Le référendum populaire en Suisse - article ; n°2 ; vol.28, pg 331-347

Saladin

Description

Revue internationale de droit comparé - Année 1976 - Volume 28 - Numéro 2 - Pages 331-347
17 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Sujets

• juriste
• droit constitutionnel
• juridique
• Droit et juridique

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• Publié par: Revue-internationale-de-droit-compare
• Publié le: 01 janvier 1976
• Nombre de lectures: 25
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

Peter Saladin
Le référendum populaire en Suisse
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 28 N°2, Avril-juin 1976. pp. 331-347.
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Saladin Peter. Le référendum populaire en Suisse. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 28 N°2, Avril-juin 1976. pp.
331-347.
doi : 10.3406/ridc.1976.16661
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1976_num_28_2_16661RÉFÉRENDUM POPULAIRE EN SUISSE LE
par
Peter SALADIN
Professeur à l'Université de Bâle
Splendeur et misère du référendum populaire — voici un thème
permanent de la pensée politique et juridique suisse depuis un siècle.
Mais, chose curieuse, ce n'est que récemment que l'on a commencé à
s'en occuper d'une manière vraiment scientifique. Pendant très longtemps,
en effet, le référendum était un domaine réservé aux politiciens et aux
juristes, et ceux-ci, trop impressionnés par la pensée positiviste, se bor
naient dans une large mesure à en analyser les caractéristiques juridiques.
En 1970 seulement, a paru l'ouvrage d'un politologue suisse, M. Leonhard
Neidhart, intitulé : Plebiszit und pluralitäre Demokratie, dans lequel
l'auteur s'est proposé de pénétrer dans les conditions historiques et les
effets politiques du référendum. Mais hélas, l'opinion publique suisse est
encore loin d'avoir digéré les enseignements de nos amis politologues ;
toutefois le Conseil fédéral dans son message concernant le relèvement
du nombre de signatures requis pour l'initiative et le référendum y puise
généreusement — pour parvenir cependant à un résultat assez douteux
sur lequel je reviendrai plus tard. Il existe bien entendu des constitution-
nalistes suisses qui ont parfaitement intégré ces enseignements-là dans
leur pensée juridique — parmi ceux-ci mes éminents collègues et amis
MM. Jean-François Aubert, Kurt Eichenberger et Charles-Albert Morand.
Il en va de même mutatis mutandis pour certains historiens et certains
politologues, comme M. Erich Grüner et M. Leonard Neidhart. Mais
de grands efforts font toujours défaut en Suisse. Nous manquons de tra
vaux de recherche sur le référendum, combinant systématiquement les
différentes approches, et ceci dans un domaine où le droit et la politique
se pénètrent mutuellement.
Le référendum populaire, c'est — selon une définition de M. Jean-
François Aubert — « une procédure dans laquelle le corps des citoyens
d'un Etat est invité à dire ce qu'il pense d'un acte juridique intéressant
l'Etat ». Selon une autre définition, proposée par un auteur français,
M. Gilbert Bortoli, auquel nous devons une étude particulièrement riche
et approfondie sur la « sociologie du référendum dans la France mo- 332 LE RÉFÉRENDUM POPULAIRE EN SUISSE
derne », il est « le procédé par lequel l'ensemble des citoyens se prononce
directement sur une question de gouvernement..., au lieu que cette ques
tion soit tranchée par les représentants des citoyens et les pouvoirs const
itués ». Je renonce à discuter ces définitions et je résiste également à la
tentation d'aborder une analyse comparative couvrant tous les pays offrant
ou ayant offert le référendum à leurs citoyens. Permettez-moi cependant
d'esquisser, pour commencer, très brièvement le développement histori
que du référendum en Suisse. Il faut en effet retourner à ses origines pour
bien saisir sa problématique actuelle — problématique qui touche au
centre des problèmes existentiels de l'Etat suisse. C'est surtout cette
problématique que je me propose de traiter dans mon rapport : quelques
problèmes particuliers d'abord, la position générale du référendum dans
notre système politique, après. Pour la partie historique je me réfère la
rgement à l'article brillant de M. Jean-François Aubert.
II
Le référendum populaire est fréquemment considéré comme étant
un produit du génie politique suisse, même du génie politique de l'a
ncienne Suisse. Cependant, l'ancienne Confédération des huit et plus tard
des treize cantons n'en connaissait point, à l'exception de quelques cantons
qui ne disposaient ni de Landsgemeinde, ni d'assemblée de commune, et
qui pratiquaient un régime plus ou moins oligarchique. Dans ces cantons-
là, il arrivait que les magistrats prennent l'avis de leurs administrés sans
s'y voir liés, mais au xvne siècle cet usage, certainement devenu incom
mode aux grands seigneurs des petits Etats suisses, se perdit. Il est vrai
qu'une autre forme se pratiquait jusqu'aux derniers jours de l'ancienne
Confédération, et même au-delà. Celle-ci, rappelons-nous-le bien, n'était
pas un Etat fédéral (Bundesstaat), mais une simple confédération d'Etats
souverains dont l'organe commun, la Diète, ne pouvait en principe pas
prendre de décision obligeant les cantons sans leur consentement. Leurs
représentants ne devaient, par conséquent, pas s'écarter des instructions
qu'ils avaient reçues sans en référer — acceptation ad referendum ! —
d'abord a leurs commettants. Cette forme de référendum, bien sûr, n'était
guère démocratique. Mais ce qui est surprenant, c'est le fait que le premier
référendum qui ait eu lieu en Suisse sur le plan fédéral ait eu lui-aussi
assez de peine à se présenter comme instrument démocratique : en juin
1802, la seconde Constitution helvétique (J.-F. Aubert), « rédigée par
des notables sur un modèle bonapartien, ... fut soumise au vote populaire
dont la procédure était bien précisée par le décret qui convoquait les
électeurs : les absents étaient considérés comme acceptants ». C'est ainsi
que cette constitution fut adoptée par 72 000 oui contre 92 000 non et
167 000 abstentions ! C'est d'abord pendant la période dite de la Régén
ération, dans les années trente et quarante, et surtout dans la deuxième
moitié du siècle dernier, au cours duquel les tendances démocratiques
gagnaient du terrain, que s'est développé le référendum populaire dans RÉFÉRENDUM POPULAIRE EN SUISSE 333 LE
sa forme actuelle. Dans la première Constitution fédérale de 1848, seul
était prévu (et prescrit aux cantons) le référendum populaire obligatoire
pour l'adoption et la révision totale de la constitution, et ce n'est que dans
la Constitution révisée de 1874 que fut introduit, en surplus, après un
débat violent, le référendum facultatif pour les actes législatifs du Parle
ment fédéral (sur demande de 30 000 citoyens ou de huit cantons, dans
les 90 jours suivant la publication, art. 89). En 1921 une révision part
ielle étendit le référendum facultatif aux traités internationaux conclus
pour une durée indéterminée ou pour plus de quinze ans, et à l'heure
actuelle un débat acharné se déroule pour savoir si ce référendum doit
être élargi et de quelle manière.
En 1949, les Suisses décidèrent, au terme d'une campagne qui s'est
déroulée sur le thème passionné de « retour à la démocratie directe »,
que la clause d'urgence, dont le Parlement avait fait un usage abusif
pendant la période de l'entre-deux-guerres, n'exclurait plus le référendum.
Ajoutons entre parenthèses qu'en 1874, ce n'est pas seulement « le
peuple » qui a obtenu une victoire en s'accordant le droit de référendum,
mais aussi les cantons : en effet, le référendum législatif peut être saisi
par huit cantons également. Mais ce fédéraliste n'est jamais
devenu effectif jusqu'à présent, parce qu'il s'est avéré très difficile de
réunir, dans un délai relativement court, des décisions politiques dans
huit cantons. A l'heure actuelle, on délibère sur les possibilités éventuelles
d'alléger la procédure du référendum réservée aux cantons.
Par rapport à la Constitution française de 1958, il me semble import
ant de relever que dès le début, le référendum en Suisse a toujours servi
de correctif et jamais de remplacement de la