La Protection du territoire : rapport de 1ère phase

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Nécessité d'une redéfinition du concept global de protection face à l'évolution depuis dix ans des risques et des menaces, qui se caractérisent par un accroissement des acteurs et une multiplication des vecteurs de la menace et par une demande accrue de protection et de sécurité de la part de la population civile. Examen du dispositif de protection en vigueur, qu'il s'agisse des structures, des procédures ou des moyens et interrogations sur les défis que doit relever ce dispositif pour s'adapter à l'évolution du spectre des menaces (dans son organisation) et à celle du cadre politique (échelle territoriale décentralisée, européenne, internationale).

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Publié le 01 décembre 1999
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Langue Français
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INSTITUT des HAUTES ETUDES
de DEFENSE NATIONALE
RAPPORT DE 1ère PHASE
52ème SESSION NATIONALE
COMITE N˚4
LA PROTECTION DU TERRITOIRE
Décembre 1999
La documentation Française : La Protection du territoire : rapport de 1ère phase / Institut des hautes études de défense nationale, 52ème session nationale, Comité numéro 4.COMPOSITION
DU COMITE N˚4
Anna Maria BALSANO
Patrice BRUDIEU
Michel CLAVIER
Christiane DALMAIS
Bruno DARY
Sylvain DELAITRE
Patrice JOLY
Ariel PAVILLET
Thierry PERRIN
Arnaud POLAILLON
Eryck SCHEKLER
Jean-Gilles SINTES
Franck SOMON
Linda THISSE
Alain VIALLIX
Président : Patrice JOLY
Rapporteur : Thierry PERRIN
Secrétaire : Jean-Gilles SINTES
Les opinions exprimées dans ce rapport sont le résultat des travaux du groupe
et ne doivent pas être considérées comme une position officielle de l’IHEDN
La documentation Française : La Protection du territoire : rapport de 1ère phase / Institut des hautes études de défense nationale, 52ème session nationale, Comité numéro 4.SOMMAIRE
1. FICHE DE SYNTHESE 1
2. INTRODUCTION 3
3. LE SPECTRE DES MENACES ET DES RISQUES ÉVOLUE (ACTEURS, VECTEURS ET POINTS
D’APPLICATON DE LA MENACE SUR LE TERRITOIRE) 5
3.1. LES ACTEURS DE LA MENACE : ACTEURS ÉTATIQUES ET NON ETATIQUES 5
3.1.1. Les modifications qui affectent la menace étatique 5
3.1.1.1. La menace classique liée à l’existence d’une superpuissance hostile recule
3.1.1.2. Apparition des Etats « perturbateurs » à vocation terroriste 5
3.1.1.3. Une forte concurrence interétatique pour la conquête des bases économiques, technologiques voire
culturelles de la puissance 6
3.1.2. Emergence à un niveau de nuisance plus important des menaces non étatiques 6
3.1.2.1. Le changement de dimension de l’activité délinquante et criminelle (la recherche de la puissance) 6
3.1.2.2. Sectes, mouvements autonomistes, extension à la France de guerre civiles et étrangères 7
3.1.2.3. Les risques technologiques et naturels majeurs rencontrent une sensibilité croissante des populations 8
3.2. LA MULTIPLICATION DES VECTEURS DE LA MENACE 8
3.2. 1. Le risque de dissémination affectant un nombre croissant de moyens de destruction 8
3.2.2. Les risques liés à la mondialisation et aux progrès des moyens de communication et de transport 9
3.3. LES OBJETS DE LA PROTECTION, POINTS D’APPLICATION DE LA MENACE SUR LE TERRITOIRE,
SUBISSENT ÉGALEMENT DES CHANGEMENTS 10
3.3.1. Les objets classiques de la protection du territoire demeurent mais leur approche doit souvent être
renouvelée 10
3.3.2. La prise de conscience de nouvelles vulnérabilités dues à certains phénomènes sociaux, économiques et
culturels (effets de la mondialisation) 11
4. LE DISPOSITIF DE PROTECTION : ÉTAT DES LIEUX (STRUCTURES, PROCÉDURES ET
MOYENS) 15
4.1. STRUCTURES ET PROCÉDURES EN MATIÈRE DE PROTECTION 15
4.1. 1. La définition des politiques en matière de protection : le système de pilotage 15
4.1.2. Le cadre juridique de la protection à travers les situations de paix - crise - guerre et l’équilibre des
relations civilo-militaires 15
4.1.3. Le cadre géographique et institutionnel de l’exercice de la protection : la zone de Défense 16
4.1.3.1. La zone de défense 16
4.1.3.2. Le rôle des autorités militaires de la zone de Défense 17
4.2. LES MOYENS DE LA PROTECTION 18
4.2.1. Les moyens de la protection relevant du ministère de la Défense 18
4.2.1.1. La Gendarmerie 18
La documentation Française : La Protection du territoire : rapport de 1ère phase / Institut des hautes études de défense nationale, 52ème session nationale, Comité numéro 4.4.2.1.2. Les pompiers militaires 19
4.2.1.3. Les Armées (Terre, Air, Mer) 19
4.2.2. Les moyens de la protection hors du ministère de la Défense 20
4.2.2.1. Services relevant du ministère de l’Intérieur 20
4.2.2.2. du de l’économie et des finances 20
5. UN DISPOSITIF QUI DOIT S’ADAPTER A L’ÉVOLUTION DU SPECTRE DES MENACES ET À
CELLE DU CADRE POLITIQUE DE LA PROTECTION 22
5.1. LES INTERROGATIONS SUR L’ORGANISATION DE LA PROTECTION 22
5.1.1. Une nécessaire clarification dans les définitions 22
5.1.2. Une approche interministérielle sans doute insuffisante 22
5.1.3. Le décloisonnement des moyens 22
5.1.4. Une nécessaire remise en cause des plans de protection 23
5.1.4.1. La demande croissante de sécurité pose la question des moyens militaires et de leur éventuel emploi,
en cas de besoin, entre projection et/ou prévention d’unepart et protection d’autre part. 23
5.1.4.2. La prise en compte du risque d’un affaiblissement la dimension militaire de la protection 23
5.1.5. La fonction renseignement est-elle optimisée ? 24
5.1.5.1. S’attache-t-on à développer entre les différents éléments de ce dispositif les échanges d’information
permettant d’éviter les inconvénients du cloisonnement et des actions communes ? 24
5.1.5.2. La fonction « renseignement » dispose-t-elle des moyens techniques à la hauteur des ambitions qui
doivent être les siennes ? 25
5.1.6. Une nécessaire réflexion sur la notion de défense économique dans le contexte de la mondialisation... 25
5.2. L’ÉCHELLE TERRITORIALE DES RÉPONSES AUX CRISES 25
5.2.1. Pour une plus grande implication des acteurs locaux dans la protection de proximité 26
5.2.2. Un cadre européen incontournable pour la protection globale 26
5.2.3. Certains phénomènes impliquent un traitement au niveau de la planète 27
ANNEXES
1. UNE CONCEPTION ÉLARGIE DU TERRITOIRE
2. L’INTERVENTION DES ARMÉES DANS LE DISPOSITIF DE SÉCURITÉ ET DE PROTECTION : L’EXEMPLE
ALLEMAND
3. QUELQUES RÉFLEXIONS SUR LES NOTIONS DE DEFENSE ET DE PROTECTION DU TERRITOIRE EUROPÉEN
4. CLASSIFICATION DE LA MENACE
La documentation Française : La Protection du territoire : rapport de 1ère phase / Institut des hautes études de défense nationale, 52ème session nationale, Comité numéro 4.1. FICHE DE SYNTHESE
A partir d’une analyse des documents les plus récents concernant l’orientation de la politique de
Défense (Livre Blanc, loi de programmation militaire de 1996), il apparaît que la protection a fait
l’objet d’une vision large. Parmi les missions assignées au système de Défense, la peut
être définie comme l’ensemble des actions et des mesures prises, dans le but de préserver, en tout
temps, l’Etat, le territoire, la population et le patrimoine national, au sens le plus large, des risques
et des menaces de toute nature.
1La définition retenue implique de dresser un tableau global des risques et des menaces aujourd’hui
qui ont considérablement évolué depuis 10 ans.
Il en ressort un ensemble de traits caractéristiques :
- un accroissement du nombre et de l’autonomie des acteurs de la menace allant de pair avec la
diminution de la pression des menaces militaires sur les intérêts vitaux exercée par l’une des
superpuissances ;
- une évolution de l’équilibre entre les charges liées à la protection militaire et celles qui
résultent de la menace sécurité intérieure : cette dernière augmente en intensité avec un
développement notable du risque terroriste (augmentation des acteurs susceptibles d’y recourir,
des moyens et des cibles à « effet d’opinion ») ;
- l’apparition sous des formes nouvelles de menaces économiques et technologiques : par les
mouvements capitaux, par le pillage technologique aux dimensions insoupçonnées, par la
déstabilisation d’origine technique liée aux utilisations perverses d’Internet notamment. La
culture nationale et républicaine est également confrontée au défi constitué tant par la
mondialisation de l’économie que par le communautarisme.
- l’accroissement du besoin de protection, exigeant en termes de moyens et générateur de coûts,
de la population civile.
Le dispositif de protection en vigueur, de conception ancienne (post deuxième guerre mondiale,
guerre froide) révèle de réelles qualités de souplesse et d’adaptation vis-à-vis de cette menace. Les
différents éléments de ce système ont déjà montré qu’ils savaient innover : la lutte contre un risque
terroriste accru a su trouver des formes originales de collaboration entre forces de maintien de
l’ordre et forces armées, les actions de sécunté économique et technique ont été également
renforcées.
Cependant ce système paraît confronté désormais à des questions de fond, dépassant la seule
adaptation pragmatique, afin d’être en mesure d’assurer au mieux sa mission de protection globale.
Au regard de leur ampleur, le comité se bome à souligner quelques interrogations :
- le concept global de protection ne nécessite-t-il pas, au préalable, une redéfinition tant le flou
de sa définition actuelle semble nuire à la cohérence et à l’adaptation des dispositifs ?
- l’approche interministérielle des problèmes de Défense et de sécurité est-elle suffisante
notamment du point de vue de la collaboration des trois ministères en charge de ces missions
(Défense, Intérieur, Economie et Finances) ?
- en matière de moyens, la montée des exigences en terme de sécurité et la pression des
contraintes budgétaires ne va-t-elle pas conduire à un décloisonnement entre les moyens
d’ordre public et les moyens militaires dont le plan VIGIPIRATE peut constituer une amorce ?
La documentation Française : La Protection du territoire : rapport de 1ère phase / Institut des hautes études de défense nationale, 52ème session nationale, Comité numéro 4.- mais simultanément ne risque-t-on pas de désarmer à l’excès la protection strictement militaire
qui, pour ne pas être au premier plan aujourd’hui n’en constitue pas moins un élément
important de l’assurance vie de la Nation ?
-la fonction renseignement, vitale pour gérer au mieux les nouvelles menaces est-elle
optimisée ?
- les concepts de Défense économique anciens ne doivent-ils pas évoluer, compte tenu de la
mondialisation, pour devenir la composante protection de l’intelligence économique ?
- les exigences croissantes en matière de protection de proximité ne conduisent-elles pas à une
implication plus grande des acteurs locaux ?
- les exigences de la protection globale résultant de l’ouverture aux flux de toute nature
(marchandises, hommes) de l’espace européen n’impliquent-elles pas un renforcement urgent
des dispositifs à l’échelle de l’Europe ?
La documentation Française : La Protection du territoire : rapport de 1ère phase / Institut des hautes études de défense nationale, 52ème session nationale, Comité numéro 4.2. INTRODUCTION
L’ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la Défense donne à cette dernière
un caractère global. La Défense est à la fois militaire, civile et économique avec une forte
coordination entre ces trois pôles, destinée à permettre à la France de soutenir des conflits de
diverses natures et éventuellement un effort de guerre de longue durée.
La réflexion stratégique postérieure à la chute du mur de Berlin a conduit à la rédaction, en 1994.
d’un Livre Blanc sur la Défense où sont identifiées les quatre grandes fonctions stratégiques
suivantes pour l’appareil de Défense : prévention, projection, dissuasion, protection.
Selon ce document (p62), la « protection du territoire et de ses approches est une mission
permanente des forces armées ». « Elle conditionne à la fois la sûreté des forces nucléaires et la
crédibilité des actions extérieures, en mettant le territoire à l’abri des ripostes et des chantages de
toute natures (p85) ». Elle tend principalement à :
- « contrôler les approches aériennes et maritimes ainsi que les frontières terrestres, grâce à
des moyens de détection et d’intervention ;
- disposer, à terme, de moyens de détection et d’alerte face aux menaces balistiques ;
- développer des moyens de surveillance et de protection face aux menaces nucléaires,
technologiques et chimiques.
Ces capacités sont procurées par les moyens de la défense (...).
Par ailleurs, la protection des populations est assurée pour l’essentiel par les forces de police et de
sécurité civile et par la gendarmerie nationale, dans le cadre de ses missions de sûreté générale et
de service public. En cas de nécessité, les forces armées apportent leur concours (...). »
Par rapport aux autres missions la protection présente quelques caractère originaux : elle constitue
la finalité ultime de la Défense dont le but est de préserver à la fois le territoire, les populations et
leur liberté ainsi que la continuité de l’action du Gouvernement. La protection apparaît comme le
dernier rempart du pays quand les autres fonctions, y compns la dissuasion nucléaire, n’ont pas
joué leur rôle.
le Livre blanc, la protection du territoire est avant tout envisagée sur le plan militaire.Dans
Toutefois, contrairement aux grandes fonctions qui ont un caractère strictement militaire, la
protection a un caractère plus large : militaire certes mais aussi civil (populations) et économique.
C’est ainsi que l’envisagent les textes fondamentaux les plus récents qui traitent du thème de la
protection et en particulier, la loi du 2 juillet 1996 relative à la programmation militaire pour la
période 1997-2002 qui prévoit à propos de la protection qu’« en l’absence de menace extérieure
majeure et directe de nos frontières, c’est aujourd’hui une mission de sécurité intérieure plutôt
qu’une mission de défense proprement militaire. (art 1.3.4)».
Avec cette définition de la protection c’est une approche globale qui est retenue et qui se rapproche
du concept également global qu’est celui de défense.
Ainsi, le Livre blanc précise, qu’au-delà de la défense militaire, "la défense civile assure à titre
principal la protection des populations notamment contre les risques naturels et technologiques
majeurs, le maintien de l’ordre public et la préservation de la continuité d’action du
Gouvernement".
En matière économique, le Livre blanc explique que "la défense économique, au sens de
l’ordonnance de 1959, vise à assurer, dès le temps normal, la réduction des vulnérabilités du pays
et, en temps de crise, la bonne répartition des ressources. Il s’agit, avant tout, d’assurer la sécurité
des ressources et la permanence de leur production. Ces objectifs essentiels s’élargissent
aujourd’hui, d’une part, à la protection des bases nouvelles de l’activité économique (énergie,
télécommunications, transports, secteurs tertiaires sensibles comme les services financiers et
informatiques) dont l’interruption du fonctionnement peut entraîner une paralysie presque totale de
La documentation Française : La Protection du territoire : rapport de 1ère phase / Institut des hautes études de défense nationale, 52ème session nationale, Comité numéro 4.l’activité économique et, d’autre part, au contrôle des transferts de technologies qui sont devenus
des enjeux majeurs de puissance".
Le Livre blanc indique aussi que "la Défense de la France fait appel en priorité, bien entendu, à ses
moyens militaires. Sa dimension civile et économique ne doit pas être négligée et lui confère un
caractère global. Elle participe aussi d’une certaine culture qui contribue à sa dimension nationale.
La prise en compte de ce volet non militaire dans les années à venir constitue un objectif de notre
politique de Défense".
On peut donc donner au mot "protection" deux interprétations :
- l’une militaire, comme l’une des missions des forces armées et qui consiste à assurer la défense
militaire des frontières ;
- l’autre, beaucoup plus large, qui consiste à garantir la sécurité du pays et de sa population, ainsi
que leurs intérêts contre toute forme d’agression.
Il y a un véritable glissement de 1994 à 1996 entre les deux textes (Livre blanc et loi de
programmation militaire). Comme le concept de « défense », le concept de « protection » devient
un concept global.
A l’instar des autres missions, la protection doit s’analyser par rapport aux menaces auxquelles elle
doit faire face. Il en résulte trois questions :
- Quelle est aujourd’hui la situation de la menace compte tenu de l’évolution du contexte
économique et géopolitique depuis 10 ans ainsi que des évolutions technologiques les plus
récentes ?
- Quel est l’état des lieux de notre dispositif de protection, conçu bien avant cette évolution ?
- Quels défis celui-ci doit-il relever pour mieux s’y adapter ?
Le présent rapport a pour objet d’apporter quelques éléments d’analyse sur ces trois questions.
La documentation Française : La Protection du territoire : rapport de 1ère phase / Institut des hautes études de défense nationale, 52ème session nationale, Comité numéro 4.3. LE SPECTRE DES MENACES ET DES RISQUES EVOLUE (ACTEURS.
VECTEURS ET POINTS D’APPLICATON DE LA MENACE SUR LE TERRITOIRE)
3.1. Les acteurs de la menace : acteurs étatiques et non étatiques
3.1.1. Les modifications qui affectent la menace étatique
3.1.1.1. La menace classique liée à l’existence d’une superpuissance hostile recule
La menace classique constituée par une invasion massive du territoire national par un Etat -
superpuissance- découlant d’un état de guerre s’est considérablement atténuée. Liée à l’existence
d’un ennemi bien identifié, elle structurait dans une large mesure le dispositif de protection
militaire. Elle s’incarnait notamment dans la capacité du pacte de Varsovie à mettre en oeuvre une
intrusion massive de forces spéciales ("spetsnatz") menant une action brutale de grande ampleur en
s’attaquant aux organes essentiels de la Nation afin de la déstabiliser pour mieux préparer
l’engagement de puissantes forces blindées et mécanisées.
Ainsi, orienté dès le temps de paix vers la protection des frontières terrestres, des approches
maritimes et aériennes, des organes gouvernementaux, des installations militaires, notamment
nucléaires et civiles névralgiques, le dispositif de protection militaire avait vocation en temps de
guerre, devant la menace ou l’effectivité d’une intervention ennemie franchissant le mur érigé par
les grandes forces de manoeuvre et la dissuasion, à culminer en Défense opérationnelle du territoire
pour tenter de conserver la maîtrise de celui-ci et organiser le cas échéant la résistance.
Les facteurs d’atténuation de cette menace sont désormais trop connus pour qu’on insiste
longuement :
- l’effondrement du bloc soviétique et la disparition du Pacte de Varsovie, qui constituaient
l’ennemi identifié dont les troupes nombreuses et surarmées stationnaient à 200 km de
Strasbourg, modifient complètement la problématique de la Défense militaire de la France ;
- l’intégration de la France dans l’Union européenne qui cherche à se doter d’une identité de
Défense et de Sécurité, la réunification de l’Allemagne, l’élargissement de l’OTAN aux pays de
l’Est, éloignent d’ores et déjà la frontière terrestre sur laquelle pourrait se jouer un jour un
véritable conflit militaire.
3.1.1.2. Apparition des Etats« perturbateurs » à vocation terroriste
2La menace tend à s’élargir à des acteurs étatiques , perturbateurs, difficiles à contrôler et à
intimider, qui maintiennent à haut niveau la violence du monde actuel.
Ces acteurs étatiques incontrôlés refusent de respecter les règles du jeu international qui s’imposent
progressivement (règlement des conflits par la paix, respect des frontières, respect des Droits de
l’Homme).
S’ils sont incapables de menacer nos frontières d’une invasion, ces Etats perturbateurs (Irak,
Serbie...) et la politique étrangère et militaire française à leur égard génèrent des menaces dont doit
tenir compte le dispositif de protection. En effet, ces Etats peuvent en effet être tentés de
sanctionner la France sur son territoire à l’aide de la panoplie d’instruments dont peut toujours
user l’Etat faible : attaque des sites névralgiques, terrorrisme,attaque balistique classique voire
nucléaire, biologique ou chimique.
Ils sont de nature à constituer une menace particulièrement dangereuse lorsqu’ils s’appuient sur des
revendications ethniques ou religieuses intégristes et que leurs actions sont susceptibles d’être
La documentation Française : La Protection du territoire : rapport de 1ère phase / Institut des hautes études de défense nationale, 52ème session nationale, Comité numéro 4.relayées par certaines minorités implantées en France. Ils peuvent alors imprimer à la menace
terroriste une plus grande acuité.
3.1.1.3. Une forte concurrence interétatique pour la conquête des bases économiques,
technologiques voire culturelles de la puissance
L’hyperpuissance des Etats-Unis mérite une analyse spécifique.
Les Etats-Unis structurent pour une bonne part l’activité diplomatique et militaire dans lequel notre
pays et l’Union européenne s’insèrent. Dans le domaine militaire, ils viennent de modifier le statu
quo par une avancée technologique indiscutable grâce au développement de leur système
antibalistique. Ils conservent la haute maitrise des opérations militaires même dans le cadre de
coalitions.
Attachés au maintien des bases économiques et technologiques de leur puissance. ils disposent de
très bonnes synergies entre leurs appareils étatiques, économiques, scientifiques et culturels en
même temps qu’un extraordinaire réseau humain et technique « d’observation » de l’activité
économique et technique des autres Etats et notamment de leurs partenaires politiques/concurrents
économiques. Ces activités sont conduites avec réalisme et pragmatisme et font l’objet
d’investissements considérables.
La concurrence économique et technologique sur les bases de la puissance se joue aussi entre
d’autres Etats.
Le Japon a développé de fortes synergies public/privé tout en étant très attentif à l’activité
innovante des Etats étrangers (rôle du MITI).
Au sein même de l’Union européenne, à travers les méandres d’un processus très lent d’intégration
communautaire, les Etats continuent à opposer leurs intérêts sur des enjeux majeurs comme :
- l’activité de recherche scientifique et technologique des entreprises qui constitue une constante
de la guerre économique ;
- la restructuration de l’industrie de Défense qui présente des enjeux fondamentaux : où seront
en définitive localisées les unités de production et de recherche notamment dans les domaines
aéronautique et spatial ? Quelle sera la nationalité du capital majoritaire qui détermine le
pouvoir de décision ?
- la définition de normes communes à toute l’industrie européenne. engagée depuis plusieurs
années, dans lesquelles les pays qui réussissent à imposer leur système de normes dans tel ou
tel domaine peuvent obtenir un avantage compétitif important.
3.1.2. Emergence à un niveau de nuisance plus important des menaces non étatiques
3.1.2.1. Le changement de dimension de l’activité délinquante et criminelle (la recherche de
la puissance)
Au « milieu » d’autrefois cantonné dans des activités marginales en termes de puissance
économique, financière et politique (bars, jeux, dancings, trafics divers) et structuré sur des bases
locales succèdent de grands systèmes ou galaxies criminels (peut-on déjà parler d’organisation au
sens strict : administration, entreprise) appuyés sur des trafics mondialisés (drogue, organes. êtres
humains, matériels, armes, aliments ne respectant pas les normes légales de plus en plus
internationales). Les activités de ces entités, difficiles à qualifier, génèrent des masses financières
considérables dotant leurs acteurs d’une puissance économique, voire politique, sans commune
3mesure avec les « parrains » du passé .
La documentation Française : La Protection du territoire : rapport de 1ère phase / Institut des hautes études de défense nationale, 52ème session nationale, Comité numéro 4.