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Rapport d'information déposé en application de l'article 145 du Règlement par la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur l'équilibre territorial des pouvoirs

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Ce rapport fait le point sur l'évolution de l'organisation institutionnelle territoriale de la France, jugée de plus en plus complexe (acte II de la décentralisation, progression de l'intercommunalité, déconcentration, réforme de l'Etat) et mesure les rapports de force en présence à l'échelon local. Pour ce faire, il s'appuie sur une analyse détaillée des systèmes décentralisés italien, espagnol, britannique et suédois et dresse des perspectives d'évolution pour un modèle français.

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Publié le 01 février 2006
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Langue Français
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N°2881  ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de lAssemblée nationale le 22 février 2006. RAPPORT DINFORMATION DÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE LADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUEsur léquilibre territorialdespouvoirs,
ET PRÉSENTÉ
PARM. Michel PIRON, Député. 
 3  SOMMAIRE___
INTRODUCTION.............................................................................................................. 11
PREMIÈRE PARTIE : LES FORCES EN PRÉSENCE À LA CROISÉE DES CHEMINS..... 17
CHAPITRE IER: L AVÈNEMENT DUNE ORGANISATION DÉCENTRALISÉE DE LA RÉPUBLIQUE 17
I.  LA CONSÉCRATION CONSTITUTIONNELLE DE L AUTONOMIE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES............................................................................................................... 17
A. LA CRISTALLISATION CONSTITUTIONNELLE........................................................ 17
1. La dimension européenne de lautonomie locale............................................ 17
2. La nature et la portée de la décentralisation................................................... 21
3. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003................................................ 22 B. LA MULTIPLICITÉ DES ACTEURS........................................................................... 24 1. Les acteurs traditionnels.................................................................................... 25 a) Les catégories constitutionnelles...................................................................... 25 b) La diversité des collectivités territoriales.......................................................... 25
2. Les dispositifs intermédiaires : espaces institutionnels et espaces de coordination 26
a) Lintercommunalité.......................................................................................... 27
b) Les pays........................................................................................................... 32 3. Le risque croissant de lillisibilité....................................................................... 34 II.  LA NOUVELLE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES............................................. 35
A. LA DIFFICILE CONCILIATION DE PRINCIPES MULTIPLES.................................... 35 1. La libre administration et le principe de subsidiarité....................................... 35 a) Libre administration et clause générale de compétence.................................... 36 b) Principe de subsidiarité et spécialisation.......................................................... 39 2. Linterdiction de la tutelle et la possibilité dun chef de file............................. 42 a) Le principe dabsence de tutelle dune collectivité sur une autre....................... 42 b) La notion de chef de file................................................................................... 43
4 
B. LES TRANSFERTS ENTRE CONFUSION ET INACHÈVEMENT.............................. 46
1. L« acte I » de la décentralisation : entre clause générale de compétence et « blocs de compétences »............................................................................ 46 2. L« acte II » : la recherche dune clarification des compétences................... 48 a) Les objectifs fixés............................................................................................. 48
b) La mise en uvre de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales................................................................................. 49 C. UN POUVOIR NORMATIF RESTREINT.................................................................... 67 1. Le pouvoir réglementaire................................................................................... 67 a) Un pouvoir réglementaire étique avant 2003.................................................... 67 b) La reconnaissance constitutionnelle de ce pouvoir........................................... 70 2. Une dépendance normative stricte................................................................... 71 D. LEXPÉRIMENTATION.............................................................................................. 72 1. Lexpérience des expérimentations.................................................................. 73
2. La consécration constitutionnelle...................................................................... 75 a) De lexpérimentation matérielle à lexpérimentation normative........................ 75 b) Des conditions demploi strictement définies.................................................... 77
CHAPITRE II : LE MALAISE DE L ÉTAT TERRITORIAL.................................................. 80 I.  LE RISQUE DE FRAGMENTATION........................................................................... 81 A. LIMPÉRATIF DE DÉCONCENTRATION.................................................................. 81 1. Le principe dadaptation..................................................................................... 82 2. Laffirmation progressive de ladministration territoriale de lÉtat.................. 83
a) Les prémices.................................................................................................... 83
b) Le tournant de 1992 et la relance de 1995........................................................ 85
c) La déconcentration des moyens........................................................................ 89
B. LA PROFUSION DES CADRES STRATÉGIQUES.................................................... 91
1. Lélaboration de documents stratégiques : desPTEauxPASE........................ 92 2. Lexemple des préfectures : de laDNOà laLOLF............................................. 93
a) Les missions traditionnelles des préfectures...................................................... 93
b) Les objectifs fixés par la directive nationale dorientation des préfectures........ 94 c) Les objectifs assignés aux préfectures dans le cadre de laLOLF......................... 95
5 
C. LÉCLATEMENT DE LA CARTE ADMINISTRATIVE................................................. 97
1. Une simplification historique relative sous le sceau de lautorité et de lefficacité.................................................................................................. 97 2. Une carte inadaptée........................................................................................... 100 a) Un corpus de textes dorganisation générale.................................................... 100 b) Une inadaptation avérée................................................................................... 101 c) Un paysage densemble contrasté..................................................................... 101 II.  LA RECHERCHE D UN ÉTAT TERRITORIAL PLUS COHÉRENT............................ 105 A. LA TRANSFORMATION DU POUVOIR PRÉFECTORAL.......................................... 105 1. Un statut constitutionnel.................................................................................... 105 2. De la fonction dautorité à la mission darbitrage............................................ 106 a) Le gouverneur.................................................................................................. 106
b) Ladministrateur.............................................................................................. 107
c) Le partenaire.................................................................................................... 109 3. Le rôle du sous-préfet en question................................................................... 115 B. LA CRÉATION DES PÔLES RÉGIONAUX................................................................ 116 1. La mise en place des pôles............................................................................... 117 2. Le fonctionnement des pôles............................................................................ 120 a) Le pilotage des pôles........................................................................................ 120 b) La coordination entre pôles.............................................................................. 121 C. LA QUESTION DE LADMINISTRATION DÉPARTEMENTALE................................. 122 1. Une position remise en cause........................................................................... 122 a) Lexemple des directions départementales des affaires sanitaires et sociales.... 122 b) Lexemple des directions départementales de léquipement.............................. 123 2. Une tentative de réorganisation........................................................................ 124 a) La phase dappel à projet................................................................................. 124 b) Lengagement dune phase expérimentale........................................................ 125
D. LA LOLF COMME ACCÉLÉRATEUR DE RÉFORME................................................ 130
1. Les objectifs et les principes de laLOLF........................................................... 130
a) Lavènement dun budget dobjectifs................................................................ 130
b) La promotion de la responsabilité.................................................................... 132
2. Le renforcement du rôle financier du préfet..................................................... 133
a) Une implication traditionnellement faible dans la discussion budgétaire.......... 133
b) Une implication plus grande dans la territorialisation du budget de lÉtat....... 134
6  3. La construction dun authentique dialogue de gestion.................................... 137 a) Un dialogue de gestion horizontal.................................................................... 137 b) Un dialogue de gestion vertical........................................................................ 138 CHAPITRE III : LA REDÉFINITION DES RAPPORTS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : ENTRE TUTELLE ET CONTRACTUALISATION................................ 139 I.  L INDÉTERMINATION DE LA CLAUSE GÉNÉRALE DE COMPÉTENCE......................... 139 II.  LA TUTELLE FRAGMENTÉE.................................................................................... 141 A. LE CONTRÔLE DE LÉGALITÉ.................................................................................. 141 1. Une garantie de lunité de lÉtat........................................................................ 141 2. Une valeur générale dissuasive........................................................................ 144 3. Une application inégale sur le territoire............................................................ 146 4. Une réforme en gestation.................................................................................. 147 B. LES NORMES TECHNIQUES COMME SUCCÉDANÉS DE LA TUTELLE................ 150 C. LES REFLUX NORMATIFS....................................................................................... 153 IV.  LE DÉVELOPPEMENT DE LA CONTRACTUALISATION....................................... 154
A. LA CAPACITÉ CONTRACTUELLE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES........... 154 B. LE MODÈLE DISCUTÉ DES CONTRATS DE PLAN................................................. 155 1. Une méthode originale dadministration sujette à critiques............................ 155 2. Des perspectives dévolution............................................................................ 158 C. LA GÉNÉRALISATION DU MODÈLE CONTRACTUEL............................................. 161 1. Lexemple de la politique de la ville.................................................................. 161 2. Lexemple de la sécurité.................................................................................... 164 D. DES INCERTITUDES HANDICAPANTES................................................................. 165 DEUXIÈME PARTIE : VERS UN NOUVEL ÉQUILIBRE TERRITORIAL DES POUVOIRS 169 CHAPITRE IER: LES EXEMPLES ÉTRANGERS............................................................... 169
I.  UNE DIVERSITÉ EUROPÉENNE DES MODÈLES D ORGANISATION TERRITORIALE 169 II.  UNE RÉGIONALISATION QUI CONFINE À L AUTONOMIE : L ITALIE ET L ESPAGNE 171    A. LE MODÈLE DE LÉTAT RÉGIONALISÉ................................................................... 171 B. LITALIE..................................................................................................................... 172 1. Le statut constitutionnel et le régime juridique des collectivités locales....... 173 a) Un processus qui sinscrit dans une réforme globale de lÉtat.......................... 173 b) Les révisions constitutionnelles de 1999 et 2001............................................... 176
7  2. La structure et lorganisation des collectivités locales.................................... 178 a) Les régions....................................................................................................... 178
b) Les provinces................................................................................................... 181
c) Les communes.................................................................................................. 183 d) Les villes métropolitaines................................................................................. 186 3. Les compétences des collectivités locales...................................................... 187 a) Le pouvoir législatif.......................................................................................... 187 b) Le pouvoir réglementaire................................................................................. 189 c) Les fonctions administratives............................................................................ 189 d) Larticulation des compétences entre collectivités............................................ 190
4. Le financement des collectivités locales.......................................................... 191 5 Lorganisation et le rôle de ladministration territoriale de lÉtat...................... 192 a) Ladministration territoriale de lÉtat.............................................................. 192
b) Le contrôle sur les actes des collectivités locales.............................................. 193 6. Les perspectives dévolution : régionalisme ou dévolution ?......................... 195 C. LESPAGNE.............................................................................................................. 197
1. Le statut constitutionnel et le régime juridique des collectivités territoriales espagnoles......................................................................................................... 198 2. La structure et lorganisation des collectivités locales.................................... 202 a) La structure générale....................................................................................... 203 b) Les structures spécifiques supracommunales.................................................... 210
c) Les structures spécifiques infracommunales...................................................... 211
3. Les compétences des collectivités locales...................................................... 212 a) Les principes généraux..................................................................................... 212 b) Les matières réservées à lÉtat......................................................................... 213 c) Les communautés autonomes............................................................................ 214 d) Les provinces................................................................................................... 216 e) Les communes et les syndicats de communes.................................................... 217
f) Les rapports entre collectivités locales.............................................................. 220
4. Le financement des collectivités locales.......................................................... 221 a) Les communautés autonomes............................................................................ 221 b) Les provinces et les communes......................................................................... 226 5. Lorganisation et le rôle de ladministration territoriale de lÉtat..................... 227 a) Ladministration territoriale de lÉtat.............................................................. 227
b) Le contrôle sur les actes des collectivités locales.............................................. 229 c) La coopération entre lÉtat et les communautés autonomes.............................. 232
8  6. Les perspectives dévolution : vers une stabilisation de la carte des autonomies ? 233 a) La décentralisation comme moteur de la modernisation................................... 233 b) La réforme constitutionnelle............................................................................. 235 c) La modification des statuts des communautés autonomes.................................. 236
III.  LE POINT ULTIME DE L ÉTAT UNITAIRE DÉCENTRALISÉ : LA DÉVOLUTION EN ÉCOSSE... 238
A. LE SYSTÈME BRITANNIQUE ENTRE « RECENTRALISATION » ET DÉVOLUTION 238
1. Le régime juridique des collectivités locales.................................................... 239
a) La souveraineté illimitée de Westminster.......................................................... 239
b) Une « dévolution graduée » et asymétrique...................................................... 239 c) Le système de gouvernement local.................................................................... 240 2. La structure et lorganisation des collectivités locales.................................... 241 3. Les compétences des collectivités locales...................................................... 247
a) Lavènement dune compétence générale.......................................................... 247
b) La coopération entre collectivités locales......................................................... 248
4. Le financement des collectivités locales.......................................................... 249 5. Lorganisation et le rôle de ladministration territoriale de lÉtat..................... 250 B. LÉCOSSE................................................................................................................. 251 1. Le statut constitutionnel et les compétences de lÉcosse.............................. 251 2. Lorganisation et les compétences des collectivités locales.......................... 254 3. Le financement de lÉcosse et des collectivités locales................................. 256 4. Lorganisation et le rôle de ladministration territoriale de lÉtat..................... 257 IV.  UNE DÉCENTRALISATION RETENUE : LA SUÈDE............................................... 258
1. Le statut constitutionnel et le régime juridique des collectivités locales....... 258 2. La structure et lorganisation des collectivités locales.................................... 260 a) Les régions....................................................................................................... 260 b) Les comtés et conseils de comté........................................................................ 262 c) Les communes.................................................................................................. 263 d) La coopération entre collectivités locales......................................................... 265
3. Les compétences des collectivités locales...................................................... 266
a) Les compétences réservées de lÉtat................................................................. 266 b) Les compétences des comtés............................................................................. 266 c) Les compétences des communes........................................................................ 267
9 
4. Le financement des collectivités locales.......................................................... 268 a) Les recettes et les dépenses des collectivités locales.......................................... 268 b) La modification du mécanisme de péréquation................................................. 269 5. Lorganisation et le rôle de ladministration territoriale de lÉtat..................... 271 a) La représentation territoriale de lÉtat............................................................. 271 b) Le contrôle exercé par lÉtat............................................................................ 272 6. Les perspectives dévolution............................................................................. 275 V.  UNE PRÉGNANCE DE LA RÉGIONALISATION...................................................... 278
A. DES DÉFAUTS RÉELS............................................................................................. 278 B. DES RÉUSSITES INCONTESTABLES..................................................................... 279
CHAPITRE II : LES QUESTIONS POSÉES AU MODÈLE FRANÇAIS.............................. 281 I. RENFORCER LES RESPONSABILITÉS..................................................................... 281 A. AFFERMIR LÉTAT TERRITORIAL........................................................................... 282 1. Affirmer le rôle pivot des préfets....................................................................... 283 a) Faire du préfet le chef des services déconcentrés.............................................. 283
b) Asseoir le rôle du préfet de région.................................................................... 285
2 Développer la mutualisation des moyens......................................................... 286 a) Limpératif de rationalisation........................................................................... 286 b) Le passage des pôles à lintégration régionale des services.............................. 287 c) Lhypothèque du redéploiement des effectifs et de la réforme de la fonction publique 290 3. Créer des délégations de lÉtat régionales et de proximité............................ 294 B. CONFORTER LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES........................................... 296 1. Donner un contenu à la notion de chef de file................................................. 296
a) Exploiter les voies ouvertes par la Constitution................................................ 296
b) Limiter le nombre dintervenants...................................................................... 297
2. Confirmer le rôle de lintercommunalité............................................................ 297
a) Stabiliser sans la cristalliser la définition de lintérêt communautaire.............. 298 b) Mutualiser les moyens...................................................................................... 299 c) Sinterroger sur le mode de désignation des élus intercommunaux.................... 299
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II.  CHANGER DE MODÈLE DE GOUVERNANCE DES TERRITOIRES ?......................... 300 A. REDESSINER LA CARTE ADMINISTRATIVE ET TERRITORIALE ?........................ 301 1. Dissocier carte administrative et carte locale.................................................. 302 a) Le mirage du jardin à la française.................................................................... 302 b) La fin du « doublonnement »............................................................................ 303 2. Deux fois moins de régions deux fois plus grandes ?.................................... 304 a) Prendre en compte linterrégionalité ?............................................................. 304
b) Encourager la constitution de grandes régions ?.............................................. 306 c) Assurer une meilleure articulation entre départements et régions ?.................. 307 3. Faciliter le rapprochement des communes...................................................... 308 a) Léparpillement intangible ?............................................................................. 309 b) La méthode volontariste : pour une fusion imposée ?........................................ 310 c) La méthode volontaire : pour un nouveau modèle de communes associées ?..... 314
4. Diversifier la représentation territoriale de lÉtat.............................................. 316
B. RENOUVELER LES RELATIONS ENTRE LÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES...................................................................................................... 317
1. Créer des conférences techniques sectorielles............................................... 317 2. Fixer un cadre contractuel aux relations entre personnes publiques................ 318 a) Créer un contrat-cadre public.......................................................................... 318 b) Favoriser les relations conventionnelles avec les services de lÉtat et les organismes ayant une mission de service public............................................... 320
3. Encourager les échanges dexpériences......................................................... 320 4. Poursuivre le développement de ladministration électronique...................... 321 C. PARTAGER LE POUVOIR NORMATIF ?.................................................................. 325 1. Transférer aux régions un véritable pouvoir normatif..................................... 325 2. Associer les collectivités territoriales à la politique de simplification.................. 326 EXAMEN EN COMMISSION.......................................................................................... 329 PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR.......................................... 333 SIGLES ET ACRONYMES............................................................................................. 349