L'autorité environnementale en directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement
Description
L'autorité environnementale est exercée, au plan déconcentré, par les préfets sur la base d'avis préparés par les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL). Le rapport fait apparaître un certain nombre de dysfonctionnements des autorités environnementales en régions, en particulier la confusion, lorsqu'il s'agit de l'État, qui résulte de l'absence de séparation entre l'autorité environnementale et l'autorité décisionnelle. Dans certaines régions, le préfet de région (autorité environnementale) consulte les préfets de département (autorité décisionnelle) sur le projet d'avis élaboré par la DREAL. On observe également dans certaines régions un usage excessif des avis tacites, parfois utilisés en opportunité. Au-delà des propositions visant à remédier à ces dysfonctionnements, le comité permanent recommande la création d'une nouvelle organisation de l'autorité environnementale, nécessitant une modification des textes réglementaires fixant les compétences en matière d'AE, pour mettre en place au niveau régional (ou éventuellement interrégional) une formation collégiale exerçant la compétence d'autorité environnementale, à l'instar de celle du CGEDD.
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| Publié le | 01 octobre 2012 |
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| Langue | Français |
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Extrait
n°- 007285-01
juin 2011
L'autorité environnementale en directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement
CONSEIL GÉNÉRAL
DE L'ENVIRONNEMENT ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE
Rapport n° :07 05-2801
L'autorité environnementale en directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement
établi par
Bernard BRILLET Inspecteur général de l'administration du développement durable
Jean CHAPELON Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts
Marie-Pierre DOIZELET chargée de mission
Alain FEMENIAS Ingénieur en chef des ponts, des eaux et des forêts
Jérôme LAURENT Membre permanent du CGEDD
Éric SESBOUE Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts
avec l'appui de 16 auditeurs des MIGT
juin2011
Sommaire
Résumé..............................................................................................................................5
Introduction.....................................................................................................................9
1.L'autorité environnementale : un avis donné à entendre pour le public.......................11
1.1.Un avis « spécifique »en matière d'environnement .....................................................................11
1.1.1.L'expression d'une responsabilité particulière ...............................................................11 1.1.2.Fruit de l'émergence sociétale du pilier environnemental au niveau international et européen …............................................................................................................................12 1.1.3.Inscrite dans l'esprit des tables de la loi française..........................................................16 1.2.Une autorité environnementale éclairée par l'expérience et les jurisprudences du droit de l'environnement de l'Union européenne ............................................................................................17 1.2.1.L'effet direct des directives européennes dans l'ordre juridique des États membres......18 1.2.2.Le recours aux principes généraux du droit : le recours systématique au principe de précaution ..............................................................................................................................18 1.2.3.Les enseignements de la jurisprudence européenne en matière d'évaluation environnementale...................................................................................................................18 1.2.4.Les enjeux juridiques, financiers et politiques d'une bonne application du droit européen de l'évaluation environnementale...........................................................................................19 1.2.4.1.La nouvelle donne, le cadre juridique et financier plus contraignant du traité de Lisbonne une procédure allégée et des sanctions plus rapidement imposées........19 1.2.4.2.Les sanctions par la suspension ou l'annulation de la participation financière de l'UE à des projets, plans ou programmes co-financés par l'Union européenne. . . .20 1.3.L'autorité environnementale(AE) : une institution encore naissante en France............................20
1.3.1.Institution des différents niveaux d'AE ........................................................................20
1.3.2.Les travaux antérieurs à l'audit......................................................................................24
1.3.3.Premières mises en œuvre : une émergence tâtonnante.................................................25
2.L'audit sur le terrain : l'exercice de la fonction d'autorité environnementale en DREAL.....................................................................................................................................27 2.1.Méthodologie...............................................................................................................................27
2.1.1.La commande et son contexte........................................................................................27
2.1.2.Le cadrage de l’audit sur l'exercice de l’autorité environnementale (AE) locale ..........28
2.1.3.Les différentes investigations........................................................................................29 2.1.3.1.Le questionnaire d'enquête : élaboration, échantillonnage, déploiement..............29 2.1.3.2. Les entretiens : méthodes, échantillonnage..........................................................30
2.1.4.Les auditeurs, mode d'exploitation ...............................................................................30
2.1.5.Le rapport de l'audit ......................................................................................................32
2.2.Résultats et retours des investigations dans les services déconcentrés ........................................32
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2.2.1.L'exercice de l’autorité environnementale en services déconcentrés : résultats du questionnaire et premiers constats de la situation en DREAL au second semestre 2010........33 2.2.1.1. Qui effectue les missions d’autorité environnementale ? Quelle est l'organisation de la DREAL à cet effet ?.....................................................................................33 2.2.1.2. Les moyens mobilisés (y compris en ETP)..........................................................34
2.2.1.3.La chaîne de l'autorité environnementale ............................................................40
2.2.1.4..Comment est assurée la mission d’autorité environnementale ?..........................42
2.2.1.5. Le contenu des rapports présentés à l'autorité environnementale (études d'incidences et études d'impacts)..........................................................................44 2.2.1.6. La publicité sur l'avis de l'autorité environnementale, et les suites données dans le dossier d'enquête publique....................................................................................52 2.2.1.7. Cohérence des avis émis par les différentes autorités environnementales ..........55 2.2.2.Analyse de dossiers recueillis sur le terrain ..................................................................57
2.2.2.1. Procédures d'élaboration de l'avis AE et démarche qualité..................................57 2.2.2.2. Qualité de la formulation des avis de l'AE déconcentrée.....................................59 2.2.2.3. Avis conclusifs ou non ? Quels effets des avis sur les modifications apportées aux projets ?..........................................................................................................61 2.2.2.4. Reformulation par les Préfets des avis des DREAL............................................62 2.2.2.5. Stratégie préfectorale de la délégation de signature ............................................65 2.2.3.Retour des synthèses des MIGT...................................................................................66
2.3.Les auditions des AE nationales .................................................................................................68
2.3.1.L'AE du CGEDD...........................................................................................................68 2.3.1.1.Spécificité des compétences environnementales de l'autorité environnementale. .69 2.3.1.2.Historique de l'installation de l'autorité environnementale...................................69 2.3.1.3.Incidences de la réforme de l'administration territoriale sur l'exercice de l'AE.....70 2.3.1.4.Spécificité de l'autorité environnementale du CGEDD.........................................71
2.3.1.5.Relations avec les autres AE................................................................................73
2.3.1.6.Démarche qualité .................................................................................................74 2.3.1.7.Charge de travail et hiérarchie des dossiers pour l'Autorité environnementale du CGEDD................................................................................................................75 2.3.1.8.Pourrait-on envisager une autorité environnementale nationale unique ?.............75
2.3.2.L'AE du CGDD.............................................................................................................75
2.3.2.1.Champ d'activité ..................................................................................................75
2.3.2.2.Publication des avis d'AE du CGDD ..................................................................76
2.3.2.3.Effet de l'avis d'AE du CGDD .............................................................................76
2.3.2.4.Les relations avec les autres AE : quels éléments pour une politique ?................76
3.Analyse et éclairage des points saillants.............................................................................79
3.1.Les réponses aux questions posées ..............................................................................................79
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3.1.1.L'organisation des services déconcentrés.......................................................................79
3.1.2.Les modalités de signature des projets d’avis rédigés par la DREAL et leur mise à disposition du public..............................................................................................................80 3.1.3.La politique adoptée à l’égard des avis tacites en DREAL et en préfecture...................82 3.1.4.La prise en compte de ces avis dans le dossier mis à l’enquête par le pétitionnaire, puis dans la décision d’autorisation du projet, et les éventuelles suites contentieuses..................82
3.1.5.L’adéquation entre la mission de production des avis et les moyens.............................83
3.1.5.1.Informations issues du questionnaire ...................................................................83 3.1.5.2.Informations complémentaires issues des remontées des DREAL, du CGDD et du CGEDD en mai 2011.......................................................................................83 3.1.5.3.De l'importance de la qualité des ressources humaines ........................................85
3.1.6.La comparaison sur la forme et sur le fond des avis émis par les différentes autorités environnementales .................................................................................................................86 3.1.7.Les spécificités propres à certains dossiers....................................................................86
3.2.La spécificité du point de vue donné à entendre..........................................................................86
3.2.1.Qualité, pertinence et forme de la parole construite.......................................................86
3.2.2.Qui est le porte-voix ? ..................................................................................................88
3.3. Pertinence et efficacité................................................................................................................90
3.3.1.Efficacité pour la décision publique..............................................................................90
3.3.1.1.L'avis doit servir à tous les bénéficiaires du processus conduisant à l'approbation ..............................................................................................................................91 3.3.1.2.L'avis doit être exempt de tout biais ou dérive affectant son caractère objectif, neutre et didactique, donc indépendant.................................................................93 3.3.1.3.L'avis doit être basé sur une doctrine partagée au niveau national comme au niveau local et diffusée sous forme de guides de procédures et de présentation de bons exemples......................................................................................................94 3.3.2.Efficacité pour les bénéficiaires usagers (santé, cadre de vie).......................................94
3.3.3.Effet sur l'environnement (biens publics)......................................................................95
3.4.Comment l’AE contribue-t-elle au principe d’intégration environnementale ?............................96
4.Vers une nouvelle étape pour l'exercice de l'autorité environnementale en France......99
4.1.Principes et bases de raisonnement .............................................................................................99
4.1.1.La spécificité de l’autorité environnementale................................................................99
4.1.2.La qualité de l’expertise..............................................................................................100
4.1.3.La cohérence et l'équité de traitement..........................................................................101
4.1.4.Du bon usage de la délégation pour progresser...........................................................102
4.1.5.L'évaluation de l'exercice de la fonction d’autorité environnementale........................103 4.2. Évolutions nécessaires des fonctions de pilotage pour améliorer le rôle d'autorité environnementale ...........................................................................................................................103
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4.2.1.Le renforcement du portage institutionnel de la politique publique de l'AE, par le CGDD .................................................................................................................................104 4.2.2.Renforcer le rôle pivot des DREAL.............................................................................104
4.2.3.Réduire le nombre des AE et les rendre plus cohérentes.............................................105
4.2.3.1.Une seule AE par région ....................................................................................105
4.2.3.2.Une seule AE pour les maîtrises d'ouvrage ministérielles ................................107
4.3.Quel est le meilleur cadre pour l'adoption des avis de l'AE........................................................108
4.3.1.Formulation dans un cadre administratif régional........................................................109 4.3.2.L'option privilégiée : Adoption de l'avis par des autorités délibératives collégiales d'experts opérant par région et responsables en propre ........................................................111
4.3.3.Comparaison des solutions analysées pour la seule phase de l'adoption de l'avis de l'autorité environnementale..................................................................................................113
4.4.Dialogue avec les parties prenantes ..........................................................................................114
Conclusion: l'autorité environnementale : une politique publique à soutenir et à promouvoir....................................................................................................................115
Annexes.........................................................................................................................120
1- Lettre de mission.......................................................................................................121
2- Questionnaire envoyé aux DREAL...........................................................................124
3- La constitution – Charte de l'environnement de 2004...............................................131
4 Tableau – Organisation des entretiens « AE en DREAL ».......................................132 -
5- Histogrammes de dépouillement des réponses sur le contenu des rapports environnementaux reçus par l’AE en DREAL (questions du groupe 5).......................134
6- Enquête CGDD mai 2011 auprès des DREAL Observations...................................136
7- Glossaire des sigles et acronymes.............................................................................138
8- Recommandations ....................................................................................................142
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Résumé
La France a progressivement développé les modalités de prise en compte de l'environnement depuis 1976 notamment en application des directives européennes relatives à certains projets plans et programmes. Cette prise en compte s'appuie en particulier sur une démarche d'évaluation environnementale présentée dans un rapport environnemental, ou dans une étude d'impact, que doivent produire les maîtres d'ouvrage et pour laquelle un avis d'une autorité environnementale doit être élaboré et rendu public. Cette autorité environnementale est exercée, au plan déconcentré, par les préfets sur la base d'avis préparés par la direction régionale de l'environnement de l'aménagement et du logement (DREAL).
Quelques mois après la diffusion de la circulaire du 3 septembre 2009 qui a mis en place pour les projets et conforté pour les plans/programmes cette organisation, Madame la Commissaire générale du développement durable a demandé au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) de diligenter une mission d'audit sur les conditions de mise en œuvre de la fonction d'autorité environnementale en DREAL portant plus particulièrement sur les points suivants :
- l organisation des services pour la production des avis de l'autorité environnementale, ' - les modalités de signature des projets d'avis par l'autorité environnementale, - la politique adoptée à l'égard des avis tacites, - la prise en compte des avis formulés, - l'adéquation entre la mission de production de ces avis et les moyens mobilisés, -la comparaison entre les avis émis par les différentes autorités environnementales, l'audit devant à partir de cette analyse, proposer les inflexions utiles au dispositif de production des avis.
Cette mission a été conduite en étroite collaboration avec deux autres missions, lancées peu après, portant sur la qualité des études d'impact fournies par les bureaux d'études et l'éventuelle certification/accréditation de ces derniers d'une part, sur l'amélioration des procédures d'instruction des projets soumis à études d'impact d'autre part.
Les principaux constats et conclusions de l'auditsont les suivants :
1.Globalement, la fonction d'autorité environnementale a bien été prise en charge par les DREAL qui se sont organisées en conséquence lors de leur création.
2.Les organisations adoptées sont de deux grands types : soit un pôle autorité environnementale spécifique (situation majoritaire), soit une autorité environnementale répartie entre les différents services chargés de l'instruction ou du portage des politiques de développement ; des solutions mixtes existent aussi : un pôle autorité environnementale et parallèlement, l'inspection des installations classées exerçant cette fonction pour les installations classées industrielles (ICPE). Plus encore que le choix entre ces options, la mission insiste sur le respect d'une démarche qualité qui nécessite beaucoup de collégialité, au sein de la DREAL comme avec les autres services ou établissements publics sollicités.
3.
Il est difficile de pouvoir dénombrer précisément les agents dédiés à cette mission spécifique -équivalents temps plein (ETP) non clairement identifiés dans un budget opérationnel de programme (BOP)- et l'on peut craindre dans un proche avenir des difficultés importantes compte tenu de l'afflux des dossiers alors même que le personnel est resté constant et n'a que
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très peu bénéficié des «emplois Grenelle». Ces chevilles ouvrières indispensables ont besoin d’un renforcement substantiel et rapide tant en chargés d'études qu'en cadres expérimentés.
On observe un nombre non négligeable d'avis tacites. Dans certains cas même, le choix d'un avis tacite est voulu et permet de régler la divergence de position entre la préfecture et la DREAL. La mission recommande d'une part, de modifier l'interprétation de l'avis tacite en « sans observation » plutôt que « réputé favorable » et d'autre part de mettre en place une véritable politique qui permette d'éviter les avis tacites et de détecter rapidement les dossiers à enjeux.
Les avis émis sont souvent conclusifs (favorables ou défavorables). Pour éviter toute ambiguïté d'interprétation et de compréhension sur le rôle effectif que doit tenir l'Autorité environnementale et le clarifier tant auprès des maîtres d'ouvrage que vis-à-vis du public auquel il est destiné, la mission suggère que dans le contexte administratif actuel ces avis ne soient pas conclusifs. Cependant, en cas de risque d'atteinte grave ou irréversible à l'environnement, ils doivent être particulièrement argumentés afin que les décideurs puissent agir en opportunité.
Pour répondre au droit d'information du public il est proposé de créer un fichier public des avis rendus par les autorités environnementales, ce qui permettra leur capitalisation et constituera un retour d'expérience progressif.
Les aspects les plus délicats ont trait à la formulation de l'avis et à la délégation de signature. La nature de l'avis de l'Autorité environnementale est souvent mal comprise. Il ne s'agit pas de donner un avis sur l'opportunité d'une opération mais sur la qualité d'un dossier d'évaluation environnementale et sur la façon dont le projet, plan, programme, prend en compte les enjeux environnementaux. Un avis critique de l'Autorité environnementale ne préjuge en rien de la décision finale. Cependant le fait d'avoir confié au préfet la responsabilité de signer les avis de l'Autorité environnementale est source de confusion puisque c'est un préfet - parfois le même -qui sera amené à signer l'autorisation lorsque la décision est de la compétence de l'État. Certains préfets ont d'ailleurs exprimé leurs difficultés à assumer cette double fonction. Concrètement, on constate qu'en général, les préfets ont donné délégation à leur DREAL ou sinon signent le plus souvent sans modification, ou avec des observations mineures, les avis qui leur sont proposés. A l'inverse, dans des cas particuliers portant sur des enjeux importants, les avis sont fortement modifiés par certains préfets, quand ces derniers ne substituent pas, en contradiction avec l'esprit des textes, leur propre avis à celui du service région al. L'avis de l'autorité environnementale devant contribuer à la qualité de la prise en compte de l'environnement, il est contre productif d'édulcorer la proposition experte de la DREAL, sachant que les tribunaux sanctionnent sévèrement les décisions basées sur des études d'impact insuffisantes.
8.meilleure crédibilité de l'avis de l'Autorité environnementale, la missionPour assurer une recommande de mettre fin immédiatement à la pratique de consultation des préfets de départements sur le projet d'avis de la DREAL lorsqu'il est soumis à la signature du préfet de région.
9. Pour assurer pleinement la crédibilité de l'avis de l'Autorité environnementale vis à vis du public la mission recommandede dissocier clairement l'autorité garante de la dimension environnementale, de l'autorité qui décide.
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