Le Conseil Européen, origine, rôle et perspectives - article ; n°1 ; vol.21, pg 889-902

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Annuaire français de droit international - Année 1975 - Volume 21 - Numéro 1 - Pages 889-902
14 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Droit et juridique

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• Publié par: ANNUAIRE_FRANCAIS_DE_DROIT_INTERNATIONAL
• Publié le: 01 janvier 1975
• Nombre de lectures: 25
• Langue: Français
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Le Conseil Européen, origine, rôle et perspectives
In: Annuaire français de droit international, volume 21, 1975. pp. 889-902.
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Le Conseil Européen, origine, rôle et perspectives. In: Annuaire français de droit international, volume 21, 1975. pp. 889-902.
doi : 10.3406/afdi.1975.2364
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/afdi_0066-3085_1975_num_21_1_2364DE L'EUROPE ORGANISATION
LE CONSEIL EUROPEEN.
ORIGINE, ROLE ET PERSPECTIVES
1. Spécificité de la construction européenne.
La présente étude ne vise pas à définir en droit le Conseil européen,
entreprise d'autant plus délicate qu'il ne s'agit pas, à proprement parler,
d'une « institution » européenne, mais d'une « instance de décision » qui ne
figure dans aucun traité ou accord juridique. Son existence même, sa comp
osition, son rôle ne peuvent s'analyser qu'en fonction du caractère spécifique
de la construction européenne. De ce fait, les références à des modèles poli
tiques ou historiques recensés — Conférence au sommet d'Union régionale
ou exécutifs confédéraux — ne sont guère appropriées.
Certes, il existe certaines analogies entre la procédure, fort pragmatique,
du Conseil européerv et celle en usage lors des « Sommets » de la Ligue
Arabe ou de l'O.U.A. Mais l'existence de deux domaines distincts, l'un
communautaire, l'autre relevant de la coopération politique à Neuf, limite
la portée de la comparaison avec des conférences strictement intergouver
nementales. La préparation, et surtout le « suivi » des travaux du Conseil
européen obéissent à des règles particulières, les unes contraignantes, les
autres d'usage, qui sont distinctes, en droit et en pratique, des engagements
contractés par un « Sommet » rassemblant les plus hauts représentants
d'Etats participants d'une Union régionale.
La référence aux régimes confédéraux historiques — cantons helvéti
ques, Provinces-Unies, colonies révoltées d'Amérique — n'est guère plus
éclairante. Dans les trois modèles précités, les confédérés étaient de taille
inégale, mais de statut comparable et le pacte confédéral qui les unissait
répondait à une volonté commune et immédiate de défense contre un advers
aire potentiel (Autriche, Bourgogne ou une métropole dominante, Espagne,
Royaume-Uni). Le pouvoir consenti à l'exécutif confédéral — prince, sénat
ou congrès — découlait directement de cet impératif de défense et de 890 LE CONSEIL EUROPÉEN
l'obligation conséquente de rechercher au-dehors des alliés ou garants, tout
en évitant des engagements susceptibles de compromettre l'indépendance de
la confédération.
Pour les Neuf, en revanche, une éventuelle défense commune ne
constitue pas le principe initial d'union, mais une option d'autant plus
controversée qu'en matière de sécurité le statut ou la politique des Etats
membres est très disparate. Cette option, qui ajouterait une troisième d
imension à celles — nationale, atlantique ou « mixte » — existantes, n'est pas
intervenue au stade initial de la construction européenne et ne constitue
pas davantage aujourd'hui le fondement du « Conseil européen ». Est-il
d'ailleurs nécessaire de rappeler que le projet de « Communauté européenne
de défense » visait moins à assurer une riposte simple à un défi extérieur
qu'à élaborer une réponse fort complexe au problème soulevé par la
disparité de statut des Etats européens ? Le rôle et les attributions de l'U.E.O#
reflètent encore aujourd'hui cette ambiguïté.
La diversité des rôles internationaux des Etats membres de la Commun
auté, limite également la portée de toute analogie entre l'émergence histo
rique d'une politique « confédérale » — helvétique, néerlandaise ou améri
caine — et l'acheminement progressif vers une politique étrangère com
mune des Neuf. Certes, dans les exemples confédéraux cités, certains can
tons, provinces ou Etats ont joué un rôle majeur dans l'élaboration d'une
politique confédérale et certains confédérés ont résisté ou fait sécession
plutôt que de renoncer à leurs liens spécifiques avec telle ou telle puissance
extérieure. Le recours à de telles références historiques n'est guère trans-
posable à la Communauté européenne : les Etats membres y ont d'une part
consenti des transferts appréciables de compétences et mis en place des règles
de décision, de gestion et de représentation communautaires très élaborés,
sans interpréter d'ailleurs de même manière le sens et la portée de ces
engagements communautaires; ils disposent tous d'un réseau de relations
internationales développé mais jouent néanmoins, en tant qu'Etats-nations,
un rôle — statutaire ou de fait — très inégal dans le concert international;
enfin ils se meuvent selon la matière considérée (défense, politique exté
rieure, monnaie, commerce international, développement, etc.) dans une
multiplicité d'« aires de solidarité », celle-ci étant susceptible de jouer en
faveur des « petits » Etats lorsque l'instance considérée est vaste, mais
restreignant généralement leur capacité d'influence lorsqu'elle est restreinte
(clubs des Cinq, accord quadripartite, sièges permanents au Conseil de Sé
curité, etc.).
Chaque Etat membre de la Communauté se trouve donc constamment
appelé à mesurer non seulement l'avantage ou l'inconvénient d'un transfert
de compétences au profit de l'entité européenne, mais également à peser, cas
par cas, les risques et le bénéfice de toute préférence donnée à cette entité,
par rapport aux autres aires de solidarité existantes. Ce jeu d'options n'est LE- 60NSEIL EUROPÉEN 891
pas simple et l'inégalité de taille ou de statut des Etats membres ne suffit pas
à expliquer les choix opérés. Dans certains cas, les « petits » Etats ont avan
tage à la mise en place d'une instance européenne qui les associe à l'élabo
ration de choix ou décisions politiques sur lesquels ils n'ont guère de prise.
Mais ils peuvent également redouter de perdre un accès direct à des orga
nisations plus vastes qui leur paraissent plus « crédibles » (par exemple en
matière de défense ou d'énergie); d'être exposés, dans un cadre strictement
européen, à entériner la volonté, concertée ou non, de leurs plus importants
partenaires; de compromettre l'appartenance à une union traditionnelle
(Conseil Nordique pour le Danemark, par exemple) à laquelle ils demeurent
attachés; enfin d'altérer leur « image de marque », notamment aux Nations
Unies. De même, les Etats membres de la Communauté qui, de par leur
poids ou leur statut, conservent des responsabilités internationales appréc
iables, ne consentent à se plier aux règles de concertation, voire de décisions
communes, que dans la mesure où celles-ci reflètent ou étayent, dans l'e
nsemble, la politique qu'ils poursuivent par ailleurs selon des voies bilaté
rales.
Chaque Etat membre est donc conduit, cas par cas et selon la matière
considérée, à opérer un choix délicat entre trois « champs d'action », national,
à Neuf ou dans un cadre plus vaste; mais ce faisant, il lui faut tenir compte,
non seulement de son intérêt propre en la matière considérée, mais de la
nécessité de préserver, en d'autres domaines, la solidarité communautaire à
laquelle il est attaché. Toute politique européenne « à la carte » se heurte,
en effet à la vulnérabilité d'un « acquis communautaire » qui ne peut de
meurer stable, mais régresse si les réflexes centrifugues l'emportent sur la
volonté de poursuivre l'Union européenne. Cette « approche globale » n'est,
en elle-même, contestée par aucun Etat membre; mais la procédure retenue
pour la mettre en œuvre affecte aussi bien l