Au centre des forces locales : éléments et enjeux d'une réflexion prospective

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Depuis les lois de 1982 et 1983 jusqu'à l' acte II de la décentralisation (appelé ainsi en référence à la première vague de réforme engagée au début des années 1980), la décentralisation a notamment permis une redistribution de l'autorité et des responsabilités de l'Etat vers les organes locaux. Cette étude prospective du Commissariat général du plan se décompose en trois chapitres distincts abordant successivement les villes, les départements et les régions.

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Publié le 01 août 2005
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AU CENTRE DES FORCES LOCALES
ÉLÉMENTS ET ENJEUX DUNE RÉFLEXION PROSPECTIVE
Par Stéphane Cadiou et Catherine Maubert Groupe de projetRacines
n° 7Juin 2005
AVANT-PROPOS
Racinesest un groupe de projet dun genre particulier. Quand le Plan est passé au management de projet, il y a deux ans, il fallait concevoir des groupes originaux, prestataires de tous les autres groupes. Trois furent créés : ainsi le groupeAlephfut-il chargé dinitier à la démarche prospective lensemble du Plan. Mais dès le moment où le Plan concentre ses éner-gies sur la prospective de lÉtat stra-tège, il ne peut raisonner sans prendre en compte le périmètre de lÉtat et ses modifications à venir. Le groupe Europeinstilla la dimension europé-enne à tous nos groupes de projets, tandis que le groupeRacinesleur apporta sa compétence territoriale.
Rares sont les groupes de projet qui peuvent se passer dintégrer cette dimension. Le comité dévaluation  qui auditionne les chefs de projet trois fois par an  est très attentif à ce souci. Prenons quelques exemples. Le groupe Déméterpourrait-il élaborer une pros-pective de la formation profession-nelle sans tenir compte des régions ? Le groupeManonaurait-il pu dévelop-per sa prospective des conflits dusage sans tenir compte de toutes les ins-tances locales de contrôle ou de déci-sion ? Le groupeThomaspeut-il évo-quer les nouvelles scènes du dialogue social sans explorer les scènes territo-riales ? Le groupePerrouxpeut-il élaborer des scénarios sur la localisa-tion des entreprises sans prendre en compte le rôle des décideurs locaux ? Le nouveau groupeUlyssepourra-t-il étudier les mobilités à venir des Français sans les insérer dans leurs trajets quotidiens ? Et nos groupes consacrés au développement durable, ÉquilibresetIsis, sauraient-ils évoquer ses trois dimensions en dehors de lenvironnement concret qui concerne lÉtat et les entreprises ? Le Plan ne représente pas lambition autoritaire dun État centralisé et diri-
giste. Prioritairement soucieux de lin-térêt général, il doit au contraire cons-truire des scénarios qui mettent au cur de laction publique les acteurs les plus pertinents et les plus efficaces. En tant que Commissaire au Plan, je mimpose de rester à Paris quelques jours par semaine, car il mest indispensable daller participer à une session dun Conseil économique et social régional, à un débat au sein dune Chambre de commerce, à un congrès dune fédération profession-nelle régionale ou de répondre à lin-vitation dun groupement de chefs dentreprises. Et il nest pas fortuit que parmi les premières publications du Plan centré autour de sa nouvelle identité, les groupesManonetPerroux proposent des scénarios qui concer-nent en premier lieu les territoires. La diffusion intégrale de ces rapports par La Gazette des Communes  qui les met à disposition des trente-six mille maires de France  est le fruit de la coopération entre le groupeRacineset les pouvoirs territoriaux.
Néanmoins, un groupe de projet trans-versal ne peut se contenter de transmettre aux autres groupes des informations sur les législations exis-tantes et les évolutions de la décentra-lisation, en suivant pas à pas le travail du Parlement. Il ne peut non plus se satisfaire dentretenir dexcellentes relations avec les organisations dyna-miques qui représentent les collectivi-tés territoriales. Cest pourquoi Racinesdéveloppe un travail auto-nome sur leur devenir. Composé délus locaux, de responsables territo-riaux et de représentants de lÉtat, il écoute les avis et suggestions des per-sonnalités qui vivent au jour le jour les évolutions de toutes les instances lo-cales. Leurs auditions, accessibles à tous les experts du Plan, sensibilisent la rue de Martignac et contribuent au contenu de ce Cahier du Plan n° 7.
Ce travail ne rend donc que dune par-tie des missions dévolues au groupe Racines. Mais il constitue une capita-lisation de ses réflexions, interroga-tions et perspectives. Il effectue une démarche indispensable pour le Plan. En effet, sa localisation parisienne, sa mission transversale et interministé-rielle, sa tradition héritée dun diri-gisme fondateur nécessitent une décentration toujours recommencée.
Cette publication est structurée son un plan en trois parties, comme on les aime mais il sagit dun plan imposé par les institutions de la République  communes, départements, régions  qui correspond aux articulations de laction publique. Sans anticiper sur la lecture que chacun pourra faire des devenirs (im)probables de chaque col-lectivité territoriale, jaimerais revenir sur un mot dont lénonciation est ité-rative, le mot compétence. Son acception est trop souvent juridique ou institutionnelle. La compétence désigne alors la légitimité dune inter-vention ou dune décision. Ainsi un tribunal peut-il renvoyer une affaire en évoquant son incompétence. En revanche, dans le lexique de la forma-tion et de lemploi, la compétence valide une faculté de bien agir, de bien comprendre et de bien décider. Il est probable que, dans la plupart des collectivités territoriales, la compé-tence en ce second sens prend le pas
sur la compétence juridique ou insti-tutionnelle. On a souvent tort de tour-ner en dérision les technocrates de lÉtat comme des collectivités territo-riales sans prendre la mesure du savoir et de lexpérience quaccumulent ce quon appelle la technostructure. En la négligeant ou en la méprisant, on se prive de connaissances singulières et exceptionnelles. Je suis convaincu que la guerre des compétences (au premier sens) qui se développe sou-vent entre les instances étatiques et les instances territoriales aboutit à une soustraction des énergies quand leur collaboration et la délégation raison-née constitue une addition des mêmes énergies. Souvent les pouvoirs locaux prennent des responsabilités qui anti-cipent sur leurs compétences juri-diques et institutionnelles, au nom de leurs compétences en termes dintelli-gence. La réussite de la décentralisa-tion, la démultiplication des forces déployées pour chaque décision publique connaissent leurs conditions de félicité quand les compétences, au lieu de ferrailler en soustrayant, colla-borent en sadditionnant. Cest sans doute là lobjet même du groupe Racines: transformer les tensions négatives en tensions positives au nom de lintérêt général.
Alain Etchegoyen
SYNTHÈSE
Le présent Cahier se présente comme un outil daccompagnement de la réflexion prospective initiée par le groupeRacinessur les rapports entre lÉtat et les pouvoirs locaux. Appuyé sur une démarche progressive danalyse des différents échelons locaux  les villes (chapitre Premier), les départements (chapitre 2), les régions (chapitre 3) , il sengage dans un travail de repérage des principaux enjeux daction et clés dévolution. Pour cela, il met en perspective les ressources des responsables publics locaux face à un faisceau de dyna-miques contextuelles aux actualisa-tions territoriales différenciées.
Aujourdhui, la décentralisation ne suscite plus guère dopposition de principe. Elle semble même avoir acquis un caractère dévidence. Tour-nant régulièrement autour dune opposition mettant en scène le cen-tre et le local, les débats sont pour autant toujours dactualité. Largument invoqué est souvent le même : les cadres de larchitecture institutionnelle et de laction publique locale seraient inadaptés au regard dun contexte dit en mutation, et notamment dune compétition dans laquelle les territoires sont appelés à sengager. De là découle un objectif répété de modernisation auquel un ensemble de lois, constitutif de lacte II de la décentralisation, tente, depuis 2003, dapporter sa propre contri-bution. Mais le mouvement décentralisateur ne se résume pas à une tendance uni-voque, naturelle et encore moins linéaire. Il croise des dynamiques hétérogènes (spatiales, économiques, sociologiques) et largement autono-mes qui déterminent la nature des enjeux territoriaux. À défaut de réor-donnancer véritablement la puissance publique, il révèle la complexité des conditions de sa gestion. Dès lors que
la norme ne sadministre plus (seule-ment) par le haut, se pose toute une série dinterrogations quant aux capa-cités daction locale. Les articulations des contraintes des espaces daction publique avec celles des espaces poli-tiques sont, par exemple, loin dêtre toujours évidentes. Les logiques daction et les enjeux des différents échelons de pouvoir appa-raissent tout à la fois distincts et inter-dépendants. Les villes connaissent un net regain dactualité ; elles sim-posent comme des foyers décisifs daccumulation de ressources dans la nouvelle division des activités et ébauchent des modes daction collec-tive. Parallèlement, alors quils font lobjet de récriminations régulières, les départements ne cessent de se voir octroyés de nouvelles compétences entérinant de plus en plus leur spécia-lisation sur une fonction de gestion-naire du social. Quant aux régions, si elles représentent de nouveaux es-paces indexés à un impératif de déve-loppement économique, elles sont en même temps travaillées par des logiques qui en freinent lautonomisa-tion. Mais tous doivent se confronter à lexercice délicat de la mesure des effets spatialisés des restructurations socio-économiques actuelles. Ils convergent également vers des modes de gestion et deleadershipassez comparables, fondés sur une concen-tration du pouvoir dans des états-majors locaux et sur une politique de compromis gestionnaire. Sinformant des évolutions tendan-cielles, ce cahier repère les enjeux territoriaux davenir par un croisement de données socio-économique, cultu-relle, juridique et politique et par une inscription dans des perspectives densemble. Il apparaît que les responsables locaux sont confrontés à des tendances et problèmes sinon contradictoires, du moins diffici-
lement conciliables. De même, ils doivent spécifier leurs politiques sur leur territoire tout en participant à des jeux daction devenus de plus en plus polycentriques. Dans ce contexte, les défis daction collective se reposent avec force, ainsi que la question des moyens disponibles pour se position-
ner dans des arènes de négociation favorisant lactivation de logiques de réseau et le brouillage des responsa-bilités. Finalement, se dévoile en fili-grane une question relative à lagréga-tion dintérêts sociaux hétérogènes en dépit ou en raison de gouverne-ments placés à proximité.
SOMMAIRE
INTRODUCTION
CHAPITRE PREMIER Les villes et lÉtat : vers une inversion des pouvoirs ?
1.La nouvelle donne contextuelle 2.La ville comme enjeu de pouvoir 3.: un cadre territorial en tensionLa commune 4.Les villes : des acteurs stratèges... 5.Mise en perspective 6.Devenirs (im)probables
CHAPITRE 2 Les départements : retour sur un déclin (toujours) annoncé
1.Un lourd passé 2.Le département saisi par le pouvoir 3.Une fin de vie contrariée 4.Les départements à lépreuve des recompositions territoriales 5. Mise en perspective 6.Devenirs (im)probables
CHAPITRE 3 La Région : un si fabuleux destin ?
1.Un essai non transformé ? 2.ne mènent pas à la RégionTous les chemins 3.Le théâtre politique des ambitions et déceptions 4.Les voies de la reconnaissance 5.Mise en perspective 6.Devenirs (im)probables
CONCLUSION Destins tracés ou contrariés ?
BIBLIOGRAPHIE
ANNEXE Composition du groupe de projetRacines
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INTRODUCTION
les textes législatifs relatifs aux territoires et échelons locaux saccumulent même sils nambitionnent pas tous de remodeler directement larchitecture institutionnelle : loi (25 juin 1999) dOrientation pour laménagement et le développement durable du territoire (LOADDT, dite loi Voynet) ; loi (12 juillet 1999) pour le Développement et la simplification de la coopération intercommunale (dite loi Chevènement) ; loi (30 novembre 2000) de Solidarité et renouvellement urbain (SRU, dite loi Gayssot) ; loi (27 février 2002) relative à la démocratie de proximité. (2) Ce quil est convenu dappeler lacte II en référence à la première vague de réforme engagée au début des années 1980 englobe un ensemble de textes : la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 reconnaissant lorganisation décentralisée de la République, suivie de plusieurs lois organiques précisant les modalités dorganisation des référendums locaux (1eraoût 2003), de lexpérimentation (2 août 2003) et de lautonomie des collectivités territoriales (29 juillet 2004), ainsi que de la Loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Afin de mieux comprendre le proces-sus de décentralisation, il faut rappeler que lentrée, à partir des années 1970, dans une période de crise à multiples facettes (économique, politique, sociale et idéologique) est allée de pair avec une montée du localisme. La décentralisation a émergé comme une solution pratique et institution-nelle esquissant une nouvelle manière dêtre de la puissance publique. En a résulté un certain tropisme territorial conduisant à doter le local puis le territoire, voire plus récemment la proximité, de multiples vertus au premier rang desquelles la transversa-lité. Dans ce cadre, la décentralisation est actuellement perçue comme une évo-lution incontournable, voire naturelle, se traduisant notamment par une redistribution de lautorité et des responsabilités de lÉtat vers les orga-nes locaux. Initiée en tant que poli-tique institutionnelle à partir du début des années 1980 (lois de 1982 et 1983), elle a gagné ses lettres de noblesse au point de traverser, sans encombre, les changements de majo-rité gouvernementale. Aujourdhui encore, les réformes successives défi-nies depuis quelques années1, avec en point dorgue lacte II de la décen-tralisation2, ont généré de multiples avis sans que ne soit véritablement mise en doute lopportunité de la dynamique décentralisatrice. En dau-tres termes,le mouvement décentrali-sateur semble avoir acquis un statut dévidence. Le double mouvement de décentrali-sation et de territorialisation se révèle plus compliqué que la seule référence à une nécessité. Il repose sur des pra-tiques, investissements et mobili-sations de différentes catégories dacteurs engagées dans des espaces relativement distincts.Ce mouvement croise des enjeux et dynamiques mul-
tiples; il combine des logiques contra-dictoires. À ce titre, sil a pu apparaît-re comme lexpression dune volonté de revitaliser la démocratie, il a, pour dautres observateurs, incarné le sacre des notables (Rondin, 1985). La décentralisation se situe au croise-ment de phénomènes hétérogènes, voire opposés. Il est donc utile dexplorer cette tendance décentrali-satrice en repérant les jeux et dyna-miques qui la structurent et en spéci-fient les enjeux. Alors que nombre dexperts semblent saccorder sur une nécessaire évolution des modes daction et dorganisation territoriaux, au regard dun contexte dit en muta-tion, ce raisonnement tend finalement à prendre pour un donné un mou-vement complexe quil faut démêler. 1. Le cadre de la réflexion Les variables et facteurs qui nourris-sent le travail danalyse ne sauraient être cantonnés au seul cadre de lorganisation institutionnelle des terri-toires. Il nous appartient de replacer la réflexion dans le contexte des évolu-tions de la sphère économique (inter-nationalisation de la division du tra-vail, accumulation plus flexible du capital, pressions financières exacer-bées, etc.) et de la structure sociale (salarisation croissante de la popula-tion active, morcellement des couches moyennes, montée des professions qualifiées et de nouveaux cadres de la mondialisation, précarisation dune partie du monde du travail, inégalités, etc.) (Bouffartigue, 2004). Un défi important est de décrire les manifesta-tions spatiales de ces processus de res-tructuration. Il faut également tenir compte des transformations des modes de vie (individualisation, mobilités, familles éclatées, revendications, etc.) tant celles-ci ont des impacts sur lespace et pèsent sur les formes de gestion et dadhésion  dhégémonie
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Introduction
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diraient certains  des sociétés locales. Ce faisceau de dimensions contextuel-les générales permet de dessiner des évolutions tendancielles sactualisant dans des proportions très variables selon les territoires. À titre dexemple, mentionnons que les flux de popula-tion prennent des significations très inégales selon les villes : les unes continuent à subir un solde migratoire négatif (en raison, par exemple, de la destruction dactivités, notamment industrielles, ou bien de lattrait rési-dentiel de zones plus ou moins pro-ches) alors que dautres deviennent des lieux privilégiés dattraction éco-nomique et résidentielle (du fait de loffre dactivités et de services dispo-nibles).
Parallèlement, il convient didentifier les capacités daction et de réaction existantes dans les territoires de la pra-tique politique. Si les interventions locales et les transformations institu-tionnelles ne découlent pas mécani-quement de déterminismes socio-éco-nomiques, elles sexpriment au travers de rapports de force et de pouvoir sus-ceptibles dintroduire des variations. Lanalogie des enjeux ne doit pas mas-quer la diversité des configurations et des processus résultant des modes darticulation des institutions publiques aux sociétés locales. Il sagit de la difficulté dun décentrement du regard : plus on le localise, plus se dévoilent des réalités différenciées. Nous partirons néanmoins de lidée que les enjeux globaux interfèrent avec des pratiques politiques locales. Cest la raison pour laquelle il importe de réfléchir en termes de pouvoirs locaux au sens où, comme nous le rappelle judicieusement une distinc-tion anglo-saxonne, le pouvoir met autant en question lautorité (power over) que la capacité à agir (power to). Si cette réflexion se veut une immer-sion dans lunivers des pouvoirs
locaux, elle doit nous permettre, par réaction, dapporter des éléments de réflexion sur le repositionnement fonctionnel de lÉtat. Le clivage tradi-tionnel entre le centre et le local tend davantage à compliquer la tâche et à trahir une lecture bureaucratique charriant toute une série dopposi-tions : intérêt général/intérêts particu-liers, haute politique (high poli-tics)/basse politique (low politics), orientations partisanes nationales/apo-litisme local Il occulte ainsi les imbrications et interactions entre lÉtat (et plus précisément certains de ses segments comme les ministères de lIntérieur et de lÉquipement) et les pouvoirs locaux. Dune part, lorgani-sation territoriale est bornée par des principes constitutionnels et seule la loi détermine aujourdhui la nature et la répartition des compétences des appareils publics. Dautre part, les référents de laction locale semblent procéder, pour partie, dune pensée dÉtat réinterprétée et mobilisée loca-lement (Bourdieu, 1992). Lemprise de lÉtat sexerce autant dans les domai-nes juridique et financier que symbo-lique. Cest pourquoi lexercice incontournable de décentrement du regard dans une instance centrale comme le Commissariat général du Plan doit servir, par la suite, à interro-ger la posture de lÉtat dans ses rap-ports aux pouvoirs locaux. Partir des réalités locales, cest toujours aborder, dune manière ou dune autre, lÉtat à travers ses non-dits et ses mécanismes de contrôle (Caillosse, 2004).
2. La démarche de lanalyse Pour spécifier notre point de vue, il est nécessaire de revenir à une distinction entre deux approches classiques, entendues dans un sens large : 1.Une approche institutionnaliste au sens où les institutions définissent des