org

1 bertrand martinot est l’auteur de Chômage : inverser la courbe,publi par l’institut montaigne aux ditions les belles lettres, 2013. économiste, conseiller social à la Prsidence de la rpublique de 2007 à 2008, puis dlgu gnral à l’emploi et à la formation professionnelle (dgefP) de 2008 à 2012, il est l’un des meilleurs spcialistes français de la question du chmage, des politiques de l’emploi et du dialogue social.

Améliorer l’équité et l’efficAcité de l’AssurAnce chômAge 1

La négociation sur le régime d’assurance chômage (RAC) qui s’ouvre bientôt comporte trois enjeux majeurs : 1. Un enjeu financier, tout d’abord, le plus évident, qui contraint fortement la négociation. La dégradation du marché du travail depuis 2008 et l’absence d’une reprise économique vigoureuse et créatrice d’emplois mettent en péril l’équilibre financier du régime. Continuellement en déficit depuis 2009, le solde du RAC continue de se creuser : 2,7 MdsEen 2012, puis 4,2 MdsEen 2013 d’après les dernières prévisions de l’Unédic publiées en septembre 2013. Quant à l’endettement net, il passerait de 13,7 MdsEfin 2012 à 17,8 MdsEfin 2013, dépassant ainsi le précédent record de 2005. et même si le chômage tend à se stabiliser, le RAC sera à coup sûr encore largement déficitaire en 2014. L’Unédic prévoit d’ailleurs une nouvelle dégradation de son endettement net, qui pourrait alors atteindre 22,2 MdsEfin 2014. Certes, une grande partie de ce déséquilibre est de nature conjoncturelle et il est dans la nature de l’assurance chômage d’être pro-cyclique. Au niveau actuel de cotisations, le système peut retrouver l’équilibre dès lors que le taux de chômage repasse durablement en-dessous de 9 % environ, ce qui correspond d’ailleurs à son niveau moyen dans notre pays depuis le milieu des années 1980. La situation ne serait donc pasa priorisi inquiétante si le chômage refluait rapidement dans cette limite, mais on peut malheureusement douter que ce soit le cas. Dès lors, l’Unédic peut difficilement échapper à des mesures d’économie car, dans un contexte de taxation du travail déjà excessif, toute nouvelle hausse de cotisation doit absolument être évitée. 2. Le deuxième enjeu est lié à l’accord du 11 janvier 2013 sur la sécurisation des parcours professionnels. Cet accord a bien identifié l’assurance chômage comme l’élément central d’une sorte de « flexisécurité ». Au-delà de la majoration des cotisations d’assurance chômage employeurs pour certains CDD, cet accord renvoie la mise en place de droits rechargeables à la négociation sur le RAC (article 3). 3. Le troisième enjeu est politique. Depuis la convention d’assurance chômage de 2000, et si l’on excepte l’introduction de la filière unique en 2009, qui a été une simplification bienvenue et équitable, les négociations ont surtout conduit à des « rafistolages » et à des mesures « comptables » (hausses de cotisation, diverses mesures d’économie et de rationalisation…). on peut comprendre, il est vrai, que le contexte de hausse du chômage depuis 2008 ait paralysé les initiatives. Pour autant, les partenaires sociaux doivent faire la preuve qu’ils savent innover également dans le domaine de l’assurance chômage, dont le fonctionnement conditionne en partie les performances du marché du travail, comme en témoignent les réformes réalisées chez nos principaux partenaires. et ils doivent le faire dans un contexte de chômage historiquement élevé qui ne facilite certainement pas la formation de consensus. Cette note rappelle les principaux éléments faisant débat sur le RAC et propose quelques évolutions systémiques.

1

A m é l i o r e r l ’ é q u i t é e t l ’ e f f i c A c i t é d e l ’ A s s u r A n c e c h ô m A g e

2 il ne sera question dans cette note que du rgime gnral de l’indemnisation. la question des intermittents et techniciens du spectacle (annexes 8 et 10), qui n’est pas dans le champ de la ngociation qui va dbuter, est renvoye aux nombreux travaux sur le sujet  (notamment les rapports de la cour des comptes ou encore le travail de l’institut montaigneRedonner sens et efficacité à la dépense publique - 15 propositions pour 60 milliards d’économies,paru en dcembre 2012 et coordonn par Pierre-mathieu duhamel). il faut toutefois rappeler que la question des intermittents pèse lourdement sur la situation financière du rgime gnral (dficit rcurrent de 1 mdechaque anne, quelle que soit la conjoncture) et sur sa soutenabilit. dès lors, la dconnexion entre les deux sujets est un peu artificielle.

3 ocde, rapport annuel  Tax and Benefits,2012.

1. Principaux points faisant dbat 2 les dbats autour de l’assurance chmage tant souvent de nature polmique (entre les tenants du « chmeur victime » qu’il faudrait toujours indemniser davantage et les tenants du « chmeur tire au flanc » dont il faudrait rduire les droits, pour schmatiser), il convient tout d’abord de bien poser certains dbats. des comparaisons avec les pratiques de nos voisins europens offriront souvent un clairage utile. 1.1. La « générosité » du système la question de la « gnrosit » du système est toujours au centre des discussions et des polmiques sur l’assurance chmage. elle est d’autant plus dlicate qu’il n’existe pas de mesure simple et totalement objective de cette gnrosit en comparaison internationale, tant sont nombreux les paramètres : taux de remplacement par rapport au salaire antrieur, dure d’indemnisation, conditions d’ligibilit, familialisation ou non de l’allocation, prise en compte des autres transferts sociaux, etc. il faut donc se contenter de donnes parses. les affirmations suivantes semblent toutefois assez robustes. l’indemnisation du chmage par le rgime d’assurance chmage stricto sensuest en france, à certains gards, parmi les plus gnreuses d’europe. Avec seulement quatre mois d’affiliation antrieure sur les 28 derniers mois, les conditions d’entre sont de loin les plus favorables, aucun autre pays europen n’exigeant moins de six mois d’affiliation antrieure. de même, la dure maximale d’indemnisation (24 mois, dure porte à 36 mois pour les plus de 50 ans) figure

2

parmi les plus longues (seules particulière du système français la belgique et les Pays-bas apparaît moins clairement. elle autorisent des dures maximales pourrait même être infrieure d’indemnisation plus longues). à la moyenne dans le cas enfin, le niveau d’indemnisation des chmeurs de longue et pour les salaris à haut revenu très longue dures. Ainsi, et est incontestablement le plus contrairement à une ide reçue, lev d’europe (65 % du salaire  le taux de remplacement au antrieur en termes nets et une  royaume-uni pourrait bien être allocation maximale de 6 161 suprieur dans certains cas à euros nets contre, par exemple,  celui qui prvaut en france 3 . 1 940een Allemagne, 2 295e issant ion,   au danemark et infrieure à 2  q s’ u a e g  l’on p   o d u e r   r l a ’i it n  j d u e g m er n   i e s x a c t essive  000edans tous les autres pays).  pour les chmeurs à salaire le taux de remplacement  antrieur lev, son enjeu est difficilement comparable  doit être relativis. en effet, le avec celui qui prvaut chez  plafonnement ne concerne que nos voisins car il dpend  1 600 personnes (0,07 % des fortement du niveau du salaire  chmeurs indemniss), 95 % antrieur (il est dcroissant)  des chmeurs indemniss et de la dure passe au  recevant une allocation chmage. Avec un taux de  infrieure à 2 100e. enfin, si le remplacement net de 69 % du  niveau de l’allocation maximale salaire antrieur en moyenne,  est objectivement très lev, il le système français semble  doit être mis en regard avec le dans la moyenne europenne,  plafonnement galement très lgèrement suprieur au ratio  lev du salaire pris en compte existant en Allemagne, très  dans le calcul de la cotisation suprieur au royaume-uni,  (quatre fois le plafond de la scurit sociale, soit 12 344e  mais sensiblement infrieur au danemark pour ce qui concerne  bruts par mois), qui font les bas salaires.  d’ailleurs de ces salaris des Plusieurs lments amènent  contributeurs nets au rAc. cependant à relativiser ces  Autre lment amenant à constats et interdisent de  nuancer le constat de gnrosit considrer le système français  du système français : les comme particulièrement  conditions d’ligibilit sont certes gnreux « toujours et partout ».  plus favorables qu’ailleurs, le constat doit être en partie  mais elles interviennent dans nuanc si l’on tient compte  le contexte d’une proportion des autres transferts sociaux,  extrêmement forte de contrats notamment le logement et les  de travail courts (80 % des prestations familiales. en effet  embauches cdd ou intrim), la france a fait le choix de faire  à laquelle le rAc doit bien reposer l’indemnisation du  apporter une solution, et d’une chmage très majoritairement  quasi absence de prestations sur des allocations finances par  de solidarit pour les jeunes les salaris et les employeurs,  de moins de 25 ans qui sont tandis que dans d’autres pays,  les chmeurs qui ont le moins comme le royaume-uni et  d’anciennet en emploi. l’Allemagne dans une moindre 1.2. Le RAC et les gains mesure, d’autres transferts résultant du retour à jouent un rle beaucoup plus l’emploi important. or si l’on rintroduit les autres transferts sociaux si le niveau des allocations, dans l’analyse, la gnrosit combin aux autres

A m é l i o r e r l ’ é q u i t é e t l ’ e f f i c A c i t é d e l ’ A s s u r A n c e c h ô m A g e

transferts sociaux n’apparaît pas globalement comme significativement plus gnreux que celui de nos voisins, il convient d’examiner si certaines situations particulières n’apparaissent pas aberrantes et font que le retour à l’emploi est peu « payant ». de ce point de vue, l’examen des taux de remplacement à certains niveaux de salaire peut susciter des interrogations et les formules de calcul du rAc bases sur des salaires et des allocations brutes sont extrêmement trompeuses. Ainsi, la rintgration des prlèvements fiscaux et sociaux (diffrents pour les salaris et les demandeurs d’emploi) fait-elle apparaître des taux de remplacement nets bien suprieurs à ce que suggèrent ces formules 4 . il apparaît que si le taux de remplacement est d’environ 67 % à des niveaux de salaires moyens, il dpasse 85 % pour environ un quart des chmeurs indemniss. Pour les chmeurs antrieurement pays au smic à temps plein, ce taux de remplacement monte à 80 %. Pour les chmeurs antrieurement au smic à temps partiel, celui-ci pourrait atteindre 95 % du salaire antrieur. encore ces calculs n’intègrent-ils pas toutes les formes d’imposition (par exemple la taxe d’habitation), ni les coûts inhrents à la reprise d’emploi. certes, la reprise d’emploi est, à ces niveaux de salaire, associe au versement du « rsA activit », mais le faible taux de recours et la mconnaissance de cette prestation laisse planer le doute sur son effet rellement incitatif. on peut affirmer qu’à certains niveaux de salaires antrieurs, le retour à l’emploi n’est pas « payant » en france et que le rAc y a une part de responsabilit.

1.3. Le RAC et la question de précarité considrer la question des incitations diffuses par le rAc sous le seul angle de l’intrêt à reprendre un emploi serait très rducteur. de fait, les règles d’indemnisation peuvent galement biaiser le comportement des chmeurs et des employeurs dans le choix du type de relation de travail (type de contrat, dure de l’emploi, niveau de rmunration…). de ce point de vue, il convient de s’interroger sur le calibrage actuel du cumul de l’allocation d’aide au retour à l’emploi (Are) avec une rmunration en cas de reprise d’une activit rduite. ce dispositif permet en effet aux chmeurs de reprendre une activit moins bien rmunre tout en restant ligible au rAc, le cumul avec une partie de leur allocation chmage tant possible dans certaines limites et durant une certaine priode. ce système a connu une très forte extension au cours des vingt dernières annes, au point qu’il est devenu une caractristique majeure du rAc français : il concerne en effet aujourd’hui 1,1 million de chmeurs (contre 100 000 en 1991) sur les 2,4 millions indemniss dans le cadre du rAc. le rAc est ainsi pass d’un système centr sur les chmeurs sans emploi à un système subventionnant largement la reprise d'emplois courts et à temps partiel. système très incitatif au retour à l’emploi, son principe n’est videmment pas contestable. si l’on peut saluer cette volution qui prend bien en compte la prcarit croissante des demandeurs d’emploi et le phnomène de rcurrence au chmage, on peut toutefois

s’interroger sur la soutenabilit et le calibrage du dispositif. l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2008, rest lettre morte sur ce point, soulignait djà la ncessit d’viter que ce dispositif ne glisse d’un « revenu de remplacement vers un revenu de complment ». cette situation est d’autant plus dommageable que le cumul avec une activit rduite est djà subventionn au niveau du temps partiel avec le rsA et la PPe, dont les partenaires sociaux ne semblent jamais tenir compte dans leurs ngociations. les effets de ces combinaisons complexes ne sont jamais tudis alors même qu’elles constituent un phnomène assez massif 5 . 1.4. Le RAC et son mode de financement

le rAc français est financ exclusivement par des cotisations pesant sur les salaires du secteur priv, ce qui le distingue des autres rgimes europens ou du système amricain qui font, le plus souvent, l’objet d’une subvention de l’état ou ventuellement d’une contribution pesant galement sur les fonctionnaires.

NOTE

il en rsulte des niveaux de cotisation employeurs et salaris (6,4 % du salaire brut au total) parmi les plus levs d’europe. 4 bruno coquet,L’assurance chômage et le marché du travail seule l’espagne (7,05 %) a un contemporain,thèse de doctorat ès taux de cotisation suprieur. il est sciences conomiques, universit infrieur en Allemagne 6 (3 %)   et d’Aix-marseille, 2011. au Pays-bas (4,46 %) par exemple. 5 selon la direction de la recherche, des tudes, de l’valuation et des bien entendu, le rAc fran is statistiques (drees), 28 % des ça bnficiaires du rsA « activit » possède une dimension inscrits à Ple emploi fin 2010 taient galement indemniss au titre assurantielle très marque et les de l’activit rduite du dispositif du lments de solidarit sont rAc (drees,Études et résultats, moins nombreux que pour novembre 2011, n°782). d’autres transferts sociaux. cette logique du reste t renforce 6 niveau qui ne s’explique pas par la a faiblesse du chmage en Allemagne par la cration de la filière puisqu’il prvalait avant le dbut de la unique en 2009 qui met crise, quand les taux de chmage davantage en rappo  français et allemand taient très rt la dur e proches.

3

A m é l i o r e r l ’ é q u i t é e t l ’ e f f i c A c i t é d e l ’ A s s u r A n c e c h ô m A g e

de cotisation et la dure d’indemnisation.  Pour autant, on peut douter que le poids du rAc doive être port exclusivement par le travail des seuls salaris affilis du secteur priv (16,3 millions sur une population active de près de 29 millions de personnes), alors même qu’ils ne sont videmment pas responsables du risque chmage dont le niveau très lev dans notre pays rsulte de choix collectifs. À un moment où le caractère excessif de la taxation du travail fait enfin l’objet d’un quasi consensus, la question du mode de financement optimal du rAc peut être pose.

2. Propositions

2.1. S’agissant de la « générosité » du système s’agissant de l’assurance chmage, l’une des questions les plus importantes est de savoir si le système est suffisamment incitatif à la reprise d’emploi. de ce point de vue, un calibrage optimal du niveau des allocations rend secondaires d’autres questions telles que les sanctions pour insuffisance de recherche d’emploi. de même, il relativise l’importance de la question de la dgressivit, pourtant rgulièrement dbattue : en effet, si le système est suffisamment incitatif, la dgressivit n’aurait pour effet que de diminuer les ressources de chmeurs qui, par ailleurs, ont djà tout intrêt à rechercher activement un emploi. de ce point de vue, un certain nombre de situations aberrantes devraient être corriges. c ’est l’objet de la proposition suivante. Proposition 1 :  éliminer les situations où le taux de remplacement est manifestement trop élevé par rapport au salaire antérieur 

4

une solution simple consisterait à plafonner toutes les allocations afin que le taux de remplacement net n’excède pas un certain niveau, par exemple 75 % ou 80 % (aujourd’hui ce plafond existe, mais est calcul en termes bruts, ce qui biaise l’analyse). l’conomie gnre par ce plafonnement s’lèverait à plusieurs centaines de millions d’euros, sans compter les gains rsultant de l’acclration du retour à l’emploi induits par cette rforme. s’agissant de la dgressivit, elle paraît superflue dès lors que les allocations sont plafonnes comme propos ci-dessus, pour plusieurs raisons. la première est que le système est djà fortement dgressif à l’issue de la priode d’indemnisation, les transferts sociaux prenant le relais du rAc pour les chmeurs de longue dure tant, comme on l’a vu plus tt, infrieurs à la moyenne europenne. il y a donc une forte incitation pour les chmeurs à ne pas attendre l’puisement de leurs droits. deuxièmement, il ne faut pas se tromper de dbat. soit on trouve le système globalement trop gnreux ou trop coûteux, et il est loisible, à l’instar d’autres pays, d’en diminuer la gnrosit ou de faire des conomiesvia  d’autres paramètres : dlais de carence, prise en compte des indemnits de licenciement, dure d’indemnisation, taux de remplacement par rapport au salaire antrieur. soit on trouve que de nombreux chmeurs abusent du système et, dans ce cas, la dgressivit est considre comme une sanction. mais dans cette seconde optique, une dgressivit gnrale est alors injuste puisqu’elle frappe galement les chmeurs qui recherchent activement mais sans succès un emploi et qui sont l’immense majorit. dès lors qu’on emprunte la voie de la dgressivit, il faut en prciser

le but. il nous semble que le seul but pertinent doit être la sanction d’une insuffisance de recherche d’emploi, ce qui nous conduit à la proposition d’une dgressivit conditionnelle et non pas gnrale. d’où la proposition suivante. Proposition 2 :  introduire une dose de dégressivité « conditionnelle » il serait possible d’introduire une dose de dgressivit pour les seuls chmeurs dont on peut considrer que la recherche d’emploi est insuffisante et assumer pleinement la dimension « sanction » de ce schma. de ce point de vue, une caractristique de notre système justifie dans certains cas la dgressivit : les sanctions aujourd’hui encourues sont de l’ordre du « tout ou rien » (suppression ou suspension de 100 % de l’allocation), ce qui dissuade les conseillers de Ple emploi d’y recourir. deux modalits seraient possibles :    une dgressivit au fil de l’eau : en cas d’insuffisance de recherche d’emploi, l’Are pourrait être rduite d’un certain montant (20 % au premier avertissement, 30 % au deuxième, etc.) à tout moment (système à inclure dans la panoplie des sanctions, cf. infra) ;    un rexamen complet et ponctuel de la situation au bout d’une certaine dure prdtermine (par exemple un an, à dfinir en fonction des contraintes oprationnelles de Ple emploi). Plusieurs critères alternatifs ou cumulatifs seraient alors dcisifs pour dcider au cas par cas du prolongement de l’Are à un niveau inchang ou sa rduction : intensit de la recherche d’emploi ; refus ou non d’une formation ; mtier recherch en tension, ce qui rend moins lgitime une très longue dure passe au chmage.

A m é l i o r e r l ’ é q u i t é e t l ’ e f f i c A c i t é d e l ’ A s s u r A n c e c h ô m A g e

s’agissant de la dure maximale font l’efficacit, davantage que leur d’indemnisation, la question de sa nombre. le problème est que ces rduction peut se poser au vu des critères d’efficacit sont loin d’être comparaisons europennes. Pour  remplis pour plusieurs raisons : autant, la proportion de chmage    la complexit institutionnelle : de longue dure en france est  les suspensions sont dcides p p a o r u m r i d  les     r p ai l s u o s  n f s o   r s t t e r s u   c d t ’ u e r u e r ll o e p s e   ,  par Ple emploi comme   es  consquence des radiations l q i ui  s n   e à    l s ’ o a n s t s   u p r o a u n r c  l e ’   e c s h se  n m ti a e g l  e p .  a e s  n  tandis que les suppressions  e sont  dcides par l’état selon o d u o t it r   e ê , la dure d'indemnisation  des modalits difficilement  ’ tre d autant plus grande  comprhensibles (dlais qu t e     m la a  s u i v tu ai a s ti e o .  n o  c n o  n nj o o te n   c d t ’ u a r il e l l e le u   rs  importants, runion d’une  es commission ad hocsous la que plusieurs pays ont fortement  prsidence d’un reprsentant accr l u la  p d r u o r f  o e n   d d   ’i d n e d  l e a  m cr n i i s s e a , t   i c o e n     du prfet…). le système  au  i p t u a s i   t une façon très pertinente  est d’autant plus absurde  qu que  les quelque 120 postes de renforcer les « amortisseurs  de fonctionnaires ddis à sociaux ». en sens inverse, la  cette tâche dans les services dure pourrait être rduite quand  dconcentrs de l’état l c a e   s c   o c n o j n o d n it c i t o u n re s,     s l ’ a a   m pr  o li p o o r s e i . t   io dans  (direccte) sont censs avoir  n t  supprims dans le cadre de suivante pourrait être faite.  la rgPP… ; Proposition 3 :  moduler    le « tout ou rien » : l’allocation   les durées maximales est intgralement suspendue d’indemnisation en fonction ou supprime, ce qui est une    de la conjoncture sanction très svère, peu utilise en pratique, donc l d’ a i   n d d u e r m e n   i m sa a t x i i o m n  a r l e e s   terait fixe  thorique ; à 24 mois (36 mois pour les    enfin, le caractère inapplicable plus de 50 ans) mais pourrait  ou inadapt de certaines diminuer lorsque la conjoncture  règles. Ainsi la règle de l’offre s’amliore (selon des critères à  raisonnable d’emploi (ore) prciser : nombre d’embauches,  s’applique à des propositions nombre de demandeurs d’emplois  d’emploi correspondant à la de longue dure en catgorie  fois à un salaire suprieur à A + b + c…). les conomies en  85 % du salaire antrieur et rsultant seraient intgralement  suprieur à l’allocation. elle restitues en baisse de cotisations  est donc, par construction, salariales et employeurs.  inapplicable pour les quelque 25 % de demandeurs d’emploi 2.2. traiter (enfin) la indemniss dont l’allocation question des sanctions est suprieure à 85 % du dans le système actuel, les  salaire antrieur… de même,    sanctions pour insuffisance  le dispositif de l’ore est venu loi s  s’ajouter aux dispositions e d x e t   r r ê ec m h e er m c e h n e t    r d’ a e re m s  p (envi o ro nt n     antrieures, ce qui entraîne  40 000 cas par an, sanctionns  un enchevêtrement de textes. dans l’immense majorit des cas  enfin, l’ore n’impose pas r une su  l’acceptation d’un cdd ou d’un p c a ettesituat s io pe n  n n s ’ i e o s n t    p d a e  s  1 a 5 b  j s o u u r r d s e )   .  travail à temps partiel.    en elle-même, dans la mesure où Au total, on peut craindre c’est la crdibilit, la prvisibilit et qu’aucun demandeur l’intelligibilit des sanctions qui en d’emploi indemnis ne puisse

5

vritablement comprendre les règles du jeu, ni en thorie, ni dans leur application concrète. quelle efficacit attendre d’un système de sanctions dans de telles conditions ? Jusqu’à prsent, les partenaires sociaux se sont abstenus d’intervenir, laissant prudemment la main à l’état pour dicter les règles jusque dans les moindres dtails. il faut dire que leur seule tentative de ngocier sur ce thème, qui date de 2000, a fait 7 l’objet d’une opposition de l’état  , ce qui ne les a pas encourags à persvrer. il est pourtant trange que les gestionnaires d’un système d’assurance ne dcident pas eux-mêmes de la sanction d’abus qui sont très coûteux. la question du « tout ou rien » ayant t traite dans la proposition prcdente relative à la dgressivit, la proposition suivante cherche à porter remède à deux autres travers du système. Proposition 4 :  rationaliser et rendre efficaces les sanctions pour insuffisance de recherche d’emploi l’application des sanctions devrait être de la seule comptence de Ple emploi, sous le contrle des institutions paritaires rgionales de l’undic, l’état se dsengageant totalement du dispositif. en outre, les partenaires sociaux devraient proposer eux-mêmes des règles de suppression et de suspension de l’Are vraiment oprationnelles et s’inspirant des meilleures pratiques trangères. il s’agirait de recalibrer l’ore et d’intgrer notamment l’obligation pour le demandeur d’emploi indemnis d’accepter un contrat court ou à temps partiel au-delà d’une certaine dure. une attention particulière devrait être accorde en cas de refus d’une formation prescrite par Ple emploi, surtout lorsqu’elle est

NOTE

7 rappelons que la convention de 2000, signe par le medef et la cfdt, prvoyait un « contrat d’accès et de retour à l’emploi » prcisant les droits et les devoirs pour les demandeurs d’emplois indemniss. dans cet accord, la sanction du non-respect des devoirs tait une suppression temporaire des allocations. la gestion de ces sanctions tait retire à l’état et attribue aux Assdics. c ’est notamment pour prserver la comptence de l’état en la matière que le ministre du travail et de l’emploi a alors dcid de ne pas agrer l’accord.

A m é l i o r e r l ’ é q u i t é e t l ’ e f f i c A c i t é d e l ’ A s s u r A n c e c h ô m A g e

directement en prise avec une offre d’emploi (de type Poe 8 ). ces règles devraient se substituer à l’ore. À tout le moins, ils devraient demander à l’état de travailler avec eux sur ces matières. si les partenaires ne ngocient pas ou ne parviennent pas à un accord, l’état doit s’engager à revoir le système en profondeur et mettre en œuvre lui-même ces rformes. 2.3. organiser la nécessaire coordination entre les partenaires sociaux gestionnaires du RAC et l’État, tant du côté des prestations que des recettes il n’y a aujourd’hui aucune coordination entre les dcisions de l’état sur ses prestations et les prlèvements obligatoires d’une part, et les conditions et les niveaux de l’indemnisation chmage d’autre part. n i valuation globale du coût des rformes pour les finances publiques (exemple : des restrictions à l’assurance chmage ont un impact sur le rsA et l’Ass, selon un principe de vases communicants), ni simulation sur des cas types du taux de remplacement et de l’incitation à reprendre un emploi après prise en compte de l’ensemble des transferts sociaux et prlèvements obligatoires. cette situation n’est videmment pas satisfaisante. il convient par exemple de mettre à plat le système devenu complètement illisible de combinaison entre allocation chmage dans le cas d’une activit rduite, rsA 8 Prparation oprationnelle à l’emploi. activit et potentiellement PPe. 9  M c a o rc ur h   é d   e d s u     c t o ra m v p a t il e   s : ,     f r a a c p e p à o   rt u t n h c  h m ô a m ti a q g ue Proposition 5 :  entamer élevé, mieux ciblerles politiques e ,     un dialogue structuré avec   janvier 2013. l’État concernant l’articulation entre ses prestations et celles 10 no,satituq ic  e derosapesprx eu sap essi txuj ed  n  e'sgasiq 'uli toutefo compterÀ  de l’assurance chômage. Des rendrait le système encore plus complexe cas-types pourraient être pour  c l l ’  a   ll d o e c   a r t  air a e, mais plutt d'instituer une  facilement établis et publiés, l’assurance et p  c r e t   it q io ui n     r e el n è tr v e e     c d e e     q la u   i  s r o e l l i è d v a e ri   t d . e  en lien avec le ministère de

6

l’économie et des finances pour nourrir la discussion. du ct des financements galement, une coordination doit être recherche. la situation actuelle (financement intgral du rAc par des cotisations assises sur le travail, financement de revenus de solidarit par l’étatvia  l’Ass, cofinancement état / fonds de la formation des revenus de remplacement durant la formation de demandeurs d’emplois en fin de droits) est illisible et, surtout, implique des taux de cotisations d’assurance chmage excessifs. d’où la proposition suivante. Proposition 6 :  engager un dialogue avec l’État sur la prise en charge d’une partie du poids de l’assurance chômage par la solidarité, afin d’abaisser le coût du travail. De ce point de vue, les recommandations de la Cour des comptes 9 visant à instituer un système de financement à deux étages (un socle financé par l’État et un étage assurantiel) pourraient être pertinentes 10 . Un tel schéma permettrait aussi d’intégrer pleinement certaines allocations de solidarité qui font suite à l’indemnisation par le RAC (ASS, AtS…) dans un système unifié tout en autorisant une diminution des cotisations au RAC et une baisse du coût du travail. 2.4. S’assurer que le RAC n’introduise pas un biais en faveur des emplois courts et d’unturn overexcessif au détriment des emplois stables le dispositif d’activit rduite, au niveau où il se situe actuellement, comporte vraisemblablement des effets pervers : effets de seuil pouvant dcourager à une reprise d’emploi de plus longue dure (plafond de 15 mois sur la dure maximale de l’activit rduite, fixe à 110 heures dans le mois, plafond de rmunration fix à

70 % du salaire antrieur). dans le cas particulier des intrimaires (relevant de l’annexe iV de la convention d’assurance chmage), le cumul n’est plafonn qu’au niveau du salaire antrieur. en outre la dure de cumul n'est pas limite dans ce cas, ce qui peut engendrer des comportements proches de l’intermittence. . Proposition 7 :  revoir les dispositifs contribuant à limiter l’accès de certains chômeurs à des emplois stables. Revoir le mode de calcul du cumul pour reprise d’activité réduite dans le cas des intérimaires. Revoir le niveau des plafonds dans le cas du régime général en réduisant les effets de seuil. Revoir l’articulation entre l’activité réduite et d’autres prestations encourageant le retour à l’emploi à temps partiel (RSA activité et PPe). du ct des cotisations galement, le rAc pourrait contribuer à stabiliser l’emploi et « rinternaliser » une partie des coûts qu’un taux excessif de rotation des salaris dans certaines entreprises fait peser sur celles où l’emploi est plus stable. de ce point de vue, il nous semble que des compromis pourraient être trouvs entre de nouveaux assouplissements du droit des ruptures des contrats de travail et sur les conditions de recours au cdd, d’une part, et une modulation des cotisations d’assurance chmage en fonction des coûts que chaque entreprise occasionne à l’assurance chmage, d’autre part. Proposition 8 :  poursuivre le mouvement de hausse des cotisations d’assurance chômage sur les contrats courts, avec en contrepartie de nouveaux assouplissements sur les ruptures du contrat de travail en général et le recours aux CDD en particulier. Cette hausse serait intégralement gagée par une baisse de

A m é l i o r e r l ’ é q u i t é e t l ’ e f f i c A c i t é d e l ’ A s s u r A n c e c h ô m A g e

cotisations chômage patronales davantage de droits potentiels pour les entreprises ayant unturn accroisse les dures effectives overplus faible. passes au chmage 12 , on doit aussi considrer, à l’inverse, 2.5. Établir un système de que la perspective de ne pas droits rechargeables voir ses droits supprims l’Ani du 11 janvier 2013 a mis  pourrait inciter les demandeurs cette question à l’agenda des  d’emploi à accepter plus ngociations sur l’assurance  facilement des priodes courtes chmage. un examen des  de retour à l’emploi, ce qui est règles d’indemnisation montre  doublement bnfique pour le en effet que le système actuel,  rAc (davantage de cotisations dit de « radmission », permet  et moins d’allocations verses). certes dans de nombreux cas de  le solde des deux effets paraît prendre en compte les priodes  difficile à tablir. en tout tat passes non consommes 11  cause, le cumul des droits. de toutefois, un dispositif de droits  anciens et nouveaux devrait rechargeables permettrait de  être plafonn (aussi bien rendre le rAc plus quitable  concernant les droits cumulables dans certaines situations.  que l’anciennet des priodes en effet, dans la situation  travailles prises en compte), actuelle, des priodes travailles  ce qui permettrait d’viter tout identiques peuvent donner  surcoût pour le rAc. lieu à des dures potentielles d’indemnisation très diffrentes Proposition 9 :  mettre en selon que le chmeur a connu place un système de droits des pisodes de chmage rechargeables remplaçant continus ou discontinus. outre l’actuelle règle dite de le caractère inquitable du « réadmission », à coûts système actuel, il est possible constants pour le RAC. Afin que la perspective de perte de limiter les abus possibles, des droits antrieurs puisse un dispositif de détection dissuader la reprise d’un emploi des comportements abusifs court. (consommation systématique les estimations du coût d’un des droits par des chômeurs dispositif de droits rechargeables « récurrents ») débouchant sur sont extrêmement difficiles un contrôle renforcé pourrait à chiffrer. si l’on craint que être introduit.

Institut Montaigne 38, rue Jean Mermoz - 75008 Paris Tél. [phone] Fax [phone] www.institutmontaigne.org www.desideespourdemain.fr www.chiffrages-dechiffrages2012.fr www.banlieue-de-la-republique.fr www.conferencedecitoyens.fr

11 ce système permet en effet au chmeur de bnficier de l’indemnisation la plus favorable entre celle permise par la consommation des droits restants et celle qu’autorise l’ouverture de nouveaux droits. cependant, lorsque de nouveaux droits sont ouverts, les droits ouverts lors d’un pisode prcdent d’indemnisation sont dfinitivement perdus. 12 l’impact d’une hausse de la dure potentielle d’indemnisation sur la dure effective a t mis rcemment en vidence par une tude de thomas le barbanchon (L’impact de la générosité de l’assurance chômage sur la durée du chômage et sur la qualité de l’emploi retrouvé,note de l’institut des politiques publiques, avril 2013, n° 5). dans cette tude, ralise sur une cohorte de chmeurs ayant une anciennet de cotisation très proche mais entrant dans deux filières d’indemnisation offrant des dures maximales d’indemnisation diffrentes, les dures effectivement passes au chmage apparaissent elles-mêmes diffrentes. concrètement, le passage de 7 à 15 mois de la dure d’indemnisation potentielle entraînerait une hausse d’environ deux mois et demi de la dure effective d’indemnisation. la limite de cette tude est videmment de ne pas faire le dpart, dans cet allongement de la dure passe au chmage, entre ce qui rsulterait d’un comportement « prdateur » et ce qui rsulterait d’une hausse mcanique de la dure du chmage due à l’impossibilit de trouver un emploi malgr la hausse de la dure d’indemnisation.

NOTE

DERNIÈRES PUBLICATIONS

chmage : inverser la courbe par bertrand martinot

remettre la formation professionnelle au service de l’emploi et de la comptitivit

reconstruire le dialogue social

 Directeur de la publication :  Laurent Bigorgne Conception : latoute e Réalisation :