Finances publiques : la nouvelle gouvernance financière publique - cours
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Publié le 26 février 2014
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Langue Français

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Bibliographie
La nouvelle gouvernance financière publique
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ème M. Bouvier, M.C. Esclassan, J.P Lassale ;Manuel de finances publiques; LGDJ ; 9édition ; 2008. ème M. Bouvier ;Les finances publiquesédition ; 2008.; LGDJ ; 13 ème M. Bouvier ;Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impôtédition ; 2008.; LGDJ ; 9
Les politiques se sont intéressés plus fortement aux finances publiques, ce qui explique que l’on parle de « gouvernance financière publique ». Il s'agit de l’étude des finances de l’Etat dont nous sommes les financiers à travers nos impôts et diverses taxes. Le système qui est le notre depuis la crise des années 1970 (chômage, moins d’argent, moins d’impôts, moins d’achats, etc.) a entrainé une hausse des dépenses publiques, qui ont augmenté tandis que les recettes décroissaient. Recettes et dépenses se sont croisées (effet de ciseaudévelopper. La solution a semblé être l’emprunt, qui), et un déficit important a pu dès lors se lui aussi a augmenté de façon exponentielle. Ainsi, la dette publique de la France est aujourd’hui évaluée à hauteur de 1.200.000.000 euros, tandis que le PIB de la France est de seulement 1.900.000.000 euros.
Introduction
Le terme de finances publiques désigne les finances del’Etat, les finances descollectivités locales(communes, départements, régions, etc.), ainsi que les finances desorganismes de sécurité sociale. E.G : Lorsque l’on parle de dette publique, on ne parle pas seulement de la dette de l’Etat. La dette publique est la dettecumuléede l’Etat, des collectivités locales et des organismes de sécurité sociale (plus de 1.200.000.000 d’euros donc).
Les finances publiques sont également lesrecettes etlesdépensesces trois groupements. On de peut aussi employer le vocable de « denier public ». Les recettes publiques sont essentiellement lesprélèvements obligatoires (impôts: T.V.A; cotisations sociales –prélèvements effectués sur les salaires pour le compte des organismes de sécurité sociale).
L’utilisation de l’argent public est représentée par ce que l’on appelle lesdépenses publiques. Il s'agit par exemple des dépenses de l’Etat (universités, etc.), des collectivités locales (financement d’une piscine municipale, etc.), et les dépenses des organismes de sécurité sociale (remboursements des médicaments prescrits par le médecin, etc.).
Les finances publiques sont des finances à part, c’est pourquoi elles nécessitent uncontrôleimportant afin de veiller à leur bonne utilisation. L’argent public ne doit pas être gaspillé, il convient aussi d’éviter les malversations. Il existe pour cela d’une part des administrations, mais également des juridictions chargées de contrôler larégularitédes opérations effectuées par le secteur public. E.G. : L’Inspection générale des finances, la Cour des comptes, etc.
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La décision politique appartient aux représentants des citoyens. Le budget de l’Etat doit ainsi être adopté par leParlement; de même, le budget d’une collectivité territoriale doit être adopté par le conseil de cette communauté (conseil général pour le département, etc.)
La réforme des finances publiques s’est amorcée depuis laseconde moitié des années 1970. Elle a été déclenchée par la crise économique qui a provoquée une crise des finances publiques. Les dépenses publiques ont augmenté mais les recettes publiques n’ont pas suivi le mouvement. C’est un phénomène international. La réforme des finances publiques acommencépar lespays développés, elle se poursuit aujourd’hui du côté des pays en développement ou émergents. Cette réforme consiste essentiellement àadapter les méthodes de gestion utilisées par les entreprises privées à la gestion du secteur public. Notons tout de même que cette réforme est mondiale, protéiforme.
L’enseignement des finances publiques, ou la manière de les appréhender, s’est faite en plusieurs étapes.
- La première étape est lalégislation financière. Au XIXème et au début du XXème siècle, les finances publiques étaient uniquement considérées sous leur aspect juridique. C’est une conception qui va prédominer jusqu’aux années 1950. - La deuxième étape estl’économie financière publique. Elle est apparue à partir des années 1950 lorsque l’Etat a été obligé d’intervenir de façon massive dans la vie économique. - La troisième étape est lagestion financière publique. Le souci de mieux gérer le secteur public est apparu au début des années 1980. La crise financière de l’Etat a conduit à rechercher de nouvelles manières de gérer le secteur public. On a alors commencé à adapter les méthodes de gestion de l’entreprise à la gestion publique.
Derrière la réforme des finances publiques, c’est une réforme de l’Etat dans son ensemble à laquelle nous sommes en train d’assister. Depuis 1996, des révisions importantes de la Constitution sont intervenues en matière de finances publiques.
Première partie : Les finances publiques et le pouvoir politique
Les finances publiques sont à l’originepouvoir politique. On s’appuie aujourd’hui sur la réforme du des finances publiques pour réformer l’Etat. Cela n’a rien d’étonnant car l’Etat tire ses origines de la création d’un dispositif financier public.
Première sous partie : Les finances publiques et les transformations du pouvoir politique
Sans le pouvoir de lever des impôts, mais aussi sans le pouvoir d’utiliser librement cette ressource, il ne peut pas exister de pouvoir politique. Sans le pouvoir financier, aucun pouvoir politique ne peut exister. Aujourd’hui le pouvoir financier tire sa légitimité de l’existence d’undroitqui en organise le fonctionnement: ledroit public financier.
Il comprendtrois branches: le droit fiscal (droit des impôts), le droit budgétaire (c'est-à-dire le droit qui pose les règles concernant par exemple la présentation des budgets publics, ou encore la prise de décision) et le droit de la comptabilité publique. C’est très largement à travers la construction du droit public financier que le parlementarisme démocratique s’est construit.
Chapitre 1 : Finances publiques et naissance du pouvoir politique
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Le pouvoir politique a pris naissance en s’enracinant dans le pouvoir financier et en premier lieu à partir du pouvoir fiscal.
Section 1 : La naissance du pouvoir politique et de l’impôt
L’impôt est à la source du système financier public et de la construction de l’Etat. Par la suite, c’est de l’impôt que dépend lapuissancedu pouvoir politique.
I – Une forme désordonnée de prélèvement et de pouvoir : le pillage
Le pillage est une forme lointaine, primitive, de l’impôt. Ce qui le caractérise en effet est qu’il s'agit d’un prélèvement obligatoireirrégulier dans le temps. Or, ce qui caractérise l’impôt est sa régularité. Le pillage est soumis au hasard, aux besoins d’un groupe de pillards. Il consiste le plus souvent à prélever la totalité des biens qui sont possédés ou qui sont produits par les victimes.
Le pillage est un prélèvement obligatoire (une des caractéristiques de l’impôt) qui ne laisse pas le temps aux victimes de reconstituer leur patrimoine par la suite. Cela est stupide car il est alors impossible aux victimes de créer de nouvelles richesses. Il n’est plus possible dans ce cas de reconstituer des richesses économiques, et les pillards, en s’accaparant la totalité des biens de leurs victimes, ne leur laissent plus aucune possibilité de produire de nouveaux biens ni même de survivre dans certains cas. Autrement dit, ils les condamnent à disparaître etperdent enmême temps leur source de revenus. Les pillards n’ontaucune conception de la maitrise de leurs ressources sur la durée. Ils vivent dans l’instant, ne se projettent pas dans l’avenir. Autrement dit,ils n’ont aucune stratégie.
II – Le tribut
Le tribut est l’ancêtre de l’impôt. C’est aussi avec lui que les pillards les plus avisés ont commencé à bâtir un pouvoir politique. Les pillards ont compris qu’il fallait :
-Laisser àla disposition des peuples conquisune partieleur deproduction,de leurlaisser leurs moyens de production(outils qui leur servent à cultiver la terre, etc.) Par conséquent, ils ont compris qu’il fallait que leurs victimes soient en mesure de continuer à cultiver leurs terres, à produire de nouvelles richessesdont une partie pourra être ultérieurement prélevée.
- Effectuer des prélèvementsréguliers, à date fixe après les récoltes. Ils ont donc compris qu’il était plus judicieux de laisser les individus libres de travailler, de leur laisser de quoi entretenir leur force de travail (c'est-à-dire se nourrir, se vêtir et se loger). Dès lors, on assiste déjà à la naissance d’une conceptiongestionnaire et stratégique.
Cette conception traduit une capacité dese projeter dans l’avenir, mais également la capacité d’organiserun territoire,un espace territorial.
Le tribut possède déjà les principales caractéristiques de l’impôt. Il est ainsi obligatoire et peut être effectué par la force. C’est un prélèvement qui intervient à date fixe. Il laisse aux individus de quoi survivre et de quoi produire de nouveaux surplus qui pourront être prélevés. Enfin, il s'agit d’un prélèvement effectué sur ladifférence entre ce qui est produit et ce qui est consommé pour continuer à produire, car prélever plus conduirait à l’extinction de la source du prélèvement.
Section 2 : La naissance de l’Etat et de l’impôt
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Les Etats ont pu se constituer à partir du moment où l’on a inventé desformes de prélèvement obligatoire structurées, c'est-à-dire à partir du moment où l’on a mis en place une organisation du pouvoir fiscal.
I – L’organisation du pouvoir fiscal et l’administration de l’impôt
L’Etat est apparu lorsqu’a été mis en place un système de financement stable et permettant par ailleurs de rémunérer une armée et une administration, tout d’abord fiscale. Autrement dit, l’organisation du pouvoir financier constitue un préalable à l’organisation d’un pouvoir politique.
Le passage du tribut à l’impôt se caractérise par le fait que l’on crée une organisation de plus en plus performante pour effectuer les prélèvements fiscaux. En effet, le prélèvement de l’impôt nécessitait non seulement la force, c'est-à-dire une armée, mais également deconnaître le mieux possible ce que l’on pouvait préleverindispensable de connaître précisément ce que l’on. Par conséquent il est appelle lamatière imposable, c'est-à-dire ce que l’on va taxer, ce que l’on appelle aussi labase d’imposition.
Il a ensuite fallu connaître le montant maximum pouvant être prélevé sans risquer de produire des effets négatifs sur le renouvellement des richesses et sans risquer de provoquer des révoltes fiscales. Il a donc fallu déterminer ce que l’on appelle : - Desprocédures d’assiette de l’impôtl’impôt), c'est-à-dire des procédures permettant de (asseoir calculer les bases d’imposition du contribuable. - Desprocédures de liquidation de l’impôt, c'est-à-dire des procédures permettant de calculer ce qui est dû par le contribuable. Cela correspond le plus souvent à l’application d’un taux (d’imposition) à une base. - Desprocédures de recouvrement de l’impôt, c'est-à-dire la manière la plus efficace et la plus commode pour le contribuable pour lui faire payer sa dette fiscale.
La connaissance de la matière imposable est indispensable : il faut savoir non seulementce que l’on va imposer, mais aussiqui l’on va imposer.
E.G : Sous l’Antiquité, les Egyptiens ont institué des dispositifs sophistiqués qui leur permettaient de connaître avec précision non seulement la matière imposable, mais également lacapacité contributive des contribuablespayer sans leur prendre le nécessaire à la survie(jusqu’où ils peuvent et à la production). Ils ont institué pour cela d’une part des procédures de recensement de la population, des familles, et d’autre part ce que l’on appelle uncadastrec'est-à-dire un plan des terrains qui indique leur superficie, leur type de culture, leur rendement, et également leur propriétaires ou celui qui en cultive la terre. Un corps de fonctionnaires spécialisés est alors créé pour réaliser ces tâches. Ces fonctionnaires vont devoir déterminer la matière imposable, liquider l’impôt et recouvrer l’impôt (le percevoir). Sur cette base une structure étatique va pouvoir se mettre en place, et l’on va pouvoir financer l’armée, l’administration fiscale et également une administration générale.
II – La création des premiers Etats A – La naissance des Etats autoritaires
Au départ, l’Etat se présente comme une forme politique supérieure aux différents groupes qui composent la société. Cet Etat se donne pour objectif d’unifier sous son autorité les différentes communautés qu’il a soumises. Il se présente alors comme la communauté supérieure qui est légitimepour prélever un tribut. La force ne peut demeurer longtemps la solution pour forcer l’impôt, il faut que cela devienne légitime, que la population consente à l’impôt. L’Etat va se présenter comme un pouvoir qui réalisel’intérêt général.
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Cet Etat va dire aux populations : - Qu’il est leur protecteur et leur assure sasécuritégrâce à l’armée, - Qu’il est le moteur du développement économique; par exemple en organisant l’irrigation des terres, - Qu’il organise des fêtes religieuses et organise donc les rapports des individus avec leurs dieux. Finalement, le pouvoir politique fournit des services aux communautés et aux individus qu’il domine. Cela marque les premiers pas vers leconsentementà l’impôt.
B – La création des Etats parlementaires
Sous l’Antiquité, des systèmes fiscaux organisés ont été institués. C'est-à-dire non seulement des impôts, mais également une administration fiscale. Par la suite, avec le Moyen-âge, ces systèmes fiscaux vont soit disparaître, soit éclater. Il ne restera que quelques impôts qui continueront à être prélevés par des seigneurs féodaux. Par ailleurs, il n’existe pas au Moyen-âge de différence entre le patrimoine public et le patrimoine privé (cf. Cours d’histoire du droit). On ne fait pas de différence entre les finances publiques et les finances privées. Il y aconfusiondu patrimoine du souverain avec celui du royaume.
Les guerres vont aller en se multipliant et les moyens utilisés pour faire la guerre vont coûter de plus en plus chers. Ainsi, un cheval équipé d’une armure et d’un caparaçon coûtait aussi cher, comparativement, qu’un tank perfectionné aujourd’hui ! Les souverains ont été obligés de demander une aide matérielle à leurs vassaux, ce sont lesaides féodales. Ces vassaux n’ont pas accepté d’emblée de contribuer aux dépenses de guerre de leurs souverains et c’est ainsi que chaque fois que le souverain demande une aide, il est obligé denégocier cetteaide avec ses vassaux. Cette négociation va progressivement prendre une forme habituelle et va mêmes’institutionnaliser sous la forme d’assemblées.
C’est dans ce cadre là que vont se décider les aides féodales que l’on qualifiera d’aides extraordinaires. Progressivement, ces assemblées abandonnent leur caractère ponctuel pour devenir régulière.
Dans un premier temps, ces assemblées n’étaient qu’épisodiques. Par la suite, la démultiplication des conflits aidant, les assemblées vont elles aussi être amenées à se démultiplier et vont devenir régulières dans le temps etdevenir de véritables institutions parlementaires. On les appelle les cortesen Espagne, le Parlement en Angleterre, les Etats Généraux en France. Par ce biais va naître la première forme organisée duconsentement de l’impôt. Il faut souligner que dans ce cadre, le souverain n’est plus le seul à détenir le pouvoir fiscal. Il partage ce pouvoir avec les membres de l’assemblée. L’impôt devient alors un enjeu majeur ; et c’est sur la base de son consentement que va se construire le régime parlementaire.
Chapitre 2 : Droit public financier et naissance de la démocratie politique
Section 1 : La Révolution de 1789 et la naissance du droit public financier
I – La révolution fiscale et la naissance du droit fiscal
La particularité de la Révolution française a été, d’une part, d’inventer des impôts, et, du reste, d’inventer des principes fiscaux, des règles fondamentales en matière fiscale. Parmi ces principes, l’un des plus importants est celui duconsentement de l’impôt. C’est sur la base des principes fiscaux inventés à la Révolution que va pouvoir se construire un droit fiscal comportant progressivement des
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garanties pour le contribuable. En d’autres termes, c’est une sortie de l’arbitraire fiscal qui se met en place à travers cette sécurité juridique.
D’autre part, la lutte qui se joue autour du pouvoir budgétaire et fiscal entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, c'est-à-dire entre les constituants et le roi, se situe au cœur des enjeux politiques. L’issue de ce combat va être déterminante pour la création d’un régime parlementaire démocratique. A – Les principes fiscaux fondateurs d’un pouvoir fiscal légitime
A la légitimité sociologique de l’impôt qui demeure, va venir s’ajouter une légitimitéjuridique de l’impôt. En effet, la légitimité fiscale va être formalisée juridiquement par trois principes qui vont figurer dans la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789 aux articles 13 et 14. Il s'agit du principe duconsentement de l’impôt. Soulignons ici que les révolutionnaires, avant de s’intéresser aux dépenses publiques, se sont exclusivement intéressés à la fiscalité, aux impôts. Leur attention a été complètement focalisée sur le droit de lever l’impôt, sur la légitimité fiscale. Ils ont négligé le pouvoir d’utiliser les ressources fiscales, c'est-à-dire le pouvoir de dépenser. Ils se sont attribués le pouvoir de décider de l’impôt et ont abandonné au roi celui d’utiliser le produit de l’impôt.
On peut ajouter qu’après s’être déclaré Assemblée Nationale, le Tiers-Etat a décidé que tous les impôts existants étaient illégaux et qu’aucun impôt ne pourrait être levé sans un consentement préalable de l’assemblée (décret du 13 juin 1789). Cette décision, qui a pour objectif de limiter le pouvoir royal en limitant son pouvoir financier, a fait l’objet d’une inscription dans la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789 à l’article 14 : «Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes la nécessité de la contribution publique, delaconsentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité(i.e. : taux d’imposition), l’assiette, le recouvrement et la durée».
Ce principe est qualifié de principe de consentement de l’impôt ou encore de principe delégalité fiscaleest toujours en vigueur. C’est aujourd’hui un(cf. Conseil Constitutionnel). Ce principe principeàportée constitutionnelle.
A partir du dégagement de ce principe par la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789,la légitimité de l’impôt prend une forme juridique solide. L’impôt a même une légitimité politique puisqu’il est décidé par les citoyens ou par leurs représentants. Toutefois, cepouvoir financier attribuéà l’Assemblée n’est pas complet car il estlimité audroit de voter l’impôt et n’envisage pas celui de décider des dépenses. L’Assemblée ne détient finalement qu’une partie du pouvoir financier. Cependant, une logique politique nouvelle s’est amorcée. Il s'agit de la création du régime parlementaire démocratique.
Un second principe fiscal est inscrit dans la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789. Il s'agit du principe d’égalité devant l’impôt (article13). Ce principe condamne tout privilège en matière fiscale. Article 13: «Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable: elle doit êtreégalement répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés».
Un troisième principe inscrit dans la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789 est celui de lanécessité de l’impôt. Cela signifie que l’impôt est indispensable pour financer les dépenses publiques. Il figure aux articles 13 («Une contribution commune est indispensable») et 14 La nécessité de la contribution publique»).
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Ces trois principes confèrent unelégitimitéjuridiqueà l’impôt. Le principe de légalité (article 14), du consentement de l’impôt, confère une légitimitépolitiquel’impôt. Le principe d’égalité devant à l’impôt (article 13) lui confère une légitimitésociale, et concerne la justice fiscale. Enfin, le principe de la nécessité de l’impôt (articles 13 et 14) lui confère une légitimitéfinancière.
Les révolutionnaires ont également inventé une fiscalité fondée sur des impôts directs en réaction à celle de l’Ancien Régime.
B – La création d’un système fiscal nouveau 1 – L’influence des doctrines professées par les physiocrates
Les physiocrates ont développé leur théorie au cours de la seconde moitié du XVIIIème siècle. Leur leader était le médecin du roi Louis XV et s’appelait François Quesnay. Cette école comptait en son sein des hommes comme le Chapelier ou Turgot ; elle était à la fois très moderne et archaïque. Elle était moderne en ce sens qu’elle expliquait que la richesse d’un pays dépend de la liberté des échanges, de la liberté du marché économique, qu’il fallait par conséquentréduireau maximumlesréglementationsqu’il fallait laisser les hommes échanger etlibrementmarchandises, qu’il leurs fallait qu’il s’exerce unlibre-échange. Sous l’Ancien Régime, les corporations de métier déterminaient les prix des marchandises et les salaires. Il existait à l’entrée des villes des péages où devaient être payés des droits sur les marchandises.
Les physiocrates étaient farouchement opposés à ces corporations et à ce système fiscal. L’action de Turgot allait dans ce sens, mais face aux oppositions il fût contraint à partir. Cette école était avant-gardiste et préfaçait le libéralisme économique. Elle demeurait par ailleurs archaïque car elle considérait que la source de la richesse d’une nation résidait dans la propriété foncière alors qu’allait se développer l’industrie et qu’avec cela la source de la richesse ne serait plus la propriété foncière maisla force de travail.
C’est ce qui explique que les physiocrates se soient montrés favorables à l’institution d’un impôt uniquesur le foncier.Ils considéraient en effet qu’il fallait abolir tous les impôts existants et qu’il fallait les remplacer par un seul impôt taxant la propriété foncière.
A l’époque révolutionnaire, les constituants étaient pénétrés des idées des physiocrates. Les révolutionnaires étaient dans leur majorité favorables aux idées physiocrates et c’est pourquoi ils ont proposé de supprimer les impôts existants et de les remplacer par un impôt foncier partant du principe que lapropriété foncière étant,selon les physiocrates, lasourcede la richesse, l’impôtle plus rentableétait bien entendu celui qui taxait la propriété foncière.
2 – La création d’impôts directs sur la propriété foncière
Une fois les privilèges fiscaux abolis dans la nuit du 4 août 1789, la constituante pose le principe de la mise en place d’une fiscalitéégalitaire. Les révolutionnaires décident d’abolir tous les impôts indirects existants et notamment les gabelles (impôts sur la consommation) et notamment l’impôt sur le sel. Ils décident de remplacer ces impôts par des impôts directs taxant la propriété foncière.
Ils voulaient éviter toutes relations entre le contribuable et l’administration fiscale car l’on voulait éviter les conflits qui s’étaient multipliés sous l’Ancien Régime. C’est la raison pour laquelle on a voulu mettre en place des impôts qualifiésd’impôts indiciaires. En effet, les impôts assis sur une base foncière permettaient d’éviter les relations entre le fisc et le contribuable car il suffisait d’évaluer del’extérieur lasuperficie de l’immeuble ou du terrain pour déterminer la base d’imposition (pas besoin de demander aux contribuables d’écrire quelque chose donc).
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Par ailleurs, la constituante a créé dans un premier temps deux impôts. L’un s’appelait la contribution foncière(contribuer à l’intérêt général), et l’autre la contribution mobilière.
er La contribution foncière a été créée par les lois des 23 novembre et 1décembre 1790. Il s'agit du premier impôt créé par les révolutionnaires. Ils pensaient pouvoir tirer de cet impôt la totalité des ressources qui leur seraient nécessaires, mais cet impôt n’était pas totalementrecouvré. Lacontribution mobilièreété instituée par les lois des 13 janvier et 18 février 1791. Elle était a considérée comme un impôt sur le revenu du contribuable et demeure un impôtindiciaire. L’indice de ce revenu était leloyer quipouvait être demandé pour le logement occupé par le contribuable. Ce loyer était évalué sur la base d’indices appelés, et c’est toujours le cas aujourd’hui, valeur locative (du logement). Mais ces deux impôts étaient difficiles à recouvrer et l’on a décidé de taxer les activités industrielles et commerciales et d’instituer un impôt appelé lacontribution des patentes.
Sous le Directoire est créé un quatrième impôt appelécontribution sur les portes et fenêtres.
Ces quatre impôts ont été appelés avec émotion les « Quatre vieilles » (alors qu’il n’y en a en réalité que trois).
N.B: Les impôts, les contributions, créés à la Révolution étaient des impôts d’Etat. Ces contributions furent ensuite transférées aux collectivités locales dans la première moitié du XXème siècle. En effet, l’Etat a considéré à juste titre que ces impôts n’étaient pas assez rentables pour couvrir ses dépenses et a créé à son profit ce que l’on appelle les impôts modernes, c'est-à-dire l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), l’impôt sur les sociétés, la TVA, et il a remis aux collectivités locales les trois contributions foncières, mobilières et patentes qui sont devenues des impôts locaux.
Aujourd’hui, la contribution foncière correspond à la taxe foncière sur les propriétés bâtieset àla taxe foncière sur les propriétés non bâties. La contribution mobilière est devenue la taxe d’habitation, et la contribution des patentes est devenue la taxe professionnelle.
Ces quatre taxes sont actuellement les principaux impôts directs locaux.
II – Les premiers pas vers le droit pour les élus de décider du choix des dépenses publiques
Les révolutionnaires étaient convaincus que le pouvoir de décider en matière fiscale était essentiel et que par conséquent ce pouvoir devait appartenir aux représentants des citoyens, comme indiqué à l’article 14 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789. Mais le pouvoir de dépenser revenait encore à l’exécutif. En réalité, le pouvoir financier était assimilé au pouvoir fiscal et il faudra attendre 1791 pour qu’au moins en principe soit admis le fait que le pouvoir législatif était également compétent pour décider des dépenses, compétent pourdécider d’un budget (un budget consiste à prévoir des dépenses et des recettes).
Selon la constitution de 1791, le corps législatif a pour fonction «de fixer les dépenses publiques, er ère d’établir les contributions publiquessection, chapitre III, Constitution de 1791). Ce, 1» (article 1 texte constitue un premier pas vers la présentation d’un budget, c'est-à-dire d’un acte parlementaire qui prévoit pour l’année à venir des dépenses et des recettes et quiautorise l’exécutif à réaliser ces opérations de dépenses et de recettes.
A cette époque, il n’y a pas encore de texte législatif qui prévoit des dépenses et des recettes; il n’existe pas encore de budget. Il n’existera en 1792 qu’une simple autorisation globale de dépenses qui sera d’ailleurs reconduite les années suivantes.
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Plus tard, les constitutions de l’an III et de l’an VIII rappelleront la nécessité d’un budget. Cela sera néanmoins sans effet. D’autre part, le terme de budget n’apparaîtra qu’en 1802, mais il n’y en aura er pas. Napoléon 1ira même jusqu’à établir les impôts lui-même par décret.
Section 2 : La naissance de l’Etat gendarme et du droit budgétaire au XIXème siècle
Le XIXème siècle est marqué par les théories économiques libéralesclassiques. Ces théories estimaient que l’Etat ne devait en aucun cas intervenir dans la vie économique, qu’il devait être absolument neutre vis-à-vis du marché économique. Par conséquent, ces libéraux estimaient que le budget de l’Etat ne devait pas peser sur le marché.
Autrement dit, ils estimaient que : - Les impôts ne devaient pas être trop lourds afin que les citoyens puissent investir dans les entreprises ; - Les dépenses publiques devaient également être limitées car leur accroissement risquait d’entrainer une augmentation des impôts ou un financement par l’emprunt.
C’est la raison pour laquelle les libéraux classiques feront en sorte que des normes soient instituées afin de réglementer l’activité financière de l’Etat, afin de l’empêcher d’avoir des activités, notamment économiques, au-delà de certaines frontières. C’est pourquoi ledroit budgétaire, c'est-à-dire le droit qui règle l’exercice du pouvoir financier en ce qui concerne l’évaluation des recettes et des dépenses publiques, va être élaboré essentiellement dans le cadre de la construction de l’Etat libéral classique.
I – Les doctrines libérales classiques et les finances publiques A – Adam Smith (1723-1790)
C’était un professeur de philosophie, d’économie et de droit de l’université de Glasgow. Il a rencontré les physiocrates lors d’un voyage en France. Il a retenu de leur vision le principe de la liberté du marché. Il va associer ce principe de la liberté du marché au développement industriel et au rôle essentiel joué par le travail dans la production des richesses économiques. Il publieRecherches sur la nature et les causes de la richesse des nationsen 1776, dans lequel il développe sa théorie.
Adam Smith développe les idées selon lesquelles : - La liberté doit être le principe de base du système économique et l’interventionnisme doit être rejeté ; - La source de la richesse n’est pas la propriété foncière, mais letravail; - Les salaires et les prix ne doivent pas être réglementés (suppression des corporationsde métiers) ; - Lesfrontièresdoivent êtresupprimées; - L’activité économique de chaque individu est déterminée par son intérêt personnel et la confrontation de ces intérêts est la source du progrès économique ; - L’impôt doit êtreproportionnel aux revenus, et doit être payé par tous les contribuables. B – Les libéraux classiques : des héritiers d’Adam Smith Au XIXème siècle, des économistes ont poursuivi la pensée d’Adam Smith. On les appelle les libéraux classiques. Par la suite, à la fin du XIXème et au début du XXème siècle, d’autres économistes ont encore prolongé leurs théories. On les appelle les libéraux néoclassiques. Les libéraux classiques sont persuadés qu’Adam Smith est un génie ayant déjà tout dit et tout écrit, qu’il suffit de prolonger sa pensée. C’est pourquoi ils reprennent tous les thèmes essentiels présents 9
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chez Smith. Dès lors, ils essaient de construire une science de l’économie qui aurait sesloiscomme les sciences de la nature et qui mettraient en évidence les moyens pour faire fonctionner scientifiquement la société.
Parmi ces économistes classiques, il faut citer David Ricardo, Jean-Baptiste Say, Frédéric Bastiat ou encore Robert Malthus. Tous ces économistes, excepté Malthus, étaient persuadés qu’ils parviendraient à découvrirles lois de la richesse des nations. Malthus estimait quant à lui que les populations évoluaient plus rapidement que les biens alimentaires. Par conséquent, à un moment donné, il n’y aurait plus de quoi nourrir ces populations (croissanceexponentiellede la population et   croissancearithmétiquede la nourriturefamines rééquilibrage).
Les néoclassiques sont persuadés que laproduction joueun rôle primordial dans l’économie. Ils développent également l’idée que les individus ont un comportementrationnel surle marché économique. Ils entendent par cela que les individus font le choix d’acheter ou de vendre en fonction de leurintérêt personnella confrontation des intérêts personnels engendre la. Ils en déduisent que réalisation de l’harmonie économique et del’intérêt général. Parmi ces auteurs il faut citer Carl Menger, Stanley Jebons ou encore Frédéric Hayek (1899-1992). Hayek a participé à la création de l’école autrichienne au début du XXème siècle.
II – L’Etat gendarme : première forme de l’Etat libéral classique
L’Etat gendarme qualifie la forme d’Etat conçue par les libéraux classiques et néoclassiques. Il s'agit d’un Etat qui doit êtreindépendantdu marché économique. Ses fonctions doivent être réduites à ce que l’on appelle les fonctionsrégaliennes. On l’appelle ainsi car il doit se limiter à assurer la sécurité des biens et des personnes. Il doit maintenir l’ordre à l’intérieur du pays et protéger les populations des agressions extérieures.
L’objectif est économique. Il est de permettre aux entreprises et aux individus de produire et d’échanger en paix. Par ailleurs, cet Etat doit également permettre lacirculation laplus faciledes marchandiseslaquelle lui sont confiés la construction et l’entretien des; c’est la raison pour routes.
En résumé, les fonctions régaliennes sont les suivantes : - Assurer la sécurité des biens et des personnes, ce qui signifie financer une police et une armée ; - Assurer le respect des lois, et financer une justice ; - Assurer la circulation des marchandises, et donc financer la voirie.
Selon cette conception de l’Etat, c'est-à-dire une conception neutraliste par rapport au marché économique, le budget de l’Etat ne doit pas peser sur l’économie et doit êtrestrictement équilibré. Cela signifie que les dépenses publiques doivent strictement équivaloir aux recettes publiques. Selon cette doctrine, il ne doit y avoir ni déficit budgétaire, ni excédent budgétaire. En ce qui concerne la fiscalité,l’impôt ne doit pas peser sur le marché, sur la conjoncture économique. Sa seule fonction est de couvrir exactement les dépenses régaliennes. S’il était supérieur aux dépenses régaliennes, l’argent prélevé serait alors de l’argent non investi dans le circuit économique.
Si l’on considère les réalités, les budgets du XIXème siècle n’étaient pas systématiquement équilibrés. Les principes libéraux classiques ont été très difficilement applicables, et plus l’économie se développait, moins il était facile de les appliquer. Toutefois, des règles juridiques ont été posées, elles avaient pour objectif d’encadrer, de limiter l’action de l’Etat dans la vie économique. III – La naissance du droit budgétaire et de la comptabilité publique Le droit budgétaire, c'est-à-dire le droit qui organise l’exercice du pouvoir financier, qui établit des 10
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règles relatives à la fixation des prévisions concernant les recettes et les dépenses publiques, se construira dans le cadre de la construction de l’Etat gendarme.
En effet, selon les principes libéraux classiques, l’Etat doit être totalement indépendant dans la vie économique ;ce qui suppose, par conséquent, unelimitation du pouvoir financier public. En conséquence, des normes vont être créées afin de contrôler la progression des dépenses publiques. On ne veut pas que ces dépenses augmentent au-delà de ce qui est nécessaire, c'est-à-dire les charges régaliennes. Ces règles vont donc interdire à l’Etat d’agir au-delà de certaines frontières clairement établies.
Il va falloir attendre la période de la Restauration pour que se bâtisse le droit budgétaire. Durant cette période va se construire un droit qui pose comme principe de base laprévisiondes dépenses et des recettes publiques pour l’année à venir. Cette fonction budgétaire va être confiée à l’exécutif pour la préparation du budget, et au législatif pour sa discussion et son adoption.
Sous la Restauration, et par la suite sous la Monarchie de juillet, les assemblées parlementaires vont acquérir un véritable pouvoir financier, c'est-à-dire le pouvoir de décider de l’impôt et le pouvoir d’en dépenser les produits. C’est à cette époque, et en premier lieu sous l’impulsion des ministres des finances de Louis XVIII et de Charles X, que vont être créées les principales règles budgétaires. On aurait pu penser qu’une telle évolution était impossible car la charte constitutionnelle du 4 juin 1814 ne comportait aucune règle relative au budget. Seul l’article 48 de la charte faisait allusion à l’adoption des recettes fiscales. Selon cet article «aucun impôt ne peut être établi ni perçu s’il n’a été consenti par les deux chambres».
C’est en 1814 que pour la première fois un budget va faire l’objet d’une discussion concernant les dépenses. C’est le Baron Louis, ministre des finances de Louis XVIII, qui va donner le coup d’envoi d’un processus accordant un véritable pouvoir financier aux élus nationaux. Il va déclarer le 22 juillet 1814 aux députés: «En vous occupant du budget de l’Etat, votre fonction première sera de reconnaître la nature et l’étendue de ses besoins et d’en fixer la somme:» (dépenses). Il ajoute «Votre attention se portera ensuite sur la détermination et la fixation desmoyensqui devraient être établis ou employés pour y faire face» (recettes). Il poursuit ainsi : «Pour procéder suivant l’ordre de vos délibérations, nous[l’exécutif]allons vous présenter l’évaluation la plus exactes de nos dépenses, c'est-à-dire les sommes qu’il est nécessaire d’affecter à chacun des départements ministériels». C’est donc l’exécutif qui propose les dépenses pour chaque ministère, quiprépare le budget.
Il termine comme cela : «Nous aurons ensuite l’honneur de vous offrir l’aperçu des moyens proposés pour les balancer». Le Baron Louis dit quel’exécutif proposeun projet de budget qui sera ensuite discuté et adopté par les députés. Le pouvoir reconnaît donc ce pouvoir aux députés. Une fois ce principe de l’adoption des dépenses ayant été acquis,les élusvontensuite faire en sorte devoterplus en plus deen détails les dépenses. Cette évolution vers une adoption détaillée des dépenses va progressivement donner naissance à un principe budgétaire que l’on appelle leprincipe despécialité budgétaire. Tout au long du XIXème siècle, les dépenses publiques seront progressivement compartimentées en diverses catégories à l’intérieur de chaque ministère. On va d’abord créer des parties à l’intérieur du budget des ministères: lessections. Ces sections ont été instituées par une ordonnance du 2septembre 1827. Les parlementaires auront alors le droit d’adopter le budget par sections alors qu’ils ne l’adoptaient auparavant que par ministère. Par la suite, une loi du 29 janvier 1831 va créer de nouvelles catégories qui vont s’appeler des chapitres; les parlementaires vont alors adopter le budget par chapitres. On dit queles crédits sont spécialisés par chapitrespouvoir financier réel. Il contrôle dans le. Dès lors, le Parlement a acquis un 11
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