Formation continue des agents de la fonction publique de l'Etat

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Les principes et les modalités de mise en oeuvre de la formation continue des fonctionnaires de l'État ont été fixés au début des années 70. L'Etat lui consacre des moyens très importants, plus importants que ceux mobilisés en moyenne par le secteur privé. Cependant, la formation continue n'apparaît toujours pas comme un enjeu stratégique, bien que son environnement connaisse des changements notables : formation tout au long de la vie, intégration des démarches de compétence et de performance, évolution du cadre institutionnel et réglementaire. Ce rapport évoque des moyens pour rénover la formation continue des agents de l'Etat : clarifier les enjeux stratégiques de la formation professionnelle, bâtir une formation professionnalisante en lien avec la politique de l'emploi, permettre à chacun d'être acteur de son évolution professionnelle et de son projet de formation, professionnaliser les processus pour mieux piloter la formation continue, définir une méthodologie commune dans le cadre de la LOLF...

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Publié le 01 janvier 2007
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Langue Français
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LA FORMATION CONTINUE DES AGENTS
DE LA FONCTION PUBLIQUE DE L’ÉTAT
Rapport présenté par :
Mme Béatrice GILLE
Inspectrice générale de l’administration
de l’éducation nationale et de la recherche
M. Marc ABADIE
Inspecteur général de l’administration
Président de la délégation française
à la commission intergouvernementale au tunnel
sous la Manche
M. Alain BOURNAZEL
Contrôleur général et responsable de la mission
de contrôle « Emploi et formation professionnelle »
M. François BRUN
Inspecteur général des affaires sociales
M. Thomas DEGOS
Administrateur civil au ministère de l’intérieur
Mme Delphine ESPAGNO
Maître de conférences en droit public
à l’institut d’études politiques de Toulouse
M. Gilles FINKELSTEIN
Magistrat à la chambre régionale des comptes
de Poitou-Charentes
M. Christian PARENT
Ingénieur général des ponts et chaussées
M. Pascal PONSART-PONSART
Administrateur civil hors classe
à la direction générale de l’administration
et de la fonction publique
Mme Françoise WAINTROP
Ingénieur de recherche
à l’institut universitaire d’hématologie
à l’hôpital Saint-Louis
Le présent rapport exprime l’opinion des rapporteurs et n’engage pas la responsabilité du Comité.
Celui-ci adoptera ultérieurement des conclusions dans lesquelles il fera connaître sa position et
qui feront l’objet d’un document distinct. 3
LETTRE DE MISSION 4 5 7
SOMMAIRE
INTRODUCTION............................................................................................... 1
PREMIÈRE PARTIE : LA FORMATION CONTINUE N'APPARAÎT
TOUJOURS PAS COMME UN ENJEU STRATÉGIQUE............................ 5
I. LES DONNÉES : LE CADRE JURIDIQUE ET ................................................................
L’EFFORT FINANCIER DE L’ÉTAT................................................................. 5
A. LE CADRE JURIDIQUE ASSOCIE REGLEMENTATION ET ACCORDS COLLECTIFS ......................... 5
1) Le cadre légal..........................................................................................................................................5
2) Le cadre conventionnel...........................................................................................................................7
B. LES DÉPENSES DE L’ÉTAT EN MATIÈRE DE FORMATION SONT COMPARATIVEMENT
IMPORTANTES............................................................................................................................... 8
C. L’AUGMENTATION DES MOYENS CONSACRÉS À LA FORMATION DES AGENTS DE L’ÉTAT
OBSERVÉE AU COURS DES 10 DERNIÈRES ANNÉES N’A PAS BÉNÉFICIÉ PRIORITAIREMENT
À LA FORMATION CONTINUE ..................................................................................................... 10
D. DES OBJECTIFS QUANTITATIFS ET QUALITATIFS QUI N’ONT PAS ÉTÉ ATTEINTS ..................... 13
1) Des limites statistiques liées aux lacunes des systèmes d’information.................................................14
2) Des objectifs quantitatifs ambitieux rarement atteints..........................................................................17
3) Des objectifs qualitatifs rarement atteints.............................................................................................21
II. DES OBJECTIFS MULTIPLES ET MAL HIÉRARCHISÉS : ......................................
POLITIQUE SOCIALE, OUTIL DE CHANGEMENT, ................................................
OUTIL DE MANAGEMENT ............................................................................ 25
A. UNE ÉVOLUTION DU DISCOURS SUR LES FINALITÉS DE LA FORMATION CONTINUE................. 25
B. UNE POLITIQUE DE L’ÉTAT QUI SE CHERCHE ENCORE .............................................................. 28
1) Une politique de transposition des textes et des dispositifs adoptés ........................................................
dans le secteur de l’entreprise ..............................................................................................................28
2) Une politique de formation continue, miroir de la politique ministérielle ...............................................
et interministérielle de gestion des ressources humaines .....................................................................29
C. UNE QUASI ABSENCE D’ÉVALUATION ET DE MESURE DE LA PERFORMANCE ........................... 32
1) Des progrès récents...............................................................................................................................32
2) Des pratiques limitées d’évaluation et d’enquête .................................................................................34
III. UN DIALOGUE SOCIAL RÉEL MAIS INSUFFISAMMENT DÉVELOPPÉ...... 368
DEUXIÈME PARTIE : L’ENVIRONNEMENT DE LA FORMATION
CONTINUE DES AGENTS DE L’ÉTAT CONNAÎT .....................................
DES CHANGEMENTS IMPORTANTS ........................................................ 39
I. UNE VISION DIFFÉRENTE DE LA FORMATION : .....................................................
LA FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE............................................... 39
A. L'OBJECTIF D'UNE FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE ....................................................... 40
B. UNE TRADUCTION DÉJA EN COURS DANS LE MONDE UNIVERSITAIRE : ........................................
UNE RELATION DIFFÉRENTE ENTRE LA FORMATION INITIALE DES JEUNES, .............................
LE RECRUTEMENT ET LA FORMATION CONTINUE.................................................................... 42
II. L’INTÉGRATION PROGRESSIVE DANS LA FONCTION PUBLIQUE
ET LE MONDE UNIVERSITAIRE DES DÉMARCHES
DE COMPÉTENCE ET DE PERFORMANCE .................................................. 43
A. DES CONCEPTS DE COMPÉTENCE PEU À PEU ASSIMILÉS............................................................ 43
B. DES ENJEUX IMPORTANTS : LA GPEEC ET L’ÉVOLUTION DE LA GRH........................................ 44
1) La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) : ..............................
une démarche bien engagée et des outils déjà disponibles...................................................................44
2) Les évolutions interministérielles : le RIME, un outil aux usages multiples45
3) Les évolutions ministérielles : des entrées dans la démarche très variées ............................................46
4) Une évolution de la gestion des ressources humaines ..........................................................................47
C. UNE NOUVELLE LISIBILITÉ DES COMPÉTENCES ET QUALIFICATIONS
PROFESSIONNELLES ACQUISES PAR DES DIPLÔMES UNIVERSITAIRES .................................... 48
D. DE NOUVELLES RELATIONS ENTRE LA DÉMARCHE COMPÉTENCE
ET LA FORMATION PROFESSIONNELLE ..................................................................................... 49
III. L’IMPACT DES ÉVOLUTIONS DÉMOGRAPHIQUES SUR ....................................
LA FORMATION INITIALE ET LA FORMATION CONTINUE DE L’ÉTAT ... 51
A. LE DÉFI DÉMOGRAPHIQUE PARTIELLEMENT REVISITÉ............................................................. 51
B. LES ASPECTS QUANTITATIFS : DÉPARTS EN RETRAITE IMPORTANTS ET
VIEILLISSEMENT DE LA PYRAMIDE DES ÂGES .......................................................................... 52
C. ASPECTS QUALITATIFS : L’ALLONGEMENT DES CARRIÈRES APPELLE
UNE NOUVELLE RÉFLEXION SUR LE RÔLE DE LA FORMATION CONTINUE.............................. 54
IV. UN CADRE NATIONAL INSTITUTIONNEL QUI ÉVOLUE.................................. 56
A. UN CADRE LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE RELATIF
À LA FORMATION PROFESSIONNELLE EN ÉVOLUTION............................................................. 56
B. UN ACCOMPAGNEMENT INTERMINISTÉRIEL : LES CONFÉRENCES ANNUELLES GPRH............. 59
C. UNE OBLIGATION DE MISE EN CONCURRENCE ........................................................................... 61
D. L'INCIDENCE DU DROIT COMMUNAUTAIRE SUR LA FORMATION
DES AGENTS PUBLICS FRANÇAIS................................................................................................ 639
TROISIÈME PARTIE : LES ÉVOLUTIONS NÉCESSAIRES POUR UNE
POLITIQUE RÉNOVÉE DE LA FORMATION CONTINUE ......................
DES AGENTS DE L’ÉTAT ............................................................................. 65
I. CLARIFIER LES ENJEUX STRATÉGIQUES DE LA FORMATION
PROFESSIONNELLE..................................................................................................... 65
A. PRÉCISER LES ENJEUX STRATÉGIQUES DES NIVEAUX INTERMINISTÉRIEL ET
MINISTÉRIEL............................................................................................................................... 65
1) Redéfinir le périmètre de la formation professionnelle.........................................................................66
2) Mieux intégrer la formation continue dans les schémas stratégiques ......................................................
de gestion des ressources humaines .....................................................................................................67
3) Développer la recherche sur la formation professionnelle, en y associant les ministères....................69
4) Réaliser un schéma stratégique ministériel de la formation professionnelle ........................................70
5) Valoriser les acquis de la formation .....................................................................................................73
B. BÂTIR UNE FORMATION PROFESSIONNALISANTE EN LIEN AVEC
LA POLITIQUE DE L'EMPLOI ...................................................................................................... 75
1) Les préalables .......................................................................................................................................75
2) Généraliser la méthode, la démarche et l’écriture en métiers et compétences......................................76
3) Rendre lisibles les parcours professionnels ..........................................................................................76
4) Mettre en synergie la formation avec la gestion des carrières ..............................................................79
5) Des outils pour faire le lien avec la gestion des ressources humaines ..................................................82
6) Donner leur place à l'évaluation et à la formation collective pour développer ........................................
la professionnalisation des services .....................................................................................................84
C. PERMETTRE À CHACUN D’ÊTRE ACTEUR DE SON ÉVOLUTION PROFESSIONNELLE
ET DE SON PROJET DE FORMATION 85
1) Le droit individuel à formation (DIF)...................................................................................................86
2) Validation des acquis de l’expérience et reconnaissance des acquis de l’expérience...........................89
II. PROFESSIONNALISER LES PROCESSUS :
MIEUX PILOTER LA FORMATION CONTINUE.................................................... 94
A. ÉTABLIR UN PLAN OPÉRATIONNEL DE FORMATION................................................................... 94
B. CONFRONTER LE PLAN À L’OFFRE DE FORMATION.................................................................... 97
C. REVOIR LE STATUT DU FORMATEUR ........................................................................................... 99
D. ÉVALUER LES ACTIONS DE FORMATION ................................................................................... 100
E. METTRE EN PLACE UNE DÉONTOLOGIE DE LA FORMATION CONTINUE.................................. 102
F. DÉVELOPPER LA QUALITÉ DU SYSTÈME DE FORMATION CONTINUE....................................... 103
III. POUR DE VÉRITABLES SYSTÈMES DE PILOTAGE
ET D’INFORMATION.................................................................................................. 104
A. UNE MÉTHODOLOGIE COMMUNE DANS LE CADRE DE LA LOLF............................................... 105
B. LE PILOTAGE DE LA PERFORMANCE DU SYSTÈME DE FORMATION CONTINUE ...................... 106
C. UN CHANTIER INTERMINISTÉRIEL DE GRANDE ENVERGURE :
LE PROJET INTERMINISTÉRIEL SIRH....................................................................................... 108
D. LES TABLEAUX DE BORD ET LES INDICATEURS ........................................................................ 11110
CONCLUSION................................................................................................ 115
TABLEAU RÉCAPITULATIF DES PROPOSITIONS.............................118
ANNEXES........................................................................................................ 1231
INTRODUCTION
Par lettre du 30 novembre 2005, le ministre de la fonction publique a saisi le Premier président de
la Cour des comptes, président du comité d’enquête sur le coût et le rendement des services
publics pour qu’il diligente une enquête sur la formation continue des agents de l’État.
La lettre de mission au Comité d’enquête décline six objectifs :
1. relire les données disponibles pour tenter de les organiser en fonction d’une typologie
véritablement opérationnelle des actions de formation ;
2. évaluer le coût de gestion de la formation ;
3. identifier l’impact du cadre budgétaire issu de la LOLF ;
4. analyser la performance collective, la professionnalisation tout autant que les conditions de
conduite du dialogue social ;
5. vérifier la pertinence opérationnelle des choix de formation ;
6. enfin proposer quelques indicateurs simples de suivi annuel des données relatives à la
formation professionnelle.
Le Premier ministre a ensuite, par arrêté du 7 avril 2006, nommé les membres du présent groupe
d’enquête.
Dans ce domaine, l’année 2006 a connu successivement, le 25 janvier 2006, un accord cadre,
relatif à l’amélioration des carrières dans la fonction publique, un projet de loi, déposé le
7 juin 2006 à l’Assemblée nationale, relatif à la modernisation de la fonction publique et un
accord cadre conclu le 21 novembre 2006 relatif à la formation professionnelle tout au long de la
vie des agents publics de l’État.
Ces textes et ces décisions menés parallèlement aux travaux du groupe d’enquête ont conduit les
rapporteurs à ajuster au fur et à mesure leurs investigations et leurs réflexions pour en tenir
compte.2
Avant de préciser les choix méthodologiques qui ont guidé les enquêteurs dans leur mission, il
convient de noter que la formation continue s'est véritablement structurée, dans la fonction
publique, à partir des années 1970 avec la loi du 16 juillet 1971 portant organisation de la
formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente. Cette loi, si elle
traite prioritairement des salariés et des entreprises, concerne également les agents publics. Il
s'agissait, à travers la formation, de concilier l'adaptation des salariés aux évolutions du monde du
travail, leur développement personnel et la promotion sociale.
Dans les années 1980, les politiques publiques se sont réorientées vers l'accès à l'emploi. La
fonction publique, où cette problématique se pose dans des termes très différents du secteur privé
(recrutements fortement corrélés à la politique budgétaire et économique de l'État), s'est orientée
vers une meilleure définition des droits et devoirs des agents au regard de la formation continue,
définition traduite dans la loi du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires
suivie du décret de 1985 sur la formation continue. Les trois accords-cadres de juin 1989,
juillet 1992 et février 1996, posent des objectifs qualitatifs mais aussi quantitatifs à la formation
continue.
Depuis le début des années 2000, c’est de nouveau le secteur privé qui a repris l’initiative, avec la
loi de modernisation sociale et l’accord national interprofessionnel de 2003.
Conformément à la lettre de mission, l’enquête concerne les agents publics de l’État quel que soit
leur statut. Cette première formulation a permis de retenir les fonctionnaires titulaires, les agents
contractuels et les ouvriers d'État dans le champ de l’enquête. En revanche, les magistrats et les
militaires ont été exclus dudit périmètre.
Les précédents travaux d’étude et d’évaluation de la politique de formation continue dans la
fonction publique d’État ont déjà mis en lumière les principales caractéristiques de sa mise en
œuvre. Néanmoins la réflexion n’est pas close et cela, pour deux raisons différentes : les
principales recommandations émises tardent à se traduire dans les faits et l’environnement de la
formation connaît de nouvelles évolutions. C’est dans ce contexte que les rapporteurs du comité
d’enquête ont mené leurs auditions. Ils ont souhaité tenir le plus grand compte des études déjà
disponibles sur la question, et notamment du rapport sur La politique de formation continue des
1agents de l’État et des hôpitaux , et de ses propositions, tout en s’autorisant à rechercher de
nouveaux éléments de réflexion dans les secteurs publics et privés, ainsi que dans le champ
européen et international.

1 Conseil national de l’évaluation, Commissariat général du Plan, septembre 2003.