Coopération intercommunale : concilier foisonnement et efficacité

Jean-Luc Van Gheluwe

Description

Avant 1993, la région connaissait assez peu de formes avancées de coopération intercommunale. Certes, une part importante de la population était regroupée dans les communautés urbaines de Lille et Dunkerque ainsi que dans les districts du bassin minier et du littoral, mais l'essentiel du territoire régional ne connaissait qu'un foisonnement de syndicats intercommunaux aux compétences limitées. L'apparition des communautés de communes a radicalement modifié le paysage de l'intercommunalité puisqu'une bonne soixantaine de ces nouvelles structures sont apparues en quelques années. Toutefois, les organismes préexistants ont rarement été supprimés, ce qui peut entraîner des problèmes de répartition de compétences. D'autre part, l'adéquation entre le découpage du territoire ainsi obtenu et la constitution de « pays » ne va pas de soi.

Sujets

• INSEE
• Commune
• Politique
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Extrait

NORD-PAS-DE-CALAIS
F 15 - 2,29 N°1 - JANVIER 1999
Coopération
intercommunale :
concilier foisonnement
et efficacité
UN MORCELLEMENT
COMMUNAL TENACE
Avant 1993, la région connaissait assez peu de
Le morcellement communal s’affirmeformes avancées de coopération intercommunale.
comme une spécificité française, puisque
notre pays compte autant de communesCertes, une part importante de la population était
que l’ensemble de ses partenaires de
l’Union européenne. Le Nord-Pas-de-Calais,regroupée dans les communautés urbaines de Lille
avec ses 1 545 communes, illustre parfai-
tement cette situation d’autant que seset Dunkerque ainsi que dans les districts du bassin
voisines belges de superficie comparable,
minier et du littoral, mais l’essentiel du territoire Flandre et Wallonie, ne comptent respecti-
vement que 308 et 262 communes. Bien
régional ne connaissait qu’un foisonnement de des pays ont d’ailleurs suscité ou décidé un
mouvement de fusion de communes
syndicats intercommunaux aux compétences limitées. depuis plusieurs décennies. En France,
l’incitation législative est restée vaine
L’apparition des communautés de communes a radi- puisque seules 700 fusions se sont opérées
depuis 1971. Ainsi, nos 36 500 communescalement modifié le paysage de l’intercommunalité
actuelles reposent-elles toujours sur le
découpage adopté en 1789, même si despuisqu’une bonne soixantaine de ces nouvelles struc-
absorptions se sont produites, particuliè-
rement en milieu urbain.tures sont apparues en quelques années. Toutefois, les
C’est que la commune représente l’échelon
de base de l’organisation administrative etorganismes préexistants ont rarement été supprimés,
politique française, dont la réalité a d’ailleurs
ce qui peut entraîner des problèmes de répartition été renforcée par la décentralisation de
1982, par exemple en matière d’urbanisme.
de compétences. D’autre part, l’adéquation entre
UN SOUCI DE COOPÉRATIONle découpage du territoire ainsi obtenu et la
ANCIEN
constitution de “pays” ne va pas de soi.
Pourtant, le souci d’une coopération s’est
manifesté rapidement, puisque le syndicatJean-Luc Van Gheluwe
intercommunal à vocation unique (Sivu)
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fut créé en 1890, pour faciliter en particulier
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Profils
NORD-PAS-DE-CALAIS
l’extension des réseaux d’eau et d’électricité. rurale. Toutefois, l’influence de l’urbanisation
Pour comprendre Il fallut attendre la fin des années cinquante sur le nombre de structures de coopération
ces résultats et l’époque reine de la planification centra- doit être modulée selon les zones.
lisée pour voir apparaître de nouvelles L’existence d’organismes anciens aux
LES GROUPEMENTS DE COMMUNES : structures intercommunales - syndicats compétences larges et à fiscalité propre
UNE LONGUE HISTOIRE
intercommunaux à vocation multiple semble limiter le nombre de structures.
(Sivoms) et districts - prolongées en 1966 Ainsi en est-il des communautés urbainesL’éventail des compétences et la nature
par les communautés urbaines. Enfin, les de Lille et Dunkerque. D’autres secteursdes ressources financières distinguent
deux familles d’établissements publics de communautés de communes ou de villes comme celui d’Arras -devenu communauté
coopération intercommunale (EPCI) : naissent en 1992, à une période où la urbaine- de Boulogne-sur-Mer, de
décentralisation produit ses effets et alors Montreuil, de Saint-Omer ou de Lens, qui
• L’intercommunalité associative,
que s’engage, dans le domaine de l’amé- possédaient également un district avantsans fiscalité propre
nagement du territoire, une collaboration 1993, affichent également un nombre1890 : le Sivu
entre l’État et les régions qui se sont modéré d’EPCI. Par contre, dans les 1959 : le Sivom
affirmées en tant que collectivités territo- secteurs de Béthune, Cambrai, Avesnes-Cette forme de coopération repose sur le
riales aux côtés des communes et des sur-Helpe, Hazebrouck, Douai et surtouttransfert volontaire, par les communes
concernées, d’une ou plusieurs compé- départements. La superposition des échelons Valenciennes, où l’intercommunalité à
tences. Elle vise la gestion d’équipements territoriaux s’est donc combinée à la fiscalité propre s’est développée plus
ou de services et s’appuie sur une contri-
juxtaposition de structures de coopération récemment, les EPCI ont tendance à être
bution financière de chaque commune. Les
intercommunale dont aucune n’a pris plus nombreux. Une conclusion ferme syndicats mixtes associent établissements
véritablement l’ascendant sur les autres. sur le fait que l’existence d’une structurepublics et collectivités locales.
d’intégration ancienne irait de pair avec
• L’intercommunalité fédérative, une modération du nombre d’EPCI resteUNE MULTITUDE DE STRUCTURESà fiscalité propre
cependant hasardeuse, puisque Saint-Pol,
1966 : la communauté urbaine Calais ou Maubeuge, où l’intercommunalité
1970 : le district (qui fait suite Toutes les communes du Nord-Pas-de-Calais
n’est pas très développée, connaissentau district urbain de 1959) participent au moins à une structure inter-
pourtant un nombre limité de structures,1992 : la communauté de communes communale, mais certaines communes
ou de villes tous types confondus.
du Nord sont impliquées dans plus de dix
organismes, situation inconnue dans leUn champ de compétences obligatoires, qui
PASSER DE LA GESTIONpeut être enrichi par des transferts volon- Pas-de-Calais. La coupure entre les deux
taires, est ici prévu par la loi. Ces groupe- ÀL’AMÉNAGEMENTdépartements est nette : une majorité
ments perçoivent une fiscalité additionnelle de communes membres de quatre à sept
aux quatre taxes ou une taxe professionnelle
établissements publics de coopération Les lois de 1992 et de 1995, instituant lesd’agglomération, qui servent de levier à
intercommunale (EPCI) dans le Nord à communautés de communes et favorisantl’intégration. Les syndicats d’agglomération
nouvelle, adaptés aux villes nouvelles, dominante urbaine , contre une majorité l’émergence de “pays”, reposaient sur la
entrent également dans cette catégorie. de communes membres de deux à trois volonté de promouvoir une intercom-
EPCI dans le Pas-de-Calais à dominante munalité aux compétences renforcées,
UNE NETTE DISTINCTION ENTRE COMMUNAUTÉS DE COMMUN
LE NORD ET LE PAS-DE-CALAIS POUR “LE BOOM”
1LA PARTICIPATION DES COMMUNES
4
ÀL’INTERCOMMUNALITÉ
6 Nombre d'EPCI
er
au 1 Janvier 19988
11
13
Limite de département
Limite de département Limite d'intercommunalité
Limite d'intercommunalité
Les symboles ( , , ) associent les territo
à la même communauté de communes (d
Source : Préfectures du Nord et du Pas-deSource : Préfectures du Nord et du Pas-de-CalaisN°1
Profils
NORD-PAS-DE-CALAIS
financée de manière autonome, sans contri-
UNE COUVERTURE DE LA POPULATION TRÈS INÉGALE
bution des communes adhérentes. Extinction
Part de la population départementale résidant sur le territoire
d’une structure à fiscalité propre en 1998progressive des compétences attribuées aux
Sivus et Sivoms et renforcement de l’inté-
gration à l’échelon local devaient permettre
de passer d’une simple mise en commun
de moyens pour réaliser un équipement ou
assurer un service, à la définition d’objectifs
moins
de développement adaptés à un territoire. de 25%
La décentralisation opérée au bénéfice des de 25%
à 44%
départements et des régions prendrait ainsi
de 45%
de la consistance sur le terrain et les contrats à 59%
de plan État-Région s’appuieraient sur de de 60%
à 79%
véritables projets locaux, en s’inscrivant
80%
d’ailleurs dans la logique d’attribution des et plus
fonds européens. Effectivement, le nombre
d’EPCI à fiscali