Les conditions d'exercice du droit d'asile en France

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Depuis des années, dans le cadre de la politique de contrôle des flux migratoires, les pouvoirs publics prennent des mesures de plus en plus restrictives concernant l'exercice du droit d'asile : tel est le constat de la CNCDH qui estime au contraire que les candidats à bénéficier légitimement du droit d'asile ne doivent pas supporter les conséquences de dispositions législatives ou réglementaires conçues pour maîtriser les flux migratoires. Dans une première partie, le rapport décrit les processus d'accès au territoire (obstacles en amont, procédure d'admission à la frontière au titre de l'asile, zone d'attente, cas des mineurs isolés...). La deuxième partie examine le dépôt de la demande d'asile (accès au séjour, mise en oeuvre du règlement de Dublin II, accès à la procédure d'examen de la demande d'examen par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides - Ofpra, asile en rétention administrative). La troisième partie étudie la procédure d'examen de la demande d'asile par l'Ofpra et la Commission des recours des réfugiés - CRR. La quatrième partie expose la prise en charge et l'accompagnement social des demandeurs d'asile (droits sociaux, hébergement, accès aux soins) et la situation particulière dans les DOM-TOM, plus spécifiquement en Guadeloupe et à Mayotte. La cinquième partie revient sur l'issue de la procédure : conséquences de l'octroi ou du refus de la demande d'asile. En annexes, un avis sur les conditions d'exercice du droit d'asile en France et la liste des auditions, entretiens et personnes consultées.

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Publié le 01 octobre 2007
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Langue Français
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Commission nationale consultative des droits de lhomme
Les conditions dexercice du droit d’asile en France
Anne Castagnos-Sen
Comité de rédaction Président : Joël Thoraval Secrétaire général : Michel Forst Patrick Delouvin Pierre Debue Jean Haffner
Jeanne-Marie Parly Gérard Sadik Catherine Teitgen-Colly
« En application de la loi du 11 mars 1957 (art. 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1erjuillet 1992, complétés par la loi du 3 janvier 1995, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente pu-blication est strictement interdite sans autorisation expresse de l’éditeur. Il est rappelé à cet égard que l’usage abusif et collectif de la photocopie met en danger l’équilibre économique des circuits du livre. »
© La Documentation française - Paris, 2006  ISBN : 2-11-006260-6
«Sur le droit d’asile :
Considérant que le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel renvoie le préambule de la Constitution de 1958 dispose par son quatrième alinéa : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République » ; que si certaines garanties attachées à ce droit ont été prévues par des conventions internationales intro-duites en droit interne, il incombe au législateur d’assurer en toutes circonstan-ces l’ensemble des garanties légales que comporte cette exigence constitution-nelle ; que s’agissant d’un droit fondamental dont la reconnaissance détermine l’exercice par les personnes concernées des libertés et droits reconnus de façon générale aux étrangers résidant sur le territoire par la Constitution, la loi ne peut en réglementer les conditions qu’en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec d’autres règles ou principes de valeur constitutionnelle ».
Décision du Conseil constitutionnel du 13 août 1993
Note au lecteur Cette étude intègre tous les textes, mesures et dispositions pertinents pour l’exercice du droit d’asile en France mis à jour au 28 juillet 2006.
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Table des matières
Préfacede Stéphane HESSEL...................................................... 13 Introduction............................................................................. 15
Chapitre 1
L’accès au territoire......................................................... 17
Les obstacles en amont.1......9........................................ .................. Une politique de visas de plus en plus restrictive................................ ....9..1. Une compétence communautaire........................................................................ 19
Le Système d’information sur les visas (VIS)........................................................... 21
Les risques de l’introduction de la biométrie...................2........................ ................2
Le durcissement de la législation française...... .............................................24..........
Le visa de transit aéroportuaire (VTA) : un obstacle supplémentaire26................................ 
Le visa accordé au titre de l’asile........................................................................ 28
L’attestation d’accueil.............................................................................. 29 Le réseau d’officiers de liaison « immigration » (OLI)................................ 30 Les sanctions aux transporteurs............................................................... 31 Répression de l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irréguliers............. 32
La procédure d’admission à la frontière au titre de l’asile............................................................................. 34
Bilan chiffré des arrivées......................................................................... 34 Statistiques générales..................................................................................... 34
Les arrivées par voie maritime........................................................................... 36
Les arrivées par voie terrestre............................................................................ 37
Le placement en zone d’attente............73.................................. ................. La définition de la zone d’attente........................................................................ 37
La zone d’attente de l’aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle............................................ 39
Les « contrôles passerelle »............................................................................... 39 Les conditions du maintien en zone d’attente................................................04.......... L’intervention du juge judiciaire............................................................................... 41 La délocalisation des audiences............................................................................... 42 Le droit d’appel......4.........2............. .................................................................. Le refus d’entrée sur le territoire................43........................................................ .
Les droits des demandeurs d’asile en zone d’attente.................................................. 44 L’assistance d’un interprète................................................................................... 44 L’assistance d’un médecin.................................................................................... 44 Le droit à un conseil.......................................................................................... 44 Le droit à communiquer avec toute personne de son choix..................................................... 45 Le droit au « jour franc » ...........................................................5.4..........................
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Le contrôle des droits en zone d’attente54........................................................ ......... L’appréciation du caractère manifestement infondé ou pas des demandes.. 46 La procédure d’asile à la frontière....................................................................... 46 L’appréciation du caractère « manifestement infondé » de la demande .................7.4............
La sortie de la zone d’attente................................................................... 49 La présence et le rôle des associations et du HCR en zone d’attente ..........51 Les conditions d’accès à la zone d’attente.............................................................. 51 Le rôle d’assistance de l’Anafé et de la Croix-Rouge à Roissy-Charles-de-Gaulle................ 52 Les allégations de mauvais traitements et de violences policières.53............. Les mineurs isolés........ ......................................................7.5..................... Statistiques................................................................................................. 58 Un dispositif législatif de protection insuffisant.5......8................................................ . Le maintien des mineurs étrangers isolés...................................................................... 58 L’intervention de l’Ofpra...................................................................................... 60 L’administrateur « ad hoc »................................................................................... 60 Le dispositif de droit commun et l’intervention du juge des enfants............................................. 62 La mission de la Croix-Rouge française ........................................................63........ La contestation de la minorité en zone d’attente....................................................... 64
Chapitre II
Le dépôt de la demande d’asile............................ 67
L’accès au séjour............................................................................. 68 La demande de séjour en préfecture........................................................ 68 Les conditions de délivrance de l’autorisation provisoire de séjour (APS) et du « récépissé de demande d’asile »................................................................. 68 Les difficultés liées à la domiciliation................ .........................................96.......... Les exceptions au principe du droit au séjour provisoire.......................... 71 La diversité des pratiques préfectorales............................37...... .................. La mise en œuvre du règlement Dublin II............................ 73
Le principe de la responsabilité unique d’un État...................................... 73 Eurodac.................................................................................................. 75 Les critères de détermination de l’État responsable.................................. 76 Les délais de saisine................................................................................. 77 Les modalités de transfert........................................................................ 77 Le dessaisissement par l’Ofpra................................................................. 78 Les conséquences du placement sous convocation Dublin......................... 79 La précarité découlant de la non-admission au séjour................................................ 79 Des chances inégales d’obtenir l’asile selon l’État membre.......................................... 80 Le risque d’atteinte au droit à vivre en famille......................................................... 80 Des dérogations trop exceptionnelles.... ................................18................................ Le défaut d’information et de transparence............................................................. 82 Le non-respect des délais.........8........................................................................ 2
L’accès à la procédure d’examen de la demande d’asile par l’Ofpra........................................................................................ 83 L’unification de la procédure et la suppression de l’asile territorial........... 83 Des conditions d’accès à l’Ofpra plus diffi ciles..........48................................ La réduction du délai de dépôt de la demande................ .........48................................ Le formulaire Ofpra........................................................................................ 84 Le recours extensif à la « procédure prioritaire »...................................... 85
L’asile en rétention administrative........................................... 87 Les conditions de placement en rétention administrative78.......................... . La mission de la Cimade.......................................................................... 88 Les conditions du dépôt de la demande d’asile8........8........................ ..........
Chapitre III
La procédure d’examen de la demande d’asile par l’Ofpra et la CRR.................................. 91 Les différentes catégories de l’asile..................93...... ................. Les fondements traditionnels de la qualité de réfugié................................ 93 L’asile conventionnel...................................................................................... 93 La définition du terme « réfugié »............................................................................. 93 Les clauses d’exclusion....................................................................................... 94 Les clauses de cessation...................................................................................... 95 L’asile constitutionnel..................................................................................... 96 Les nouvelles dispositions introduites par la loi du 10 décembre 2003..... 9.7 La protection subsidiaire : une nouvelle catégorie d’asile............................................ 98 La définition de la protection subsidiaire....................................................................... 98 Le champ d’application de la protection subsidiaire............................................................ 99 Les conditions de renouvellement de la protection subsidiaire................................................ 101 Des nouvelles dispositions applicables aux diverses catégories de l’asile........................ 101 L’agent de persécution et la protection d’autorités non étatiques............................................. 101 L’asile interne................................310.................... .......................................... Le pays d’origine « sûr ».................................................................................... 104
L’Ofpra et la CRR, instances de protection....................... 109 Les principes directeurs de l’examen d’une demande d’asile................... 109 La crainte de persécution............................................................................... 109 La charge de la « preuve ».............................................................................. 110 Le bénéfice du doute.................................................................................... 111 Les difficultés d’appréciation de la crédibilité du récit............................................. 111 Les demandes de réexamen (ou de « réouverture »).. .......................112........
La procédure devant l’Ofpra................................................... 114
Les missions et l’organisation de l’Ofpra................................................. 114 Une compétence exclusive114............................................ .................................. La composition et le rôle du conseil d’administration............................................... 114 Le renforcement du rôle du ministère de l’Intérieur................................................. 115
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L’activité de l’Ofpra....................................................................... ........611 Les conditions d’instruction de la demande d’asile................................ ..117 Le traitement en procédure prioritaire................................................................ 117 La procédure normale d’examen....................................................................... 119 L’enregistrement de la demande............................................................................ 119 L’instruction de la demande et l’entretien................................................................... 121 Le traitement de la demande dans les DOM-CTOM : ouverture d’une antenne de l’Ofpra en Guadeloupe................................................. 123 La question des mineurs isolés.................124................................................ ........ Quelques chiffres.......................................................................................... 124 Le traitement des demandes présentées par les mineurs isolés................................................ 125 La situation particulière des jeunes déclarés majeurs......................................................... 126
La procédure de recours........................................................... 127
Présentation de la Commission des recours des réfugiés (CRR)............... 127 La nature et la compétence de la CRR................................................................ 127
L’absence d’indépendance de la CRR. ................................................................218
La composition des formations de jugement.......................................................... 129 Le juge HCR............................................................................................... 129 Le juge nommé sur proposition de l’administration.......................................................... 130 Les sections réunies........................................................................................ 131 Bilan chiffré de l’activité de la CRR....................................................... 131 La diminution des recours enregistrés en 2005...................................................... 132
La forte progression des décisions rendues en 2005................................................. 132
La situation en 2006.....133................................................................ ................ La procédure de recours....................................................................... 134 Les délais de recours.................................................................................... 135 Les rejets par ordonnances............................................................................. 136 Le déroulement de l’audience.......................................................................... 138 Les conditions générales de l’audience et le rôle du rapporteur............................................... 138 La publicité des débats..................................................................................... 138 Le droit à se faire assister d’un interprète dans la langue de son choix913...... ................................... Le droit à se faire assister d’un avocat et l’aide juridictionnelle................................................ 139 Les demandes de renvois................................................................................... 141 Les audiences foraines en Guadeloupe : première expérience de délocalisation de la CRR1..41.................... Les mineurs isolés....................................................................................... 142
Le pourvoi en cassation devant le Conseil d’État.................................................... 143
Chapitre IV
La prise en charge et l’accompagnement social des demandeurs d’asile.............................. 145
Les droits sociaux........................641........... ......................................
L’accès au marché de l’emploi............................................................... 146 L’absence d’autorisation automatique de travail...................................................... 146 Les conditions d’accès au marché du travail......................................................... 147
Les allocations accordées aux demandeurs d’asile.................................. 148 L’allocation d’insertion.................................................................................. 148 L’allocation temporaire d’attente (ATA)............................................................... 149
L’accès à l’éducation et à la formation professionnelle et linguistique...... 150 La scolarisation.......................................................................................... 150 L’accès à l’enseignement supérieur.................................................................... 152 La formation professionnelle........................................................................... 152 L’apprentissage de la langue française................................................................ 153 Les plates-formes d’accueil des demandeurs d’asile............................... 154 Leurs missions........................................................................................... 154 Leur action............................................................................................... 155
Leur financement........................................................................................ 155 Quelques exemples...................................................................................... 156
Les difficultés rencontrées................................................................... ........1...65
L’hébergement des demandeurs d’asile dans le Dispositif national d’accueil...................................... 158 Présentation du Dispositif national d’accueil (DNA)................ ................158 La création du DNA..................................................................................... 158 La création et la coordination des Cada........ ................................................58.1...... La structure des Cada................................................................................... 159 Les missions des Cada.................................................................................. 161 L’accueil en Cada.................................................................................. 162 La gestion des admissions en Cada.................................................................... 162 La capacité d’accueil des Cada........................................................................ 164 Les conditions de séjour en Cada...................................................................... 164 La sortie des Cada....................................................................................... 165 Les dispositifs d’hébergement d’urgence ......................................1...76........ L’Accueil d’urgence des demandeurs d’asile (Auda)................................................ 167 Le dispositif Aftam...................................................................................... 168 L’activité de la Cafda.................................................................................... 168
L’accueil « Calaisis »........961.................................... ......................................... L’hébergement en hôtel.................................................................................. 169 La prise en charge des mineurs étrangers isolés.. .....70..1............................. Un problème de compétence non résolu.............................................................. 170 Le Caomida.............................................................................................. 171 Le LAO ...................................................................172................................ La plate-forme d’accueil FTDA pour mineurs isolés ............................................71....3 La situation des mineurs isolés déclarés majeurs et les difficultés liées à leur accueil en Cada/Auda..................................................................... 173
L’accès aux soins... ....................................................................517....
Les droits en matière de santé................................................5......71 .......... La Couverture maladie universelle (CMU)........................................................... 175 L’aide médicale d’État (AME).......................................................................... 176
Les soins d’urgence....771................................................................................ .. La situation des mineurs isolés......................................................................... 177 Les difficultés pratiques d’accès aux soins........17..8................................ .................
La prise en charge des victimes de torture et de mauvais traitements...... 179 Des besoins spécifiques................................................................................. 179 La prise en charge en Cada................................18.........1........................ ............ La question des certificats médicaux.................................................................. 181
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La situation dans les DOM-CTOM........................................ 182 Observations générales.......................................................................... 182 La situation particulière de Mayotte....................................................... 183 Le contexte local .........................................................813................................
La situation juridique................................................................................... 184
L’accès aux soins........................................................................ ..48...............1 La situation des enfants................................................................................. 184 La scolarisation............................................................................................ 184 L’aide sociale à l’enfance (ASE) ....................................................................81..........5
Chapitre V
L’issue de la procédure : les conséquences de l’octroi ou du refus de la protection....781 .
Les droits afférents au statut de réfugié et à la protection subsidiaire................ ....................................187
La protection des réfugiés........................................881.......................... .... Une protection de substitution......................................................................... 189
La délivrance de documents d’état civil ..................1.09............................................
Les conséquences de la suppression du certificat de réfugié....................................... 191
La clause de cessation.................................................................................. 192
La renonciation au statut............................................................................... 192
L’accès à la nationalité française............................................ ...........................193
Quelques chiffres....................................................................................... 193 Le droit au séjour et la liberté de circulation................... .......193................ La carte de résident..................................................................................... 194
La carte temporaire...................................................................................... 195
La liberté de circulation................................................................................ 195 Les titres de voyage...................................... ........916........................................ Le titre de voyage délivré aux réfugiés............................................ ...........................916 Le titre d’identité et de voyage délivré aux bénéfi ciaires de la protection subsidiaire............................ 197 Le titre de voyage délivré aux mineurs..........................8..1.9..................................... ..... Le rapprochement familial des réfugiés.................................................. 198 Le droit européen et les recommandations du Conseil de l’Europe................................ 199
La procédure de rapprochement familial.............................................................. 201 L’introduction de la demande...................2....02........ ................................................ L’examen de recevabilité de la demande2....20... .............................................................. L’instruction de la demande par le poste consulaire.......................................................... 202 Les voies de recours contre un refus de visa.......................................................... 203
Les difficultés liées au rapprochement familial des réfugiés....................................... 203
Quelques chiffres....................................................................................... 205
L’accès au logement..................................................... ..................6..2.0..... Les centres provisoires d’hébergement (CPH)................................... ....................06.2
Les dispositifs de droit commun....................................................................... 207
Les solutions transitoires................................................................................ 208 Les droits socio-économiques et culturels............................................... 210 Le droit au travail................................................ .......................................2.01
L’accès à la protection sociale.......................................................................... 211