La réforme du dispositif de protection juridique des majeurs : rapport définitif du groupe de travail sur le financement

Blondel Joël, Hardy Jean-Pierre, Ministère De La Famille

Description

Le groupe de travail présidé par Joël Blondel a fondé ses travaux sur les principes suivants : traiter les personnes protégées de manière équitable sur le plan financier, harmoniser le régime de financement de l'ensemble des mesures afin de garantir la neutralité des décisions judiciaires, rémunérer les opérateurs en fonction de la prestation délivrée et enfin améliorer la qualité de la prise en charge ainsi que les mécanismes de financement public. Il revient sur la réforme du code civil et ses conséquences sur les mesures de protection des majeurs (substitution de la mesure d'accompagnement budgétaire et sociale à la tutelle aux prestations sociales adultes ou encore mise en place d'une expertise médico-sociale). Il propose également, pour répondre à la forte inéquité entre les majeurs protégés, que le nouveau dispositif se traduise à terme par un système unique de prélèvement sur les ressources des personnes protégées. Enfin, il estime que la mise en oeuvre de la réforme pourrait conduire à élargir le champ des financements publics et s'appliquer à l'ensemble des financeurs concernés. Dans tous les cas, ces objectifs sont pour partie conditionnés par la mise en place de la nouvelle législation, en cours de préparation au ministère de la justice lorsque ce rapport a été remis.

Sujets

• Procédure civile
• Tutelle
• Protection sociale
• Électrisation
• Contrôle
• Évaluation
• gestion financière
• Proposition
• Réforme
• Handicap
• Droit
• Institutions
• JUSTICE
• Libertés fondamentales
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-droit-institutions
• Publié le: 01 septembre 2003
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• Langue: Français

Extrait

LA RÉFORME DU DISPOSITIF DE
PROTECTION JURIDIQUE DES MAJEURS
Groupe de travail
sur
LE FINANCEMENT
RAPPORT DEFINITIF
_____________
Juin 2003Groupe de travail relatif au financement
RÉSUMÉ DU RAPPORT
1 - rappel des objectifs
Les objectifs de la réforme du financement partent du constat selon lequel le dispositif actuel, adapté
de manière pragmatique au fil du temps, notamment pour faire face à l’augmentation des mesures,
comporte d’importantes imperfections à la fois préjudiciables aux personnes protégées (régime de
prélèvement inéquitable) aux opérateurs (allocation des ressources inadaptée) et aux financeurs
publics (absence de maîtrise de la dépense).
Les grands principes retenus par le groupe de travail pour cette réforme sont en conséquence les
suivants :
- traiter sur le plan financier les personnes protégées de manière équitable
- harmoniser le régime de financement de l’ensemble des mesures afin de garantir la neutralité des
décisions judiciaires
- rémunérer les opérateurs en fonction de la prestation délivrée
- améliorer la qualité de la prise en charge
- améliorer les mécanismes de financement public
2 - les effets induits par la réforme du code civil
Le projet de loi préparé sous l’égide du ministère de la justice prévoit différentes mesures dont le
dispositif de financement doit tirer les conséquences. Il s’agit en particulier de la refonte de la
typologie des mesures (remplacement de la TPSA par la MABS assorti de la suppression des doubles
mesures, suppression de la gérance de tutelle et de la notion de dévolution à l’Etat). Cette évolution
implique une modification du champ du financement public qui s’étend désormais à l’ensemble des
catégories de mesure, que la mesure soit confiée à une association, à un gérant de tutelle hospitalier
ou à un gérant de tutelle privé. Elle induit d’importantes conséquences financières, de nature à
déplacer le champ des prélèvements effectués sur les revenus des majeurs protégés, option admise
par le groupe de travail, ou à défaut, à accroître fortement les financements publics.
3 - l’économie générale du dispositif cible
Le nouveau dispositif se traduirait à terme par un système unique de prélèvement sur les ressources
des personnes protégées quel que soit le type de mesure et l’opérateur chargé de sa gestion (3.1) par
une harmonisation de la rémunération publique, fondée sur une appréciation affinée de la prestation
délivrée (3.2) et par l’abandon du mois-mesure au profit d’un système de dotation globale (3.3). Il est
également souhaitable d’envisager une amélioration de la qualité de prise en charge en réduisant le
nombre moyen de mesures actuellement à la charge des délégués à la tutelle (3.4).3.1 un système unique de prélèvement sur les revenus des personnes protégées
Le système de prélèvement actuel, extrêmement disparate selon les catégories de mesures, est
source de forte inéquité entre les majeurs protégés. Sa complexité induit en outre des difficultés de
prélèvement, à la charge des associations. Au-delà des réserves émises dans un premier temps par
les fédérations sur le principe même du prélèvement, un consensus s’est rapidement dégagé dans le
groupe en faveur d’un prélèvement uniforme et simplifié.
Les conclusions du groupe préconisent un système de prélèvement progressif par tranche de
revenus, (analogue à celui qui prévaut actuellement pour les tutelles et curatelles d’Etat), les revenus
inférieurs ou égaux au minimum vieillesse étant quant à eux totalement exonérés. L’ensemble des
revenus, y compris les revenus sociaux, y seraient soumis (une série d’exonérations rendent le
dispositif actuel peu lisible et difficile à appliquer). Toutefois, les Fédérations souhaitent conserver une
disposition existante, à savoir la possibilité de demander une exonération temporaire de prélèvements
pour les personnes en grande difficulté.
Ce prélèvement serait plafonné de sorte que son produit par tête ne puisse excéder le coût moyen de
la prestation délivrée. Il est envisagé qu’au-delà d’un certain niveau de ressources, l’intégralité de la
prestation soit à la charge du majeur protégé. Cela implique que le barème des prélèvements induise
un rendement, au niveau du seuil, équivalent au coût moyen de la prestation.
Il ne s’agit pas tant d’accroître les ressources issues des prélèvements que de répartir ceux-ci
différemment. Du reste la majorité des hypothèses envisagées ne produit pas un rendement supérieur
à celui procuré par le système de prélèvement en vigueur. Les majeurs confiés aux gérants de tutelle,
qui autofinancent intégralement leurs mesures bien que la structure de leurs revenus ne soit pas
atypique par rapport à celle des autres majeurs, verront leur effort diminué. L’institution d’une
franchise pour les revenus inférieurs ou égaux au minimum vieillesse est également de nature à
alléger la charge des revenus les plus faibles. En contrepartie, les taux de prélèvement sont relevés
jusqu’à un seuil au delà duquel le coût de la prestation est intégralement supporté par le majeur.
3.2 - l’harmonisation de la rémunération publique
Le groupe de travail a défini le contenu des mesures de protection et a élaboré un référentiel de prise
en charge des mesures en fonction de la nature de la mesure, de sa durée et du lieu d’exercice
(domicile ou établissement). Il en découle une cotation qui permettra d’apprécier plus finement, à la
fois le besoin de financement au niveau national et celui nécessaire à chaque association au regard
de son portefeuille de mesures. A partir de cette cotation, d’autres indicateurs d’activité peuvent être
élaborés. L’ensemble permettra d’améliorer sensiblement l’allocation des ressources aux opérateurs,
au regard des principales caractéristiques de leur activité.
3-3 - l’allocation des ressources dans le cadre d’une dotation globale de fonctionnement
L’actuel système du mois mesure a un caractère inflationniste car il conduit à allouer les ressources
en fonction du seul volume de mesures gérées et non en fonction de l’activité réelle des prestataires
qui dépend aussi de la structure du portefeuille de mesures, du type de publics protégés, voire
d’autres facteurs, géographiques par exemple. Le rapport Favard a largement souligné les
inconvénients du dispositif actuel.
Un système de dotation globale permettrait d’apprécier de manière plus précise, dans le cadre d’une
procédure budgétaire contradictoire, les besoins réels des prestataires et d’allouer ainsi les
ressources de façon plus équitable sur le territoire en prenant appui notamment sur la grille de
cotation des mesures, réalisée par le groupe. L’application de cette grille dans le cadre du système de
mois mesure serait du reste facteur de complexité peu souhaitable.
Afin de préparer la mise en place de la dotation globale de financement, qui pourrait intervenir à
échéance de 2005, il est proposé de réaliser une expérimentation dans une vingtaine au moins
d’associations. Un groupe de travail chargé de la définition du cahier des charges et du pilotage de
cette expérimentation à d’ores et déjà été mis en place.
3.3 – l’amélioration de la qualitéLes données disponibles permettent d’estimer, en moyenne, à 65 le nombre de personnes suivies par
un délégué à la tutelle. Ce constat n’apparaît pas compatible avec une prise en charge de qualité. Le
rapport Favard estime à 40 le nombre de dossiers souhaitables pour une prise en charge optimale. Si
ce chiffre, assez théorique, peut difficilement être atteint à court terme, sauf à envisager des
financements massifs peu compatibles avec les contraintes budgétaires, il apparaît souhaitable
d’envisager dès 2004 une mesure dans ce sens.
4 l’économie générale de la réforme
La mise en œuvre de la réforme selon les principes décrits