Pour une meilleure qualité de la réglementation

Premier Ministre, Lasserre Bruno

Description

Conçu en 1993, le dispositif d'analyse d'impact de la réglementation poursuit deux objectifs. Les études permettent d'une part d'analyser les retombées potentielles de l'action publique et de communiquer cette information aux décideurs, voire, le cas échéant, au public. Indépendamment de leur contenu, les études, par les moyens mis en oeuvre pour les réaliser (recueil de données, consultations publiques, etc.) et l'implication de l'administration dans leur réalisation, constituent d'autre part un instrument de changement du processus même de réglementation et de son rôle dans l'action publique. Sur la base des expériences développées à l'étranger, le groupe de travail présidé par Bruno Lasserre suggère de revoir la méthode à suivre lors de la réalisation de ces études d'impact. Son étude repose sur les questions suivantes : A quel stade l'étude doit-elle être réalisée ? Quel contenu doit-on lui assigner ? Quel est le champ des études ? Qui réalise l'étude, selon quel processus et avec quels contrôles ?

Sujets

• Réglementation
• Legislation
• Qualité
• Directive
• Droit
• Évaluation
• Institutions
• JUSTICE
• Libertés fondamentales
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-droit-institutions
• Publié le: 01 avril 2004
• Nombre de lectures: 3
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• Langue: Français

Extrait

Avant-propos

Sommaire

Chapitre 1 À quel stade ? Les études concernant les décisions purement nationales Le problème des décisions communautaires et, plus généralement, des normes internationales Chapitre 2 Quel contenu ? La capacité de l’administration à mettre en œuvre la norme envisagée Le coût de la réglementation Les avantages de la réglementation... et le bilan coûts-avantages Comment améliorer la situation ? Chapitre 3 Quel champ ? Chapitre 4 Qui fait quoi, selon quel processus et avec quels contrôles ?

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Annexes 33 Annexe 1 Composition du groupe de travail et personnes auditionnées 35 Annexe 2 L’analyse d’impact de la réglementation à l’étranger 37 Annexe 3 L’évaluation d’impact à la Commission européenne 51 Annexe 4 Aperçu du système britannique d’analyse d’impact de la réglementation communautaire 55 Annexe 5 Éléments sur les coûts à prendre en compte dans l’élaboration et la mise en œuvre d’une nouvelle réglementation 57

Sommaire

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Avant-propos

Le dispositif des études d’impact conçu en 1993 a montré ses limites : – obligatoire pour l’ensemble des projets de loi et de décrets, soit un nombre de textes largement supérieur à 600 par an, il a été rapidement res- senti comme une contrainte supplémentaire de nature purement procédurale ; – assignant aux études un contenu très ambitieux, il n’a pas donné à leurs auteurs les moyens de cette ambition.

Au lieu de constituer un outil d’aide à la décision pour les auto- rités politiques, il est ainsi devenu une formalité que l’administration s’imposait à elle-même dans un processus débouchant inévitablement sur l’édiction d’une norme.

Le contexte actuel, caractérisé par une volonté de simplification du droit et d’évaluation des performances de l’administration, est propice à la création d’un nouveau dispositif tirant les leçons de cette expérience. Plus radicalement, la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finan- ces oblige désormais les administrations, dans leur propre intérêt, à une dis- cipline de mesure, de comparaison et d’évaluation qui coïncide non seulement avec l’esprit dans lequel les études d’impact doivent être menées mais aussi avec les techniques qui devront être utilisées pour que ces études aient un réel contenu économique, qui fait aujourd’hui défaut.

Faire mieux est possible, à trois conditions : – faire moins: trop d’études d’impact ont tué les études d’impact. Il est donc nécessaire, au moins dans un premier temps, de limiter les études aux projets de décisions les plus importants. C’est dans cet esprit qu’ont été élaborées les propositions concernant les critères de soumission à étude d’impact des projets de décisions ; – prendre du temps: le temps de l’expert et celui du décideur ne sont certes pas les mêmes mais une exploration par l’expert des différentes voies – normatives et non normatives – qui s’offrent au décideur auquel revient la décision finale est une conditionsine qua nonde la crédibilité des études d’impact. Un compromis doit donc être trouvé entre les exigen-

Avant-propos

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ces de l’expertise – qui ne se traduisent pas nécessairement par d’épais rapports – et celles de la décision. Le processus qu’a imaginé le groupe de travail tend à y parvenir. Des adaptations au cas par cas et au fil du temps seront sans doute nécessaires ; – jouer le jeu: la qualité de la réglementation n’est ni une lubie de juriste, ni un outil au service des technocrates. Il s’agit d’un élément de plus en plus important dans la compétition économique internationale et qui doit donc, comme le traduit la circulaire du Premier ministre du 26 août 2003, être pris en compte au niveau politique. C’est par une implication person- nelle des ministres, chefs d’administrations productrices de décisions et de normes, que le dispositif proposé pour les études d’impact et les contrain- tes inévitables, notamment en ce qui concerne la publicité des études, qu’il comporte pourra être accepté par tous. On peut craindre, à défaut, qu’il soit voué à brève échéance au même sort que le précédent. Les expériences développées à l’étranger et théorisées par l’OCDE 1 comme l’analyse effectuée par le rapport Mandelkern ouvrent de nombreuses pistes de réflexion et de multiples solutions aux questions relatives à la méthodologie des études d’impact. Le sujet a également été traité par les deux circulaires des 26 août et 30 septembre 2003 sur la qua- lité de la réglementation. Le groupe de travail a estimé nécessaire, au-delà de sa réflexion sur le coût de la réglementation, de s’interroger, comme l’y invi- tait d’ailleurs la circulaire du 30 septembre, sur la méthode à suivre lors de la réalisation des études d’impact en adoptant une approche pragmatique des questions posées. Ces questions sont les suivantes : – à quel stade l’étude doit-elle être réalisée ? – quel contenu doit-on lui assigner ? – quel est le champ des études ? – qui réalise l’étude, selon quel processus et avec quels contrôles ? Pour répondre à ces questions, il est nécessaire de rappeler les buts généralement assignés aux études d’impact. Il est admis quel’introduction d’un dispositif d’analyse d’impact de la réglementation poursuit deux objectifs: – les études sont unoutil de décisionpermettant d’analyser les retombées potentielles de l’action publique et de communiquer cette information aux décideurs, voire, le cas échéant, au public ; – indépendamment de leur contenu, les études, par les moyens mis en œuvre pour les réaliser (recueil de données, consultations publiques, etc.) et l’implication de l’administration dans leur réalisation, constituent un instrument de changement du processus même de réglementationet de son rôle dans l’action publique. L’importance relative apportée respectivement à ces deux objectifs n’est pas sans influence sur la méthodologie des études d’impact .

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(1) Voir annexe 2.

Pour une meilleure qualité de la réglementation

À

quel

Chapitre

stade

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Comme l’a relevé le rapport Mandelkern, les études d’impact réalisées selon les prescriptions des circulaires de 1995 et 1998 ont vu leur intérêt diminuer au fur et à mesure du décalage de réalisation de l’étude qui,in fine, était rédigée après l’élaboration du texte et conçue comme une justification sommaire des arbitrages rendus et non comme une analyse objective des impacts d’un projet. Parmi les recommandations de l’OCDE pour tirer le maximum d’avantages des études d’impact figure, au demeu- rant, lanécessité d’intégrer l’analyse le plus précocement possible dans le processus de décision. La nécessité de procéder aussitôt que possible à l’étude d’impact ne fait donc pas débat. La circulaire du Premier ministre du 26 août l’a d’ailleurs prise en compte en prévoyant l’organisation de réu- nions interministérielles de programmation ayant pour objet «de vérifier l’opportunité politique et la nécessité juridique» des projets de loi et des projets de décrets dont l’importance le justifie, «d’étudier les alternatives possibles à la réglementation» et de «décider s’il est nécessaire de procé- der à une étude d’impact, la forme que celle-ci doit prendre et les condi- tions dans lesquelles elle doit être réalisée».

Les études concernant les décisions purement nationales

Ce qui vient d’être rappelé comme l’objectif assigné générale- ment aux études d’impact de la réglementation de freiner l’inflation nor- mative militent pour que l’étude ne porte pas sur un texte juridique (projet de loi ou de décret) mais sur un exposé des moyens (juridiques mais aussi administratifs et financiers) supposés permettre d’atteindre un objectif donné. Travailler, par exemple, sur les moyens d’améliorer l’accessibilité des handicapés aux bâtiments publics ou de favoriser l’accession des loca- taires de HLM à la propriété de leur logement, permet de faire porter l’étude d’impact sur différentes solutions, notamment l’intérêt d’une nou- velle réglementation (et si oui laquelle) ou de moyens non réglementaires (si oui lesquels). Ce choix contribuerait également à modifier les habitudes de travail et la culture ministérielles fondées sur la préparation et

Chapitre 1 – À quel stade ?

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