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La délégation par le Conseil de sécurité de l'exécution de ses actions coercitives aux organisations régionales - article ; n°1 ; vol.43, pg 105-115

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Annuaire français de droit international - Année 1997 - Volume 43 - Numéro 1 - Pages 105-115
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Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié le 01 janvier 1997
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Langue Français
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M. le Professeur Djamchid
Momtaz
La délégation par le Conseil de sécurité de l'exécution de ses
actions coercitives aux organisations régionales
In: Annuaire français de droit international, volume 43, 1997. pp. 105-115.
Citer ce document / Cite this document :
Momtaz Djamchid. La délégation par le Conseil de sécurité de l'exécution de ses actions coercitives aux organisations
régionales. In: Annuaire français de droit international, volume 43, 1997. pp. 105-115.
doi : 10.3406/afdi.1997.3438
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/afdi_0066-3085_1997_num_43_1_3438ANNUAIRE FRANÇAIS DE DROIT INTERNATIONAL
XLIII - 1997 - CNRS Editions, Paris
MAINTIEN DE LA PAIX - REGLEMENT
DES DIFFÉRENDS INTERNATIONAUX -
CONTRÔLES DES ARMEMENTS
LA DELEGATION
PAR LE CONSEIL DE SÉCURITÉ
DE L'EXÉCUTION DE SES ACTIONS COERCITIVES
AUX ORGANISATIONS RÉGIONALES
Djamchid MOMTAZ
Le 31 janvier 1992, le Conseil de Sécurité de l'Organisation des Nations
Unies se réunissait pour la première fois au niveau des chefs d'Etats ou de
gouvernements pour débattre de la question de la «responsabilité du Conseil
en matière de la paix et de la sécurité internationale». A l'issue de cette
réunion, le Président du Conseil demandait au Secrétaire Général de pré
parer un rapport sur «le moyen de renforcer la capacité de l'Organisation
dans le domaine de la diplomatie préventive du rétablissement de la paix
et sur la façon d'accroître son efficacité dans le cadre des dispositions de la
Charte ». Il suggérait que ce rapport aborde aussi la question de la contri
bution des organisations régionales dans ce domaine (1).
Dans le rapport qu'il soumettait le 17 juin 1992 à cet effet, plus connu
sous le nom d'Agenda pour la paix (2), le Secrétaire Général Boutros Boutros
Ghali se prononçait, à l'instar de son prédécesseur (3), en faveur d'une
coopération plus étroite entre l'Organisation et les organisations régio
nales (4). Selon lui, le potentiel de ces organisations pourrait contribuer à
alléger la tâche du Conseil de Sécurité par le biais d'une délégation de
pouvoir en leur faveur (5). En fait, la nature et l'ampleur des activités du
(*) Djamchid Momtaz, professeur de droit international à l'Université de Téhéran. Juriste-
consulte près le ministère iranien des Affaires étrangères.
(1) Doc. NU S/23500.
(2) «Agenda pour la paix : Diplomatie préventive, rétablissement de la paix, maintien de la
paix». Rapport présenté par le Secrétaire Général en application de la Déclaration adoptée par
la réunion au sommet du Conseil de Sécurité le 31 janvier 1992 Doc. NU A/47/277 - S/24111 du
17 juin 1992.
(3) Dans son rapport sur l'activité de l'ONU, le Secrétaire Général Perez de Cuéllar,
insistant sur la nécessité de la coopération avec les organisations régionales, écrivait : « Face aux
nouveaux types de problèmes qui se posent dans le domaine de la sécurité, les accords ou
organismes régionaux peuvent être d'un grand concours » Cf. Paul Tavernier « L'année des Nations
Unies 23 décembre 1989 - 21 décembre 1990. Questions juridiques», AFDI 1990, p. 546.
(4) Cf. sur cette question Christian Schricke « L'Agenda pour la paix de Boutros-Ghali :
Analyse et premières réactions », AFDI 1992, pp. 19-20.
(5) § 64 de l'Agenda pour la paix. :
106 DÉLÉGATION PAR LE CONSEIL DE SÉCURITÉ À DES ORGANISATIONS RÉGIONALES
Conseil au cours des événements qui ont suivi la dislocation de la Fédération
de Yougoslavie et la guerre civile en Somalie, amenèrent ce dernier, fin 1992,
à autoriser pour la première fois les Etats à prendre, « à titre national ou
dans le cadre d'accords ou d'organismes régionaux», toutes les mesures jugées
par eux nécessaires pour l'exécution de ses actions coercitives (6). L'OTAN
et l'Union de l'Europe Occidentale, dont la dissolution du Pacte de Varsovie
avait ôté la raison d'être et qui avaient eu l'occasion de réfléchir sur leur
reconversion (7), accueillirent favorablement cette initiative et se déclarèrent
prêtes à contribuer à la mise en œuvre des Résolutions du Conseil (8).
Ces réactions favorables amenèrent le Secrétaire Général Boutros Ghali
à réfléchir davantage à la question. Dans le Supplément à son Agenda pour
la paix, qu'il présenta le 25 janvier 1995 (9), ce dernier estimait que les
crises auxquelles l'Organisation a du faire face ont montré que le Conseil
de Sécurité ne dispose pas de la capacité de déployer, diriger, commander
les opérations menées contre les responsables de menaces à la paix, de
rupture de la paix ou d'actes d'agression (10). C'est la raison pour laquelle
celui-ci suggérait une délégation du pouvoir de contrainte du Conseil de
Sécurité aux organisations régionales en vue de l'application de ses actions
coercitives (11).
Lors de l'examen des rapports du Secrétaire Général, le Conseil de
Sécurité a été amené à plusieurs reprises à se prononcer en faveur d'une
coopération accrue avec les organisations régionales dans le domaine du
maintien de la paix et de la sécurité internationale (12), les invitant à
accroître leur contribution et à améliorer la coordination de leurs efforts
dans ces domaines. Les réactions positives des organisations régionales (13)
ainsi que la participation active de leurs directeurs aux deux réunions
organisées à l'initiative du Secrétaire Général pour débattre de ces ques
tions (14) sont, semble-t-il, le meilleur gage de leur détermination.
(6) Rés. 780 du 6 octobre 1992 et Rés. 787 du 16 novembre 1992 relatives à la crise
yougoslave ainsi que Rés. 794 du 3 décembre 1992 adoptée lors du conflit somalien.
(7) Cf. interview du Secrétaire Général de l'OTAN Manfred Woerner, rapportée par le
Washington Post du 4 octobre 1991, au cours de laquelle il déclarait: «the Organization should
be the best focal point of a new Pan European security structure » en assurant des opérations
de maintien de la paix. Cf. également la déclaration de Petersberg du 19 juin 1992 par laquelle
les ministres des Affaires étrangères et de la défense de l'Union de l'Europe Occidentale se disaient
prêts à mettre au service de la paix leurs unités militaires. Cf. sur cette question Ulrich Bejerlin,
« Regional Arrangements » in « United Nations : Law Policies and Practice », Rûdiger Wolfrum
(editor in chief), Martinus Nijhoff Publishers Dordrecht/London/Boston, vol. 2, 1995, p. 1050.
(8) En décembre 1992, les membres de l'OTAN se sont déclarés prêts à accueillir favorabl
ement les initiatives que le Secrétaire Général de l'ONU pourrait prendre pour que cette Organi
sation contribue à assurer la mise en œuvre des résolutions du Conseil de Sécurité. Cf. Doc. NU
S/25996 du 12 juillet 1993.
(9) « Supplément à l'Agenda pour la paix rapport de situation présenté par le Secrétaire
Général à l'occasion du cinquantenaire de l'ONU »> Doc. NU A/50/60 - S/1995/1 du 25 janvier 1995.
(10) Ibid. § 77.
(11)§ 86.
(12) Déclaration du Président du Conseil de Sécurité du 28 janvier 1993 Doc. NU S/25184
- Lettre du Président du Conseil de Sécurité au Secrétaire Général du 20 janvier 1994 Doc. NU
S/1994/61 - du du Conseil de en date du 22 février 1995. NU
S/PRST/1995/9.
(13) Cf. Réponses des organisations régionales à l'invitation du Président du Conseil de
Sécurité en date du 28 janvier 1993 (Doc. NU S/25184) leur demandant d'examiner les moyens
de renforcer leurs fonctions relatives au maintien de la paix et d'améliorer la coordination de
leurs efforts avec ceux de l'ONU dans ce domaine. Doc. NU S/25996 du 12 juillet 1993.
(14) Les deux réunions se sont tenues au siège de l'Organisation, la première le 4 août 1994
Cf. Doc. NU SG/SM/5382 et la seconde les 15 et 16 février 1996 Cf. Doc. NU SG/SM/5895. DÉLÉGATION PAR LE CONSEIL DE SÉCURITÉ À DES ORGANISATIONS RÉGIONALES 107
Pour ce qui est de l'exécution des actions coercitives, la coopération
amorcée a été assurée grâce à une interprétation souple des dispositions du
chapitre VIII de la Charte relatif aux accords régionaux. Une telle souplesse
permit au Conseil de Sécurité de faciliter et d'encourager la coopération des
organisations disposant des capacités de coercition nécessaires et de ne pas
soumettre la délivrance de son autorisation, pour mener à bien les opérations
relevant de la sécurité collective, aux conditions restrictives requises par le
chapitre VIII de la Charte.
I. - LES ORGANISATIONS REGIONALES POUVANT EXECUTER
LES ACTIONS COERCITIVES
DÉCIDÉES PAR LE CONSEIL DE SÉCURITÉ
Les rédacteurs de la Charte ont délibérément renoncé à donner une
définition précise de la formule « accords ou organismes régionaux » telle
qu'elle figure au chapitre VIII. Conformément à l'article 52 § 1, ils sont
appelés à régler les affaires relatives au maintien de la paix et de la sécurité
internationale qui se prêtent à une action de caractère régional. L'interpré
tation restrictive de la notion d'« accords ou organismes régionaux », consé
quence de la défiance de l'Organisation des Nations Unies à leur égard, a
laissé depuis peu la place à une conception extensive, en vue de mieux
assurer leur coopération avec mondiale.
1. L'interprétation restrictive de la notion d'« accords
ou organismes régionaux»
L'existence d'« accords ou régionaux » résulte de la conclusion
d'un traité entre des Etats membres des Nations Unies. Dotés de leurs
propres mécanismes de réglementation pacifique des différends, leurs acti
vités doivent être compatibles avec les buts et les principes des Nations
Unies. Il est généralement admis que l'accord régional, par opposition à
l'organisme régional, est moins structuré et ne crée pas d'institution perma
nente ; de ce fait, il est dépourvu de personnalité juridique internatio
nale (15). On a soutenu que les traités d'assistance mutuelle sont des accords
régionaux au sens que le chapitre VIII de la Charte leur donne. Cette thèse
minoritaire, défendue par la France à la Conférence de San Francisco (16),
fut reprise par l'URSS lors de la mise en place de l'OTAN. Abandonnée lors
de la conclusion du Pacte de Varsovie, cette démarche était destinée à assurer
à l'URSS, grâce au veto, un droit de regard sur l'activité de cette institution,
sur la base de l'article 53 § 1 de la Charte (17).
Pour les pères fondateurs de l'OTAN, les Traités de Bruxelles de 1948
et de Washington de 1949 mettant en place cette Organisation ne peuvent
être considérés comme des accords régionaux au sens de l'article 52 de la
Charte. Les actions qu'elle pourrait entreprendre diffèrent des actions coer-
(15) «Manuel sur le règlement pacifique des conflits» ; Nations Unies New York n° de vente
F.92.V.7 1992, p. 87.
(16) La Charte des Nations Unies. Commentaire par article (Jean-Pierre Cot et Alain Pellet
éditeurs), Economica, Bruylant, 1985, p. 803.
(17) Michael Akehurst «Enforcement Action by Regional Agencies, with Special Reference
to the Organization of American States» in British Yearbook of International Law, vol. 42, 1967,
p. 179. 108 DÉLÉGATION PAR LE CONSEIL DE SÉCURITÉ À DES ORGANISATIONS RÉGIONALES
citives envisagées à l'article 53. En effet, cette dernière catégorie d'actions
ne peuvent être entreprises qu'avec l'autorisation du Conseil de Sécurité,
alors que les actions prévues dans le cadre de l'OTAN sont fondées sur le
droit naturel de légitime défense collective, prévu à l'article 51 de la
Charte (18).
Dans le passé, les tentatives en vue d'assimiler certaines ententes et
accords régionaux, dans le cadre desquels les Etats concernés s'engageaient
entre autres à régler pacifiquement leurs différends, aux accords régionaux
au sens du chapitre VIII avaient échoué. Tel fut le cas de la prétention de
la Turquie, en 1964, de qualifier, lors de la crise chypriote, le Traité anglo-
turco-grec de Zurich de 1959 d'accord régional. Pour Chypre, principal inté
ressé, la Turquie ne pouvait se fonder sur une telle interprétation pour
justifier une intervention armée, qui nécessitait, en vertu de l'article 53 § 1
de la Charte, l'autorisation du Conseil de Sécurité (19). De même, la Cour
internationale de Justice, dans l'affaire des activités militaires et paramili
taires au Nicaragua et contre celui-ci, refusait de considérer le groupe
Contadora pour la paix en Amérique centrale comme constituant à propre
ment parler un accord régional aux fins du chapitre VIII de la Charte des
Nations Unies (20).
En fait, jusqu'à une date récente, le statut d'organisation régionale, tel
que prévu au chapitre VIII, n'était unanimement conféré qu'à trois d'entre
elles, considérées comme étant des organisations régionales par excellence,
à savoir : l'Organisation des Etats américains, l'Organisation de l'Unité
africaine, et la Ligue arabe (21). Encore, cette dernière s'étant vu contester
cette qualité, fallut-il recourir à l'Assemblée Générale, qui reconnaissait
expressément la Ligue arabe en tant qu'organisation régionale relevant du
chapitre VIII (22). Désormais, ce sont les organisations régionales elles-
mêmes qui prennent l'initiative et s'auto-proclament accord régional au sens
du chapitre VIII. Tel fut le cas de l'Organisation de la Sécurité et de la
Coopération en Europe, qui ne reposait pourtant pas sur un document
juridique et ne pouvait prendre de décisions ayant force obligatoire pour ses
membres (23). Le Conseil de Sécurité se contenta de prendre note de l'« im
portante » décision de cette Organisation (24).
2. Conception extensive de la notion d'« accords ou organismes régionaux»
De l'avis du Secrétaire Général, l'absence d'une définition précise par le
chapitre VIII de la Charte de la notion d'accords ou organismes régionaux
(18) A.L. Goodhart «The North Atlantic Treaty of 1949», RCADI 1951, II, pp. 220-221.
L'opinion contraire a été soutenue par Yoram Dinstein dans son livre « War, Aggression and
Self -Defence » 2nd Ed. (1994) Cambridge University Press. Cf. Compte rendu du livre par Eric
P.J. Myjer « Some Reflections on Collective Security and the Use of Force : A Critical Review of
Dinstein 's War, Aggression and Self-Defence » in Netherlands International Law Review, vol. XLIV,
1997, p. 96. L'article 5 des Traités de Bruxelles et de Washington se réfère expressément à l'article
51 de la Charte des Nations Unies comme fondement des actions coercitives qui seraient
entreprises par l'OTAN.
(19) Michael Akehurst, op. cit., p. 180.
(20) CIJ Rec. 1984, p. 440.
(21) «The Charter of the United Nations. A Commentary»; edited by Bruno Simma, Oxford
University Press, 1994, p. 699.
(22) «La Charte des Nations Unies, Commentaire article par article», op. cit., p. 811. C'est
par la Résolution 477 adoptée lors de la 5e session de l'Assemblée Générale que la Ligue arabe
devait être reconnue comme une organisation régionale relevant du chapitre VIII.
(23) Déclaration du 10 juillet 1992 adoptée lors de la réunion d'Helsinki.
(24) Doc. NU S/25184 du 28 janvier 1993. DÉLÉGATION PAR LE CONSEIL DE SÉCURITÉ À DES ORGANISATIONS RÉGIONALES 109
a facilité la tâche de l'Organisation des Nations Unies dans son effort en
vue de développer la coopération avec les organisations régionales dans le
domaine du maintien de la paix (25). En effet, la « souplesse qui en résulte
permet à des groupes d'Etats d'intervenir pour régler une question qui se
prête à une action de caractère régional et de contribuer ainsi au maintien
de la paix et de la sécurité internationale ». Les Etats concernés peuvent
agir dans le cadre des « organisations régionales de sécurité et de défense
mutuelle, ou encore des destinées à assurer le développement
régional d'une façon générale ou sur un aspect spécifique». L'existence de
ces groupes pourrait être éphémère, si créés «pour traiter d'une question
particulière, qu'elle soit politique, économique ou sociale, posée au moment
considéré » (26).
Depuis la fin de la guerre froide, les activités du Conseil de Sécurité
dans le domaine du maintien de la paix ont connu de profonds changements :
augmentation du nombre des opérations lancées concernant généralement
des conflits internes, de caractères religieux et ethnique, ces conflits s'ac-
compagnant dans la plupart des cas de l'effondrement des institutions éta
tiques, origine d'anarchie et de cruautés exceptionnelles, dont les civils sont
les principales victimes. Les opérations de maintien de la paix sont ainsi
plus dangereuses et plus complexes et dépassent les capacités des forces
classiques de maintien de la paix chargées essentiellement de surveiller le
respect d'un cessez-le-feu accepté par les parties au conflit. C'est dans ces
conditions que le Conseil de Sécurité, pour alléger sa tâche, a été amené à
appliquer à son tour, dans un sens large, la formule « accords ou organismes
régionaux».
C'est ainsi qu'au cours de la guerre civile qui ensanglanta le Libéria, il
n'hésitera pas à entériner la mise en œuvre par une organisation régionale
d'intégration économique, la Communauté des Etats de l'Afrique de l'Ouest
(CEDEAO), de l'embargo sur les armes à destination de ce pays, décidé par
cette Organisation (27). Dans le cadre du conflit consécutif à l'éclatement de
la Yougoslavie, le Conseil de Sécurité, à la recherche d'une capacité de
coercition pour faire face à la situation, fit appel à plusieurs reprises aux
Etats agissant à titre national ou dans le cadre «d'accords ou organismes
régionaux» pour l'exécution de ses décisions. L'appel concernait entre autres
l'application de l'embargo sur les armes à destination du territoire de l'ex
Yougoslavie, la mise en œuvre de l'interdiction du survol de l'espace aérien
de la Bosnie-Herzégovine, et le respect des zones de sécurité créées dans ce
pays par le Conseil de Sécurité (28). Pour ce faire, les Résolutions pertinentes
du Conseil de Sécurité envisagent la possibilité de recourir à la force sous
certaines conditions. Ces tâches furent confiées, selon les cas, par les Etats
membres de l'OTAN et de l'Union de l'Europe Occidentale à ces Organisat
ions, habilitation que le Conseil de Sécurité s'empressa d'entériner implici
tement.
(25) Cf. Discours de clôture du Secrétaire Général de l'ONU Boutros Boutros-Ghali au
Congrès du droit international public organisé à l'occasion du cinquantenaire de l'Organisation
du 13 au 17 mars 1995. «Le droit international comme langage des relations internationales»,
Kluwer Law International The Hague/London/Boston 1996, p. 599.
(26) § 61 de l'Agenda pour la paix.
(27) Rés. 788 du 9 novembre 1992 et Rés. 813 du 26 mars 1993. Cf. «Regional Peace Keeping
and International Enforcement. The Liberian Crisis ». Edited by M. Weller, Cambridge, Cambridge
University Press 1994, XXV + 465 p.
(28) Cf. respectivement Rés. 787 du 16/11/92, Rés. 816 du 31/3/93, et Rés. 836 du 4/6/93. DÉLÉGATION PAR LE CONSEIL DE SÉCURITÉ À DES ORGANISATIONS RÉGIONALES 110
II ne semble pas qu'en agissant de la sorte le Conseil de Sécurité ait
outrepassé ses pouvoirs. On pourrait justifier la politique de cet organe en
ayant recours à la théorie des «pouvoirs implicites» de l'Organisation des
Nations Unies, développée par la Cour internationale de Justice. La Cour,
dans son Avis consultatif du 11 avril 1949 sur «la réparation des dommages
subis au service des Nations Unies», avait en effet relevé que «selon le droit
international, l'Organisation doit être considérée comme possédant ces pou
voirs qui, s'ils ne sont pas expressément énoncés dans la Charte, sont, par
une conséquence nécessaire, conférés à l'Organisation en tant qu'essentiels
à l'exercice des fonctions de celle-ci » (29). La délégation par le Conseil de
Sécurité de l'exécution des mesures coercitives à des organisations régionales
autres que celles relevant du chapitre VIII de la Charte est principalement
destinée à mettre à sa disposition les forces armées qui lui font défaut. Dans
son Avis du 20 juillet 1962 sur « certaines dépenses des Nations Unies (article
17 § 2 de la Charte) », la Cour s'était penchée sur cette défaillance en
précisant qu'«on ne peut pas dire que la Charte ait laissé le Conseil de
Sécurité impuissant en face d'une situation d'urgence en l'absence d'accord
conclu en vertu de l'article 43 » (30), par lequel les Etats membres s'engagent
à mettre leurs forces à sa disposition. Ce dictum de la Cour, prononcé il y
a 35 ans, est plus que jamais de circonstance.
L'article 48 § 2 de la Charte, lu conjointement avec l'article 53 § 1,
pourrait à son tour offrir une base juridique à la décision du Conseil de
recourir à des organisations régionales autres que celles prévues au chapitre
VIII. En effet, conformément au § 2 de l'article 48, selon l'appréciation du
Conseil, «ces décisions sont exécutées par les membres des Nations Unies
directement et grâce à leur action dans les organismes internationaux ap
propriés dont ils font partie». Le § 1 de l'article 53, interprété en tenant
compte de cette disposition, permettrait au Conseil d'utiliser, s'il y a lieu,
pour l'application de ses mesures coercitives, toute organisation disposée à
le faire, pourvu que ses activités soient, ainsi que l'exige le § 2 de l'article
52, compatibles avec les buts et principes des Nations Unies.
Cette conception extensive de la notion d'« accords ou organismes régi
onaux» rend désormais obsolète la distinction qui a longtemps prévalu entre
les organisations régionales fondées sur l'article 51 et celles relevant de
l'article 52. Elle rend aussi inutile la distinction, pourtant fondamentale,
entre les organisations régionales chargées de régler les affaires touchant
au maintien de la paix et de la sécurité internationale, condition exigée à
l'article 52 § 1 de la Charte, et qui caractérise les organisations régionales
agissant dans le cadre du chapitre VIII, et les
compétentes dans d'autres domaines. Il est vrai qu'aujourd'hui cette dernière
catégorie d'organisations régionales ont tendance à se doter à leur tour de
mécanismes propres pour le règlement pacifique des différends (31), les
rapprochant ainsi des organisations régionales prévues au chapitre VIII.
Quoi qu'il en soit, de telles assimilations méconnaissent ouvertement la
(29) CIJ Recueil 1949, p. 182.
(30) CIJ Recueil 1962, p. 167.
(31) Cf. mécanismes de règlement des conflits mis en place par l'Association des Nations de
l'Asie du sud-est (ASEAN) James S. Sutterlin, « The United Nations and the Maintenance of
International Security», Praeger Westport/Connecticut/London 1995, p. 96. Cf. aussi la mise en
place, en 1990, du « Standing Mediation Committee » dans le cadre de la CEDEAO chargé de
régler les conflits entre les Etats membres de cette Organisation. Georg Nolte, « Restoring Peace
by Regional Action : International Legal Aspects of the Liberian Conflict », Zao Rv (Heidelberg
Journal of International Law), vol. 53, 1993, p. 606. DÉLÉGATION PAR LE CONSEIL DE SÉCURITÉ À DES ORGANISATIONS RÉGIONALES 111
condition exigée par la récente Déclaration adoptée par l'Assemblée Générale
des Nations Unies sur « le renforcement de la coopération entre l'Organisation
des et les accords ou organismes régionaux dans le domaine
de la paix et de la sécurité internationale», selon laquelle cette coopération
devait être conforme « à leurs mandats et champs d'action respectifs » (32).
IL - LES ACTIONS COERCITIVES
DONT L'EXÉCUTION PAR LES ORGANISATIONS RÉGIONALES
EXIGE L'AUTORISATION DU CONSEIL DE SÉCURITÉ
Conformément à l'article 53 § 1 de la Charte, « aucune action coercitive
ne sera entreprise en vertu d'accords régionaux ou par des organismes
régionaux sans l'autorisation du Conseil de Sécurité». L'effort en vue de
redonner vie au chapitre VIII de la Charte a été à l'origine de la relance
du débat sur le sens à donner à l'expression «action coercitive». De même,
les modalités et les conséquences de l'autorisation accordée par le Conseil
de Sécurité méritent d'être précisées à la lumière de la pratique suivie par
cet organe au cours de ces dernières années.
1. Le sens à donner à l'expression «action coercitive»
Les travaux préparatoires de la Conférence de San Francisco montrent
clairement que, pour les rédacteurs de la Charte, toutes les actions entre
prises en vertu du chapitre VII sont par nature coercitives (33) et qu'il n'y
a pas lieu de distinguer entre les actions non armées prévues à l'article 41
de la Charte et celles impliquant le recours à la force armée auxquelles
l'article 42 de la Charte se réfère. A l'appui de cette thèse, il a été fait
référence à l'article 50 de la Charte qui autorise l'Etat aux prises avec des
difficultés économiques particulières, dues à l'exécution de «mesures coerci
tives» prises par le Conseil de Sécurité, à le consulter. Ces difficultés
résultent généralement de l'application de sanctions économiques décidées
par le Conseil de Sécurité. D'après cette interprétation, les organisations
régionales seraient soumises au pouvoir hiérarchique du Conseil de Sécurité
et devraient solliciter son autorisation avant d'entreprendre toute action
coercitive, y compris celle qui n'implique pas l'emploi de la force armée,
comme l'application de sanctions économiques et la rupture des relations
diplomatiques.
L'interprétation extensive de la notion d'« action coercitive » a été battue
en brèche lors des discussions du Conseil de Sécurité consacrées à la plainte
de la République dominicaine, en 1960, et à la crise de Cuba, en 1962. Dans
les deux cas, la majorité des Etats ont estimé que l'adoption de sanctions
économiques ne pouvait être considérée, en tant que telle, comme une « action
coercitive » (34) et que l'autorisation du Conseil de Sécurité n'était exigée
que pour la mise en oeuvre d'un appel à la force lancé par les organisations
(32) Rés. 49/57 du 9 décembre 1994.
(33) Michal Akehurst, op. cit., p. 186.
(34) Jochen A. Frowein, « Legal Consequences for International Law. Enforcement in Case
of Security Council Inaction in the Future of International Law Enforcement. New Scenarios -
New Law?» Proceeding of an International Symposium of the Kiel Institute of International Law
March 25 to 27, 1992. Edited by Jost Delbruk, Duncker and Humblot Berlin 1993, p. 121. 112 DÉLÉGATION PAR LE CONSEIL DE SÉCURITÉ À DES ORGANISATIONS RÉGIONALES
régionales (35). Il est désormais acquis que les mesures qu'un Etat peut
adopter seul et de sa propre initiative, sans pour autant violer les buts et
principes du droit international et de la Charte, telle l'interruption de ses
relations commerciales ou diplomatiques, peuvent être a fortiori prises co
llectivement, dans le cadre d'une organisation régionale, sans qu'il soit né
cessaire d'en référer auparavant au Conseil de Sécurité. En revanche, les
actions qui sont imposées par les organisations régionales et dont la mise
en œuvre nécessite le recours à la force sans le consentement de l'Etat cible
doivent être considérées comme coercitives par nature.
Dans son Supplément à l'Agenda pour la paix, le Secrétaire Général
identifiait, dans la gamme d'instruments permettant de circonscrire et de
régler les conflits, ceux qui sont de nature coercitive. Il s'agit du désarme
ment, s'il est mené dans le cadre d'une action coercitive entreprise en vertu
du chapitre VII de la Charte, des sanctions, et de l'imposition de la paix.
Dans tous les cas, de telles actions peuvent être entreprises sans l'assent
iment des parties au conflit (36).
Pour ce qui est du désarmement, l'exemple type est la possibilité offerte
par le Conseil de Sécurité aux casques bleus de l'ONUSOM II de recourir
à la force pour désarmer les factions engagées dans la guerre civile de
Somalie (37), tâche qui excède la mission classique des forces de maintien
de la paix, fondée sur le consentement des parties, l'impartialité et le non
usage de la force, sauf en cas de légitime défense. En Somalie et en
Bosnie-Herzégovine, il a fallu recourir à la force pour assurer la protection
d'opérations humanitaires, protéger la population civile, et réaliser la ré
conciliation nationale. Constituent aussi des actions coercitives les opérations
menées, en juillet 1992, par les bâtiments et aéronefs des Etats membres
de l'Union de l'Europe Occidentale dans la mer Adriatique, en vue d'assurer
le respect de l'embargo, décidé par le Conseil de Sécurité, dans les zones
proches des côtes de la Serbie et du Montenegro. Ces opérations, comprenant
l'arrêt et l'inspection des navires, et, en cas de besoin, le recours à des
actions coercitives (38), s'apparentent à celles menées par la marine des
Etats-Unis pour appliquer le blocus de Cuba, imposé le 23 octobre 1962 par
l'Organisation des Etats américains. La majorité de la doctrine qualifiait à
l'époque ces opérations de mesures coercitives (39). Relèvent également de
la catégorie d'actions coercitives les opérations entreprises le 7 août 1990,
au cours de la guerre civile du Libéria, par la Force ouest-africaine d'inter
position (ECOMOG) de la CEDEAO, constituées principalement par les forces
armées du Nigeria, recours à la force, en septembre 1990, pour chasser les
bandes armées de l'ex Président Taylor de Monrovia, puis, en octobre 1992,
intervention armée pour s'opposer aux forces du Front national patriotique
du Libéria, qui refusait de respecter le cessez-le-feu (40). La question s'est
posée à propos de certaines opérations menées par les forces de maintien
de la paix agissant dans le cadre de la Communauté des Etats indépendants
(35) René-Jean Dupuy, « L'Organisation internationale et unité politique, la crise de l'Orga
nisation des Etats américains», AFDI 1960, p. 212.
(36) § 33 du Supplément à l'Agenda pour la paix.
(37) Rés. 814 du 26 mars 1993. Cf. Jean-Marie Sorel, « La Somalie et les Nations Unies »,
AFDI 1992, pp. 83-84.
(38) Pascale Martin-Bidou, « Les mesures d'embargo prises à l'encontre de la Yougoslavie »,
AFDI 1993, p. 277.
(39) Larman C. Wilson, « The Settlement of Conflicts within the Framework of Relations
between Regional Organization and the United Nations : the Case of Cuba, 1962-64 », Netherlands
International Law Review 1975, vol. XXII, Issue 3, op. cit., p. 627.
(40) Georg Nolte, op. cit., p. 627. DÉLÉGATION PAR LE CONSEIL DE SÉCURITÉ À DES ORGANISATIONS RÉGIONALES 113
à dominance russe, celles-ci n'hésitant pas, dans certains cas, à recourir à
la force, sans en référer au préalable au Conseil de Sécurité. La Fédération
de la Russie a formellement démenti le recours à des actions coercitives par
ces forces (41).
Quoi qu'il en soit, l'exécution de telles actions nécessitant le recours à
la force exige des moyens militaires beaucoup plus importants que ceux dont
les forces classiques de maintien de la paix disposent. C'est la raison pour
laquelle le Secrétaire Général, dans l'Agenda pour la paix, propose de confier
ce genre d'opérations à des «unités d'imposition de la paix», qui seraient
plus lourdement armées que les forces de maintien de la paix, et bénéficie
raient d'un entraînement préparatoire plus intensif (42). En attendant la
constitution de telles forces, le Conseil de Sécurité n'a eu d'autre choix que
de recourir, pour l'application de ses décisions, aux moyens dont les organi
sations régionales disposent.
2. Les modalités et les conséquences
de l'autorisation accordée par le Conseil de Sécurité
L'autorisation du Conseil de Sécurité s'impose dans la mesure où les
actions dont il est question sont exclusivement de la compétence de cet
organe et contreviennent au principe cardinal, inscrit dans la Charte, du
non-recours à la force. Dispenser les organisations régionales de l'obligation
de demander l'autorisation du Conseil de Sécurité serait méconnaître la
sagesse politique des rédacteurs de la Charte, pour lesquels cette obligation
constitue une garantie contre tout excès de la part des Etats occupant une
position dominante au sein des organisations régionales concernées. Il
convient néanmoins de reconnaître qu'on assiste à une certaine érosion des
pouvoirs du Conseil dans ce domaine. En pratique, l'exigence d'une autori
sation expresse et positive, concrétisée par le vote d'une résolution du Conseil
en bonne et due forme, n'a pas toujours été respectée. La quarantaine de
Cuba, décidée par l'Organisation des Etats américains, a été mise en œuvre
sans que l'autorisation du Conseil ait été auparavant obtenue. Ce fut aussi
le cas pour l'application au Libéria de sanctions économiques décidées par
la CEDEAO et appliquées par les forces d'interposition de cette Organisation
régionale à partir du 1er octobre 1992, celle-ci se contentant d'informer après
coup le Conseil de Sécurité de sa décision (43). Il est désormais acquis que
l'absence de condamnation du Conseil de Sécurité doit être interprétée comme
une autorisation tacite (44) post facto et à effet rétroactif. Il n'en demeure
pas moins que le Conseil de Sécurité a préféré, dans les cas de la Somalie
et de l'ex Yougoslavie, adopter des résolutions par lesquelles il autorisait
expressément les Etats agissant dans le cadre d'une organisation régionale
à entreprendre des actions coercitives. Cette attitude se justifiait dans la
mesure où, dans ces deux cas, l'initiative d'en appeler aux organisations
régionales venait du Conseil lui-même. Ces résolutions ont été adoptées par
un vote affïrmatif des membres permanents du Conseil de Sécurité, la Chine
(41) James S. Sutterlin, op. cit., p. 98. A. Kozyrev, ministre des Affaires étrangères de la
Fédération de la Russie insiste sur le fait que «Russia's peacekeeping mission acts in complete
accordance with international law and at the requests of the States concerned ».
(42) § 44 de l'Agenda pour la paix.
(43) Cf. Lettre en date du 20 octobre 1992 adressée au Président du Conseil de Sécurité
par le représentant permanent du Benin auprès de l'Organisation des Nations Unies Doc. NU
S/24811 du 16 novembre 1992.
(44) Jochen A. Frowein, op. cit., p. 122.