L'institution judiciaire : statuts et mobilités : le cas des greffiers, des magistrats et des surveillants de prison : rapport final

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La première partie du rapport tente de mettre en évidence les articulations et les croisements entre les statuts des personnels de la fonction publique et les divers types de mobilité au travers du statut général. Une seconde partie tente de mettre en évidence les principes qui guident l'administration judiciaire dans la gestion de carrière des agents et dans les politiques de mobilité fonctionnelle et géographique. Cette seconde partie est plus particulièrement axée sur trois statuts, celui des greffiers, celui des magistrats, et enfin, celui des surveillants de prison.

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Publié le 01 décembre 1996
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L'INSTITUTION

JUDICIAIRE :

STATUTSETMOBILITES

Le cas des greffiers, des magistrats et des surveillants de prison

Partant de l'tude de textes rglementaires,nous avonstabliuninventairemettantenvidence
lesarticulationset lescroisements entreles diffrentsstatuts des personnels duMinistredela
Justiceetlesdivers types demobilit.L'organisation du Ministre delaJustice,tellequela
prsentelesstatuts,nerepose pas surlagestion desemplois.Defait, le principedemobilitest
considr commeunegarantie fondamentale delacarrire.

Les statutset lestextes rglementairesquileurs sont itinraires leslis, codifient
professionnels. Ces rglesseprsentent commeune ou de proscriptionssuite de prescriptions
de comportements,enfonction des situations, des vnements, delsieuxetdessu.idnvidiSous
l'apparencearbitraire demultiplesconventionssociales,opreen faitune logique quidonnesa
cohrence aux rgles deomtpsibilferoiosselnns.le

C'est danscecadreque l'administrationjudiciaire tente d'organiserlesitinraires
professionnels de ses agents. En effet,lasituation du personnel judiciaire prsente une
caractristique frappante lorsquel'ontudielessystmes organisationnelset lesformes de
gestion desa main-d'oeuvre,c'estl'importance codification ».de leur «Lesmodalits de
recrutement, de promotionetde contractualisation,lesdiffrentes politiquesetleurs
modalits...,toutest des textes.consign dansAfindemieux illustrercette codification des
rgles demobilit,nous avons centr notreanalyse corps :sur l'tude particulire detrois
d'une part, ceux des greffierset deux des magistrats appartenant toutlaDirection des
services judiciaires,etd'autre part, des surveillants de prison appartenant celui laDitnorice
del'administration pnitentiaire.

La documentation Française : L'institution judiciaire : statuts et mobilits : greffiers, magistrats et surveiled stnansori p

L'INSTITUTION JUDICIAIRE :

STATUTS ET MOBILITES

Le cas des greffiers, des magistrats et des surveillants de prison

Partant de l'tude approfondie de textes rglementaires, nous avonstabliuninventaire
mettanten videncelesarticulationsetlescroisements entrelesdiffrents statuts des
personnels du Ministre delaJusticeet lesdivers types demobilit.Cet inventaire porte surles
principesquiguidentleMinistre delaJustice, d'une part, danslagestion de carrire des
agents et, d'autre part, danslapolitique de mobilitfonctionnelleetgographique.
Commentlafonction publique,etplus particulirementleMinistredelaJustice, gre-t-elle
rellementla d de gnrer vritablement Tente-t-elle agents? sescarrire deleamobilit
fonctionnelle ?delamobilitgographique ?Si oui,dansquel ?sens ? Vers quels objectifs
Quels personnelsvisent-elle ?Quels modesetquellespolitiquesd'incitationmet-ellealorsen
oeuvre(formation,,tfiancnmeneaidesetindemnits,reconnaissance,eisnoenllprofesetc.)?
Commenttartnoidm'Aisinlrpond-t-elleauxdemandes demobilit fonctionnairesde ses ?
Quels sontfinalementlesmcanismes de rgulation dvelopppsour grerlesvolutions
professionnellesetsociales des agents ?

Dans un premier temps,il lmentsessentielsnous a paru indispensable de reprendre quelques
du StatutGnraldelaFonction publiquequisont dterminants pourlacomprhension des
rapports entre « statutsetmobilits ».Certes, touslescorps du Ministre delaJusticenesont
pas totalement intgrsaustatut gnral,iln'enrestepas moinsquecedernier constitue,en
ralitl,esquelette des statuts de ces personnels. Enfait,laFonctionpubliqueprsente deux
caractristiquesprincipales :

* D'abord, une ses agentssituation statutaire deAinsi, la dessituation juridique
fonctionnaires est dtermineatilalrenemartpnuunlienstatutaireet.eriatnemelgr
Cette rglementationseveut donc gnraleetimpersonnelle.Toutemodification
ventuelles'applique depleindroit touslesfonctionnairesenexercice.

La documentation Française : L'institution judiciaire : statuts et mobilits : greffiers, magistrats et surveilsirpnoants de

Ensuite, unehirarchisation des gradesetdes emplois.Lors de leur recrutement,
*
lesagents sont intgrsetpositionns dans desgroupes dterminsausein desquels
ils sontcenssassurer des fonctions comparables.Dans cecadre,ilsappartiennent
des corps de fonctionnaires.Ainsi,lanotion de corps estessentiellelacarrire :le
fonctionnairefaitcarriredanslecorps oùila tadmis etsouvent,ilyprogresse
jusqu'sasortie de l'administration.

L'organisation delaFonctionpublique, tellequelaprsenteles diffrentsstatuts (statut
gnral mais ausslies statuts spcial,particulieret surautonome), ne repose paslagestion des
emplois.Defait, le principedelamobilit commeest considrunegarantie fondamentale de
lacarrire.

Lamobilit peut revêtir des configurationsteens.dirffNous utilisonsletermemobilitdans
son sens gnrique parcequ'ilsuppose diffrentes formes demobilits : mobilit
professionnelle,mobilitfonctionnelle,mobilitgographique,mobilitrsidentielle maisaussi
mobilit sociale ausensd'volution de carrire.Nous prsumons, que ces divers types de
mobilits être conçus indpendammentne peuventlesuns des autres.
En fait,ilapparaît queles«rituels »demobilits,sont largementformaliss.Ainsilesstatutset
lestextes rglementairesquileurs sontlis,codifient lesitinrairesprofessionnels.Ces rgles
seprsentent commeunesuite de prescriptions ou de proscriptions de comportements,en
fonctiondes situations, des vnements, deslieuxetdesindividus. Les rglesdemobilitsont
doncestnsemeneeilltinstrumentales. Sousl'apparencearbitraire demultiplesconventions
sociales,opreenfaitunelogique quidonnesacohrenceaux rglesdemobilits
professionnelles.

C'estdanscecadre queleMinistre dela grerJustice tente delesitinrairesprofessionnels
des agentsquicomposent son organisation.En effet,lasituation dupersonnel judiciaire
prsenteunecaractristique frappante lorsquel'ontudielessystmes organisationnelsetles
formes de gestion desa main-d'oeuvre,c'estl'importancedeleur« codification ». Les
modalits de recrutement, de promotionetde contractualisation,lesdisetnerffpolitiqueset
leursmodalits...,toutestconsigndans des textes.
Afindemieuxillustrer cette abondante codification des rgles demobilit,nous avonschoisi
d'axer principalement notre analyse partir d'une tude particulire detrois corps ayant
chacun un statutspcifique : des greffiers ceuxd'une part,et toutdes magistrats appartenant
deux la Direction des services judiciaires,et prison de surveillants des celuid'autre part,
appartenant laDirection de l'administration pnitentiaire.

Car mêmesil'hgmonie du statut gnral dleafonctionpublique estimportante,la
rglementationqui seveut uniforme est pourtantl'objetd'unemultiplicitde cas particuliers.
De telle sorte que l'organisation statutaire des fonctionnaires connaît trois autres catgories de
statuts qui viennent complterlesstatuts particuliers.
Les premiers sont les statutsparticuliers :ainsi,lesgreffiers etlesgreffiers en chef sont
soumisenoutredes statuts particuliers leurscorpspropres quidterminentles modalits
d'application du statut gnralauquelilsse rattachent.
Les seconds sont les statuts spciaux :ainsi, surveillancele personnel derelvent, non
seulement,du statut gnral des fonctionnairesetdu statutspcialdupersonnelpnitentiaire.

La documentation Française : L'institution judiciaire : statuts et mobilits : greffiers, magistrats et surveilatnp ir sednso

Mais,ilssont ,en plus,soumisun statut particulier autre, le ou restreint, entrequi interdit
droit de grve.

Lestroisimes sontles :statuts autonomesainsi, leplus significatif estceluidu statutdes
magistrats.Leur statut,dfinie par une loi organique 1958),(l'ordonnance du 22 dcembre
prsente certaines particularits donltesplus notables sontlesdiverses garantiesquileursont
offertes. Ces derniresfontquelesmagistratsnepeuvent pas être considrscommedes
fonctionnaires ordinairesentermes de recrutement, d'avancement, de carrire,etc.Dansle
cadre delasparation de pour pouvoirs trois sauvegarder l'indpendance des magistrats,
grands principes fondamentaux illustrentettraduisent particulirementbienlesspcificitsde
cestatut :leprincipede l'indpendance de l'autoritjudiciaire, le principe d'inamovibilit,et
enfin,leprinciped'galit de traitement des magistrats dansledroulement deleur carrire.
Cette premire tape dlearechercheaconsisten l'analysede textes statutaires.Celle-ci,nous
aamenformulerdeux hypothsesprincipales :

*Lapremire, la miseselon laquelle,enoeuvre statutaires,des textesauxtravers des
circulaires ou autres, passent systmatiquement par une phase «d'interprtation » et
de «ngociation » quivarieen fonctionde facteurs sociaux comme, lepar exemple
capitalsocialdes magistrats, oulepoids dessyndicats, notammentlors des
commissions paritaires, traduisant parl encore le de force; oumême un rapport
poids du politique. Tous ceslmentrsentrent directementenlignede compte dans
la mise enoeuvredes rgles demobilits.

* La seconde,selon laquellec'estle poidsdonnl'enjeuprofessionnelquidtermine
ladcision «d'avancer »ou de dans « bouger »lamesure oùlamobilitapparaît
aux agentscommeun facteurfavorisantledroulement de carrire.Lamobilitest
donc comme un passage oblig pour un projetd'avancementetd'volutionde
carrire. De plus pour certains agents, bien qu'exigeant un certain volontarisme
individuel,lamobilit,etplus particulirementla mobilitgographique,estmalgr
toutuneobligation delafonction.Ellecorresponddes normes,des usages
propres la catgorie.

La documentation Française : L'institution judiciaire : statuts et mobilits : greffiers, magistrats et surveil ed stnaonpris

INTRODUCTION

SOMMAIRE

3

PARTIE I - La mobilitautraversdustatut gnral dleaFonction publique
1.1. GENESEETCRISTALLISATION DUSTATUT9

1.2. STATUTSETMOBILITES

13

PARTIE II -La statuts particuliers travers demobilit auduministre de
laJustice

2.1. JUSTIFICATION DE NOTRE CHOIX

2.2. PRESENTATION DES TROIS CORPS ETUDIES

2.2.1. Les greffiersetles greffiersenchef

2.2.2.Lesmagistrats

2.2.3.Lessurveillantsdeprison

CONCLUSION

BIBLIOGRAPHIE

La documentation Française : L'institution judiciaire : statuts et mobilits : greffiers, magistrats et surveilntari pdes osn

20

22

22

28

35

41

44

INTRODUCTION

La documentation Française : L'institution judiciaire : statuts et mobilits : greffiers, magistrats et surveild strp enosian

Nous avions proposau GIP«Missionde Recherche DroitetJustice »,fin1994, un projet de
recherche portant surlesrapports entrelesstatutset lesmobilitsdes personnels duMinistre
delaJustice. C'est la findel'anne1995,que leGIP « Mission de Recherche Droitet
Justice » nous a inform quelapremire partie du projet Celes intressait.sont doncles
rsultats, decette premire tape,quisont prsentisci.
Partant de l'tude approfondie des textes rglementaires,ils'agissait d'tabliruninventaire
mettanten vidence lesarticulationsetlescroisements entreles diffrentsstatuts des
personnels del'administrationjudiciaireetlesdiverses types demobilit.Cet inventaire porte
surlesprincipesquiguident l'administrationjudiciaire, dansd'une part,lagestion de carrire
des agents et, d'autre part, danslapolitique demobilitfonctionnelleetgographique (modes
etpolitiques d'incitation - mcanismes de rgulation).
Auparavant,ilnous a paruindispensablede reprendre quelquessitlessnentselmedu Statut
Gnral delaFonction publiquequi poursont dterminantslacomprhension des rapports
entre « statutsetibomtil.»sCertes, tousles decorps du Ministrela Justicene sontpas
totalement intgrasustatut gnrali,ln'enrestepas moins que cedernier constitue,en fait,le
squelette des statuts de ces personnels.

*

*

*

L'organisation delafonction publique, tellequelaprsentelestatut gnral, ne reposepas sur
lagestion desemplois :

Art. Il15. -est tabliun tableaudeclassement des corps, gradesetemploissurune grille
commune lafonction publique de l'Etatet lafonction publique territorialeet
correspondant lastructuregnrale decsarrires1.

Bien aucontraire,elleest dterminenfonctiondelagestionetdelarglementation dela
carrire des personnels.Il on peut laquelle structure par rapporten rsulte une double
dterminertout momentlaposition del'agent publicainsique lesfonctionsqu'iloccupe dans
lahirarchie.D'une part, toutelafonctionpublique eststructureencorps de fonctionnaires
(unit debasede gestion)etces derniers sont rpartisausein de quatre grandes catgories(A,
B,CetD). D'autre chaque fonctionnaire dtient part, grade unqui luidonne vocation
occuper unemploidtermin danlsafonctionpublique :

Art. appartiennent des corps qui comprennent29. - Les fonctionnairesun ouplusieurs
gradesetsont classs, niveauselon leurderecrutement, en Ces catgories. corpsgroupent
lesfonctionnaires soumisaumême statut particulieretayant vocation aux mêmes grades. Ils
sontrpartisen quatrecatgories dsignsdansl'ordrehirarchiquedcroissantpar les
lettres A, B, Cet D.Les statuts particuliers fixent leclassement dechaque corps dansl'une
decescatgories2.

La documentation Française : L'institution judiciaire : statuts et mobilits : greffiers, magistrats et surveil dtsannosirp e

En condensant, nous dirons
principales :

*

quela deuxfonction publique prsente caractristiques

* D'abord,unesituation statutaire des agents dela fonction publique.Ainsi, la
situationjuridiquedes fonctionnairesestdtermineunilatralementpar unlien
statutaireetrglementaire. Cette rglementationseveut donc gnraleet
impersonnelle. Toute modification ventuelle s'applique deplein droit tousles
fonctionnairesenexercice. Ils sont,en des obligationsoutre, soumisetsujtions
dictes parlesncessits du servicepublic.En contrepartie,lasituation statutaire
leurs confre certainsdroitsetavantages inconnus dans d'autresprofessions.
Ensuite, une hirarchisation des gradesetdesemplois.Lors deleurrecrutement,les
agents sont intgrsetpositionnsdans des groupes dterminsauseindesquelsils
sont censs assurer des fonctions comparables. Danscecadre,ilsappartiennent
des corps de fonctionnaires. Unetelle vocation occuperappartenance donnenon
pas unseul emploimais divers postes de niveaux variablesquipermettent l'agent
de progresser danssacarrire. Parl même, lesagentspeuvent bnficierd'une
amlioration de leur rmunration.

A statut gnral, l'organisationstatutaire des fonctionnairescot duconnaîttrois autres
catgories de statuts.Lespremiers sontlesstatuts particuliersquiviennentcomplterlestatut
gnr3al:

Art.30. - La nombre dans chaque corps, le grades hirarchiedes dans d'chelonschaque
grade,les rgles d'avancement d'chelonet depromotionaugradesuprieursont fixspar
les statutsparticuliers4.

Lesseconds sontlesstatuts spciauxquiconcernent certains corps de fonctionnaires pour
lesquelslaloiinterdit ou restreintledroit degrve,etenfin, les troisimessontlesstatutsdits
autonomes. Parmilesstatuts autonomes,le estplus significatifceluidu statut desmagistrats.
Ces derniers occupentuneposition conformelaconstitution «quinonce qu'uneloi
organique porte statut des magistrats. L'diction delaloiorganique reprsenteunegarantie
spcialedestinedanslecadre dela pouvoirs sparation de sauvegarderl'indpendancedes
magistratsengnraletleur inamovibilitenparticulier ».
Ainsi,l'existence de l'institution del'inamovibilit verrons(mais nousplusen dtailce principe
d'inamovibilitdans notre seconde partie)est justifieparle faitque certainesfonctionsne
peuvent être correctement exerces que par des agents assurs «d'unetotalelibertdepense,
d'expressionetdedcision». Pourcela,lesfonctionnaires concernsdoiventêtre soustraits
toute pression ou sanctionquipourraientsetraduire parleur affectation un autreemploi.Ces
derniers ne peuvent donc pas recevoir d'affectation nouvellesans leurconsentement,mêmeen
avancement.

Lanotion de corpsest essentiellelacarrire. Le fonctionnairefaitcarrire danslecorps oùil
a t admisetsouvent,ily progressejusqu' sasortie de l'administration. En principe,
l'appartenanceun corpsexclue les possibilitsde mouvementd'uncorps un autre.Mais,il

La documentation Française : L'institution judiciaire : statuts et mobilits : greffiers, magistrats et surveil stnaosirp edn

apparaît, etnousleverronsplus en dtailparla suite,queledroit delafonctionpublique ouvre
aux fonctionnaires diffrentes possibilits d'accder uanutre corps, uneautre branche, ou
encore une autre circonscriptionterritoriale (concours interne,listed'aptitude...) :
Art. 14. - L'accs de fonctionnairesde publique fonction lal'Etat territoriale etde
fonctionnaires territoriaux lafonctionpublique de que l'Etat, ainsileur mobilitau seinde
chacune de ces deux fonctions publiques,constituent fondamentales dedes garantiesleur
carrire.L'accsdirect des de fonctionnairesl'Etataux autres corpsdelafonctionpublique
de l'Etatetaux corpset publiqueemplois de la fonctionterritoriale, desd'une part,
fonctionnaires territoriaux aux autres corpsetemploisdela fonction publique territorialeet
aux corps de la fonction publique de l'Etat, d'autre part,est prvue etamnagdans
I'intrêtdu service public.Aceteffet, uneprocdure dechangementdecorpsestorganise,
dans le respect du droulement normal descarrires, entrelesmembres descorps qui ont le
même niveauderecrutement et dont les missionssontcomparables. L'intgration dans le
corps d'accueil a lieu galitdeniveau hirarchique,selondes modalitsetdes
proportions dterminepsar les statutsparticuliers5.
La diffrentes des configurationsmobilit peut revêtir doncE.lle permet auxagents d'obtenir
une promotion, d'accroître leurs connaissances, ou encoresimplementde changer de
conditions detravailens'intgrant unnouveaucadre detravail.Nous utilisonsleterme
mobilitdans sonsensgnrique parce que, dancsecontexte,ilsuppose diffrentesformes de
mobilits : mobilitforpisseenno,ellmobilitfonctionnelle,mobilitgographique,mobilit
rsidentiellemaisaussi mobilit socialeausensd'volution decarrire.Nous prsumonsici,
que ces divers types de mobilits nepeuvent être conçusnidepdnmaemntlesuns des autres.
Danslacirculairedu 23 fvrier 1989relative aurenouveau desservices publics,ilestrappel
quela mobilit estdes fonctionnairesunecondition delamodernisation de l'administrationet
qu'ilimporte donc dela toutesfavoriser sous sesformes6.Enfait,au seindela fonction
publiquefrançaise, la mobilitcorrespond undouble objectif :«larecherched'unemeilleure
efficacit de l'administrationetlancessit desatisfaire aux fonctionnairesaspirations des
conciliablesavecl'intrêt ». A cetdu serviceeffet, la mobilitfaitappel,poursa miseen
oeuvre, juridiques, des techniquessoit classiquescommele changementde corpset la
mutation, soitplusoriginales comme l'obligation demobilitapplicables seulement certains
personnels.

Effectivement,le principedela mobilit parest considrlesstatutscommeune garantie
fondamentale delacarrire. Aussi,ilestvrai corps, certainsque danselleconstitue aujourd'hui
une de cesobligation pour quelque unsmembres.Ceuxquin'accomplissent pasl'obligation
de mobilit n'ont pasla certains grades ouemplois. Ils peuvent êtrepossibilit d'accder
pnaliss danlseurcarrire dfautd'accomplissement dela« condition demobilit ».
C'est MichelDEBREqui, djen1945,introduit l'ided'uneobligationdemobilitpourles
fonctionnaires.Son butest « de remdieraucloisonnementdesadministrations, l'excessive
spcialisation desfonctionnaires et l'ingalit des carrire»s7.Mais tout en organisant les
positionsquipeuventenêtrelesupport,lesstatuts delafonctionpubliquerestent encore
aujourd'huirelativementcirconspects sur cette question. Toutefois,c'estententant d'y

La documentation Française : L'institution judiciaire : statuts et mobilits : greffiers, magistrats et surveile dtsanrpsino

rpondre, du moins partiellement, quelesinstitutionspubliques, parunreleffortde
codification, insrent leurs agents dans un systme lafois transparentetrigidede rgles de
mobilitsprofessionnelles. Ellestententainside favoriserlamobilit derniersde ces touten
recherchantleurintgration, leur identification professionnelleet butssociale auxqu'elles
assignent, aux valeurs, normes, idologies qu'elles scrtenetperptuent.

Suivantlathoriedfinitpar A.S. STINCHCOMBE8concernantlasegmentation des marchs
du travail norvgiensetparlaquelleilvalidel'hypothse que «lathorie du statusatteint
(atteinment status) doit êtreunethorie deceque les employeurs trouventvalable et,
seulementsecondairement, de ce quelestravailleurs possdentcommecaractristiques juges
valables parlesemployeurs »,ilapparaît quelescontraintes structurelles des marchsdu
travail, travers les secteurs, sont largement annonciatrices des parcours demobilit des
salaris prsents.
Ainsi, le marchdu travail delafonctionpubliques'est,jusqu'ces dernires annesl,argement
caractrislafois par un mode de structurationrelativement fermetun type demobilit
d'emploidiscontinu.L'avantagedes marchs ferms estqu'ilsoffrentlapossibilitaux agents
deseprojeter dansl'avenir.Onse trouve lafois dans de logique unelaprvisionetdansune
logique del'identification. configuration » particulirementCette «fermeetnormes'estdonc
concrtisetraversuneorganisationdutravailetdes carrires « bureaucratiques».
Commentlafonctionpublique, etplus particulirementl'administration judiciaire,gre-t-elle
rellement la Tente-t-elle de gnrecarrire de ses ? agentsvrtariembltendelamobilit
fonctionnelle ?de lamobilitgographique ?Sioui,dansquelsens ? Vers quelsobjectifs ?
Quels personnels visent-elle ? Quels modesetquelles politiquesd'incitation met-ellealorsen
oeuvre(formation,financement, aidesetindemnits,reconnaissancepersosfionnelle,etc.)?
Commentl'Administration rpond-t-elleauxdemandes demobilitde ses fonctionnaires?
Quelssont finalementlesmcanismes de rgulation dvelopps pour glresr volutions
professionnellesetsociales des agents ?

L'inventaire que nous prsentons est essentiellement ralis partir de l'analyse de textes
rglementaires.Ils'articule en parties : deux

* Une premire partiequitente de mettreen videncelesarticulationsetles
croisements entrelesstatuts des personnels delafonctionpubliqueetles diverses
types demobilitautravers du statut gnral.
*Uneseconde partiequitente de mettreplus fondamentalementenvidenceles
principes quiguidentl'administration judiciairedanslagestion de carrire des agents
etdans lespolitiques demobilitfonctionnelleetgographique. Cette secondepartie
est plusparticulirement axe surtrois statuts, celui des greffiers,celui des
magistrats,etenfin, celuides surveillants de prison.

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