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La Convention européenne des droits de l'homme et le juge néerlandais - article ; n°1 ; vol.51, pg 21-28

De
9 pages
Revue internationale de droit comparé - Année 1999 - Volume 51 - Numéro 1 - Pages 21-28
8 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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M. T. Koopmans
La Convention européenne des droits de l'homme et le juge
néerlandais
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 51 N°1, Janvier-mars 1999. pp. 21-28.
Citer ce document / Cite this document :
Koopmans T. La Convention européenne des droits de l'homme et le juge néerlandais. In: Revue internationale de droit
comparé. Vol. 51 N°1, Janvier-mars 1999. pp. 21-28.
doi : 10.3406/ridc.1999.18316
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1999_num_51_1_18316R.I.D.C. 1-1999
II. LA CONVENTION EUROPÉENNE DES DROITS
DE L'HOMME ET LE JUGE NÉERLANDAIS
T. KOOPMANS *
L'Association Henri Capitant est une association des Amis de la
Culture Juridique Française. Je me suis efforcé de situer mon exposé dans
cette perspective, celle de l'amitié de la culture juridique française. Cette
idée m'a amené à examiner la question de savoir ce qu'on devrait faire
pour expliquer la situation particulière du droit néerlandais à un juriste
français. Toutefois, cette façon de procéder permet également aux juristes
néerlandais de mieux saisir les caractéristiques qui sont propres au droit
constitutionnel néerlandais. C'est en effet l'expérience de tout comparatiste
que c'est seulement par la comparaison que l'on commence à comprendre
vraiment son propre système.
Je donnerai d'abord quelques renseignements sur l' arrière-plan consti
tutionnel ; puis je me propose de donner une description sommaire de
l'application de la Convention européenne des droits de l'homme par la
jurisprudence néerlandaise ; enfin, je vous donnerai certaines considérat
ions relatives aux problèmes et difficultés provoqués par cette jurispru
dence, en guise de conclusion.
D'abord, la Constitution. La Constitution néerlandaise présente deux
caractéristiques qui la distinguent de son homologue français, la Constitu
tion de 1958, celle de la Ve République. D'une part, la Constitution néerlan
daise comporte des dispositions très précises sur les rapports entre le droit
néerlandais et le droit international et, d'autre part, elle ne mentionne
nulle part la notion de souveraineté.
La notion de souveraineté figure à l'article 3 de la Constitution
française : « la nationale appartient au peuple » ; elle est donc
une notion juridique du droit français. Elle a, par exemple, amené le Conseil
constitutionnel français à faire une distinction entre « la limitation » de
* Ancien Avocat Général à la Cour de cassation des Pays-Bas, ancien juge à la Cour
de justice des Communautés européennes. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1999 22
la souveraineté par une Convention internationale, qui serait admise, et
le « transfert » de la souveraineté qui ne l'est pas. Ce genre de débat un peu
scolastique est inconnu aux Pays-Bas : lorsqu'il y a un débat néerlandais
concernant la limite des pouvoirs nationaux par rapport aux compétences
des institutions européennes, il fait appel à une approche conceptuelle
différente. Le terme de « souveraineté » n'est pas seulement absent du
texte de la Constitution, il est également absent des débats. C'est un peu
comme les « anciens combattants » : ce sont des notions qui nous manquent
aux Pays-Bas. L'absence du concept de souveraineté s'explique probable
ment par l'histoire. La République des Provinces Unies n'avait pas de
véritable souverain, dans le sens où des monarchies comme la France,
l'Angleterre ou la Prusse pouvaient se prévaloir d'un roi qui était le
souverain du pays. En effet, après avoir solennellement abjuré le roi
Philippe II, en 1581, les provinces rebelles sont allées à la recherche d'un
nouveau souverain mais elles n'ont pas réussi. Elles ont négocié avec le
roi de France et avec la reine d'Angleterre sans succès. Du point de vue
juridique, les provinces unies sont restées dans un état incertain, dans une
sorte de « limbo »comme on dit si bien en anglais, jusqu'au moment de
la fondation de l'État unitaire en 1795, sous l'influence de la Révolution
française.
Dans la seconde moitié du 17e siècle, Grotius avait estimé que les
États des provinces eux-mêmes étaient les souverains, plutôt que les États
Généraux, mais on n'était pas très sûr si cela s'appliquait à sept provinces
ou à huit. En tout état de cause, l'union des provinces n'était pas considérée
comme ayant la « souveraineté ». En fait, les États de province de Hollande,
qui était seulement une des sept provinces, était l'institution la plus import
ante à cette époque.
Les dispositions constitutionnelles relatives à la relation entre le droit
néerlandais et le droit international ont été insérées dans les années 50.
L'objectif de cette réforme constitutionnelle était de faciliter le processus
d'intégration européenne. C'était l'époque du début de la Communauté
européenne du Charbon et de l'Acier, et des négociations sur la Commun
auté européenne de Défense. Contrairement à son homologue français,
le parlement néerlandais était en faveur de la communauté de défense,
mais on avait peur que certaines dispositions de la Constitution puissent
empêcher un bon fonctionnement de cette communauté : par exemple, la
Constitution prévoyait explicitement que « le roi est le chef des armées »,
disposition qui pourrait faire obstacle à un rôle de commandement d'un
général français ou allemand.
Pour cette raison, on a donc « ouvert », comme on le disait à l'époque,
la Constitution pour permettre la poursuite de l'intégration européenne.
La rédaction initiale de cette disposition constitutionnelle, celle de 1953,
avait été faite de façon si maladroite qu'il était difficile d'en comprendre
la portée. Une nouvelle révision constitutionnelle, en 1956, a clarifié le
texte. Le nouveau texte incorpore pleinement la priorité du droit internatio
nal.
Depuis 1956, la Constitution réserve une position particulière aux
dispositions de conventions internationales, ou de décisions d'organisations CONVENTION EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME ET JUGE 23
internationales, qui, de par leur nature, sont susceptibles de lier les citoyens.
D'une part, ces dispositions doivent être appliquées directement par le
juge néerlandais, et d'autre part, les règles nationales contraires à ces
dispositions ne peuvent pas être appliquées. Très vite la jurisprudence a
clarifié ce qu'il faut entendre par une disposition qui, de par sa nature,
est susceptible de lier le citoyen. Cette interprétation est très proche de
celle de la Cour de justice des Communautés européennes relative à l'effet
direct : il s'agit de dispositions qui sont conçues de telle manière qu'elles
peuvent être directement invoquées par les justiciables devant la juridiction
nationale, de dispositions qui confèrent des droits aux citoyens eux-mêmes.
Les conséquences de cette nouveauté constitutionnelle ont été très import
antes. En peu de temps, pratiquement toutes les dispositions du titre
premier de la Convention européenne des droits de l'homme, celui qui
énumère les droits fondamentaux (articles 2 à 18), ont été interprétées
par la jurisprudence néerlandaise de façon à avoir des effets directs pour
les citoyens, à bénéficier d'une « invocabilité » directe. Par conséquent,
le juge néerlandais se voit dans l'obligation de vérifier si sa législation
nationale (loi au sens formel du mot, c'est-à-dire loi du parlement incluse)
est conforme ou non aux droits reconnus par la Convention. Ceci est
d'autant plus important que le contrôle de la constitutionnalité des lois
est interdit au juge ; de ce point de vue, les Pays-Bas se trouvent dans
la même situation juridique que la France sous les IIP et IVe Républiques.
Il n'y a pas de cour constitutionnelle aux Pays-Bas, même pas de Conseil
constitutionnel. Au cours des débats sur la grande révision de la Constitu
tion en 1983, l'interdiction de contrôle constitutionnel par le juge a été
confirmée et maintenue. Maintenant, les professeurs de droit constitution
nel constatent et répètent que la situation néerlandaise est tout à fait
illogique. Si une loi comporte une violation d'un droit fondamental, il
est interdit au juge de constater que cette loi est contraire à la Constitution,
mais il est obligé d'apprécier la compatibilité avec la Convention euro
péenne des droits de l'homme. Les questions à résoudre sont souvent
exactement les mêmes. Cette situation a une conséquence un peu bizarre :
les notions et les principes que la Cour constitutionnelle allemande, par
exemple, construit sur la base du Grundgesetz allemand, et le Conseil
constitutionnel français sur la base de la Constitution de 1958 et de son
préambule, sont parfois introduits aux Pays-Bas par le truchement de la
Convention européenne des droits de l'homme. Dans ces conditions, c'est
normalement la Convention qui constitue lé mur de protection du citoyen
contre l'arbitraire possible de la politique. Par conséquent, la construction
de ce mur est le fait du juge, mais ici le juge n'est pas seulement le juge
néerlandais, c'est également la Cour européenne des droits de l'homme,
la Cour de Strasbourg.
Ce qui caractérise le droit néerlandais par rapport au droit français,
ce n'est donc pas tellement la priorité du droit international, qui est
également reconnu dans la Constitution française, mais c'est plutôt l'élabo
ration donnée à cette notion. Cette élaboration comporte, d'une part,
l'introduction de la notion d'effet direct, mais elle conduit, d'autre
à une nouvelle forme de contrôle de la constitutionnalité par le biais de
la Convention européenne des droits de l'homme. 24 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 1-1999
La pratique maintenant. Initialement, la Cour de cassation, le « Hoge
Raad », a été très prudente quand la compatibilité du droit néerlandais
avec la Convention européenne était en cause. La Cour montrait une
certaine réticence, peut-être parce qu'elle n'avait pas l'habitude de se
prononcer sur la validité des lois. A titre d'exemple, on peut citer un
arrêt de 1962. Il y avait encore une interdiction légale d'organiser des
processions dans la partie septentrionale du pays, partie considérée comme
pays protestant ; cette interdiction datait de 1848. Un vicaire poursuivi
pour avoir violé invoqua l'article 9 de la Convention
européenne : l'interdiction en cause constituerait une restriction à la liberté
de manifester la religion au sens de l'article 9, § 1 de la Convention,
restriction qui n'était pas nécessaire à la protection de l'ordre public au
sens de l'article 9, § 2. La Cour d'appel lui avait donné raison : quelles
que fussent les raisons pour introduire l'interdiction en 1848, dans les
circonstances actuelles on ne saurait dire que celle-ci serait nécessaire à
la protection de l'ordre public. Le procureur général à la Cour de cassation,
M. Langemeijer, juriste fameux à l'époque, arrivait au même résultat mais
de façon plus subtile. A son avis, la question qui se pose au juge n'est
pas de savoir si l'interdiction est nécessaire à l'ordre public, mais de
déterminer si elle peut être considérée par un législateur raisonnable comme
nécessaire à l'ordre public ; tel ne serait pas le cas. La cour laissait encore
moins de place au contrôle judiciaire ; elle arrivait à la conclusion que
l'interdiction était valide. La cour constatait d'abord qu'au moment de
l'entrée en vigueur de l'interdiction, celle-ci avait précisément pour but
de protéger l'ordre public. Le juge ne serait pas appelé, selon le « Hoge
Raad », à contrôler si le maintien d'une telle interdiction est compatible
avec l'article 9, § 2 ou non, car il appartiendrait aux seuls organes législatifs
d'apprécier l'importance des arguments et des intérêts en cause. Le juge
ne pourrait constater l'incompatibilité avec la Convention qu'au seul cas
où il serait (et je cite :) « absolument inconcevable » (« te enen maie
ondenkbaar ») qu'un législateur raisonnable ait pu prendre une telle
mesure.
Cela semble maintenant l'écho d'un passé lointain. A l'heure actuelle,
la cour contrôle pleinement si les exigences du § 2 et d'autres dispositions
équivalentes sont réunies. Dans une première étape, le « Hoge Raad » a
invoqué les dispositions de la Convention, notamment l'article 10, pour
déterminer le champ d'application des droits fondamentaux en cause. La
Constitution néerlandaise protégeait, par exemple, la liberté de la presse
alors que la Convention vise la liberté d'expression en général. Au cours
de la période agitée des années 60 et du commencement des années 70,
période de la contestation, de la révolte des étudiants et des écoliers, il
y avait beaucoup de démonstrations non autorisées, par exemple contre
la guerre du Vietnam, ou plutôt contre l'engagement américain dans la
guerre du Vietnam. On ne pouvait pas dire que c'était une question de
liberté de la « presse », c'était plutôt la liberté de manifester ses opinions
politiques qui était en cause. Après une certaine période d'hésitation, la
jurisprudence a reconnu la protection que l'article 10 de la Convention
pourrait fournir dans les cas non couverts par la liberté de la presse. CONVENTION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME ET JUGE 25
L'article 10 était même invoqué dans les années 70 par un comité ant
iapartheid qui organisait un événement où les participants devaient jeter
des oranges pourries vers une carte de l'Afrique du Sud ; c'était l'affaire
« Boycot Outspan ». C'est un cas où il ne s'agit pas de la liberté de la
presse (les oranges n'étaient pas pressées), mais quand même de la liberté
de manifester ses opinions politiques, de façon, d'ailleurs, un peu hétéro
doxe. De manière similaire, la Constitution néerlandaise protégeait la
liberté de religion, alors que la Convention souligne que cette liberté
inclut la liberté de pensée et de conviction, ainsi que le droit de changer de
religion. Progressivement les dispositions de la Convention sont devenues
décisives pour la façon dont la jurisprudence fixe le champ d'application
des libertés fondamentales.
Dans une seconde étape, le « Hoge Raad » a commencé à appliquer
la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme : d'abord
sans le dire explicitement, puis en se fondant dans son raisonnement sur
tel ou tel jugement de la Cour européenne. Un exemple très éloquent
nous est fourni par un arrêt assez récent de la chambre civile, qui concernait
le secret professionnel du journaliste. Il ne s'agit pas d'un secret profession
nel proprement dit, mais plutôt du droit du journaliste de ne pas révéler
la source de ses informations, même pas à la justice ; c'est un problème
général que l'on connaît dans presque tous les pays. Ce droit avait été
refusé aux journalistes par une jurisprudence constante, mais dans un arrêt
de 1996 le « Hoge Raad » a jugé qu'il faut reconnaître un tel droit parce
que la Cour européenne l'avait reconnu dans son jugement Goodwin contre
Royaume Uni. Il n'y a aucun autre argument dans l'arrêt du « Hoge
Raad». L'avocat général avait encore essayé de montrer un chemin qui
pouvait concilier la jurisprudence existante avec les exigences de la
Convention, mais la cour a simplement constaté que le journaliste avait
le droit en cause parce que Strasbourg l'avait dit.
C'est notamment la chambre criminelle du «Hoge Raad» qui se
trouve souvent obligée de répondre aux arguments tirés de la Convention
européenne. Dans les recours en cassation des prévenus, ces arguments
sont devenus en quelque sorte de pure routine. Souvent le juge néerlandais
est dans une situation un peu embarrassante. La Cour européenne a
interprété l'article 6 de la Convention, concernant un procès équitable,
de telle façon que la procédure pénale aux Pays-Bas ne réunit pas toutes
les exigences de la Convention. Comme une sorte de prestidigitateur doué,
la Cour européenne a trouvé des notions, des règles, des principes dans
l'article 6 qu'un lecteur innocent ne pouvait pas toujours y découvrir. Le
procès équitable présuppose, selon la Cour européenne, le libre accès à
la justice ; celui-ci ne peut fonctionner sans une certaine « equality of
arms » entre le prévenu et le ministère public ; cette égalité d'armement
implique des règles précises relatives à la façon de conduire un procès
pénal, par exemple en ce qui concerne l'audition de témoins. Les principes
impliquent des règles qui, à leur tour, provoquent toute une série de
conséquences. Parfois, les jugements de la Cour européenne montrent que
l'interprétation qui avait été donnée par le « Hoge Raad » n'était pas
exacte. C'était le cas, par exemple, de la jurisprudence relative à l'audition REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1999 26
de témoins anonymes, où la jurisprudence néerlandaise s'était basée sur
la Convention mais où la Cour européenne avait une autre opinion en ce
qui concerne les exigences posées par la Convention. Après que la Cour
européenne s'était prononcée le « Hoge Raad » s'est incliné. « Roma locuta
causa finita ». Sans aucun doute les avocats spécialisés trouveront un
nouveau terrain où la Convention pourrait poser des conditions inconnues
au droit pénal néerlandais.
J'en viens maintenant aux problèmes et difficultés que provoque cette
jurisprudence. Je vois trois catégories de problèmes. La première catégorie
concerne la relation entre la Constitution néerlandaise et la Convention
européenne des droits de l'homme, problème que j'ai déjà évoqué au
commencement de mon exposé ; je n'y reviens plus.
Deuxième groupe de problèmes : le texte de la Convention s'adresse
aux États membres, aux Hautes Parties Contractantes, plutôt qu'à des
juridictions nationales. La Cour européenne des droits de l'homme constate
parfois qu'un certain article de la Convention laisse une marge d'apprécia
tion aux États membres. Il n'est pas très clair quelle est la portée de
cette jurisprudence pour une juridiction nationale. Si la Cour européenne
constate que telle ou telle disposition de la Convention laisse une marge
d'appréciation aux États membres, une juridiction nationale doit-elle consi
dérer qu'elle fait face aux mêmes limites, c'est-à-dire que la disposition
en cause laisse une même marge d'appréciation aux autorités administrati
ves ou législatives ? Ce n'est pas le même problème. D'une part, le juge
néerlandais doit suivre la jurisprudence strasbourgeoise ; d'autre part, le
contrôle du juge européen ne peut pas être assimilé à un contrôle judiciaire
tout court. La Cour européenne laisse, par exemple, une marge d'apprécia
tion assez importante aux États membres en matière de moralité. C'est
du bon sens, la moralité en Irlande n'étant pas exactement la même que
celle à Paris ou à Amsterdam. Cependant, cet argument ne joue pas pour
le juge national : il est très capable d'apprécier des questions de moralité
qui surgissent dans son propre système juridique. Parfois c'est précisément
sa compétence particulière, notamment dans le domaine du droit pénal.
Donc les problèmes concernant la marge d'appréciation ne sont pas similai
res selon qu'ils se posent à la Cour européenne ou à une juridiction
nationale. Il n'y a pas encore de solution très précise dans la jurisprudence
du « Hoge Raad ». Le problème n'a pas été encore résolu. Parfois le
« Hoge Raad » paraît être plus sévère, plus strict que la Cour européenne,
mais ce n'est pas toujours le cas, notamment pas en matière de procédure
pénale. Les limites posées aux interventions de la police et du ministère
public telles que tracées par le « Hoge Raad » sont parfois considérées
comme trop généreuses par la Cour européenne. Après un jugement de la
Cour européenne, le « Hoge Raad » suit sagement la nouvelle jurisprudence
européenne.
Troisième terrain de difficultés possibles : la relation entre les pou
voirs du juge et le système politique. Nos ministres et nos parlementaires
se préoccupent de l'accroissement des pouvoirs judiciaires ; en particulier
ils n'aiment pas être surpris par des jugements inattendus. L'introduction
du principe d'égalité entre hommes et femmes dans la sécurité sociale CONVENTION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME ET JUGE 27
par les juridictions administratives spécialisées en cette matière a occa
sionné une véritable crise dans les rapports entre le gouvernement et les
juges. Le premier ministre de l'époque, M. Lubbers, était scandalisé : il
déclarait ouvertement qu'il faudrait probablement reconsidérer le rôle des
juges dans la mise en œuvre du droit international. En l'occurrence il
s'agissait du droit communautaire et de la Convention de New York sur
les droits civils et politiques, plutôt que de la européenne des
droits de l'homme, mais c'était quand même un signal de portée plus
générale. De façon comparable, les cercles gouvernementaux ont montré
quelque froideur quand le « Hoge Raad » a commencé à appliquer l'article
8 de la Convention européenne, relatif à la protection de la vie familiale,
au droit de famille tel que codifié par le Code civil. Cette jurisprudence
interprétait de façon autonome les exigences découlant de l'article 8 de
la Convention. Il n'y avait pas de précédent dans la jurisprudence strasbour-
geoise, mais le « Hoge Raad » a néanmoins considéré que certaines disposi
tions du Code civil étaient contraires aux droits reconnus par l'article 8.
Cette nouvelle tendance jurisprudentielle s'est notamment manifestée en
matière d'autorité parentale. Le « Hoge Raad » a, par exemple, considéré
que le pouvoir parental peut être prolongé après le divorce, bien que selon
le Code civil, la tutelle fût ouverte au moment du divorce. Le «Hoge
Raad » a en effet jugé que si le père et la mère le désirent, il est possible
de prolonger l'autorité parentale au-delà du divorce sur la base de la
protection de la vie familiale telle que prévue par l'article 8 de la Convent
ion européenne.
Il n'est pas exclu que le Gouvernement soit un peu en train de perdre
la confiance dans les juges ; ce n'est pas un problème isolé : on retrouve
une situation un peu comparable en France, je crois, et de façon encore
beaucoup plus prononcée en Italie. Dans la vie politique néerlandaise on
recourt de en plus à des notions comme la « primauté » de la politique,
mais aucune mesure concrète n'a été proposée jusqu'à maintenant. C'est
un débat général, qui pourrait cependant se répercuter sur la protection
des droits de l'homme en vertu de la Convention européenne des droits
de l'homme.
Personnellement, je ne vois pas très bien comment la jurisprudence
néerlandaise pourrait abandonner une attitude qu'elle a adoptée sur la
base de la Constitution et développée, pas à pas, en conformité avec la
jurisprudence des cours européennes, la Cour de justice des Communautés
européennes et la Cour européenne des droits de l'homme. Cette jurispru
dence est également en rapport étroit avec l'esprit du temps. Toutefois,
il est toujours difficile de discuter de l'avenir ; le charme principal de
l'avenir est que nous l'ignorons. Pour le moment, la Convention euro
péenne des droits de l'homme joue le rôle de « Bill of rights » néerlandais,
Déclaration des droits de l'homme néerlandaise. Une telle situation laisse
des pouvoirs importants entre les mains du juge. Bien entendu, il faut
appliquer de tels pouvoirs dans un esprit de discernement, mais on peut
faire confiance aux juges à cet égard.
Tout bien considéré l'amélioration de la protection des citoyens par
l'application de la Constitution européenne est quand même une très bonne
chose. 28 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1999
Jurisprudence citée
HR : Hoge Raad (Cour de cassation des Pays-Bas)
CEDH : Cour européenne des droits de l'homme
NJ : Nederlandse Jurisprudentie (Jurisprudence néerlandaise)
— HR 19-01-1962, NJ 1962, 107 : Geertruidenberg II
— HR 30-05-1967, NJ 1968, 5 : Vietnam II
— HR 18-01-1972, NJ 1972, 193 : Café De Huiflcar
— HR 15-04-1975, NJ 1976, 23 : Boycot Outspan Aktie
— CEDHHR 04-05-1984, 20-11-1989, NJ Série 1985, A, 166: 510 : Kostovski Sinnema en Van der Zwaag
— CEDH 27-03-1996, Recueil, 1999, 483 : Goodwin
— HR 10-05-1996, NJ 1996, 578 : Van den Biggelaar/Dohmen