Rapport d'information déposé... par la Commission des finances, de l'économie générale et du plan sur les moyens des services sur les visas

De L'Économie Générale Et Du Plan, Yves Tavernier, Assemblée Nationale. Commission Des Finances

Description

Le rapport évoque, dans une première partie, le cadre juridique de la politique française des visas (la législation sur l'entrée des étrangers en France et la réforme de 1998) avant de présenter le service des visas (critique du budget des affaires étrangères en constante réduction, mise en évidence de situations constrastées selon les consulats et constat général d'insuffisance) et d'illustrer cette présentation par des exemples précis (la Chine, l'Algérie et le Mali). Puis le rapport propose quelques solutions pour rénover la vitrine de la France.

Sujets

• Visa
• Ministère des Affaires étrangères
• Budget
• Réforme
• Contentieux administratif en France
• Droit de l'Union européenne
• Droit international
• Liberté de circulation
• Étranger
• Consulat
• Proposition
• Formation
• Fonction publique
• Main Page
• Taxe
• Droit
• Institutions
• Administration
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-droit-institutions
• Publié le: 01 décembre 1999
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• Langue: Français

Extrait

N  1803



ASSEMBLE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIME LGISLATURE

Enregistr  la Prsidence de l'Assemble nationale le 8 septembre 1999.

RAPPORT DINFORMATION

DPOS

en application de larticle 146 du Rglement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LCONOMIE GNRALE ET DU PLAN (1)

sur

les moyens des services des visas,

ET PRSENT

PAR M. Yves Tavernier,

Dput.



1

(1) La composition de cette commission figure au verso de la prsente page.

Ministres et Secrtariats dtat

2

La commission des finances, de lconomie gnrale et du plan est compose de :MM. Augustin Bonrepaux,prsident Didier Migaud, ;rapporteur gnral ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier,ivisrp-ecsdent; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrtaires; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, Franois dAubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Grard Bapt, Franois Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, ric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jrme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyre, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Grard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Herv Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hriaud, Edmond Herv, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchausp, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Franois Loos, Alain Madelin, Mme Batrice Marre, MM. Pierre Mhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Grard Saumade, Philippe Sguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION7

 3  

Sommaire



PREMIRE PARTIE:LE CADRE JURIDIQUE DE LA POLITIQUE

DES VISAS : DES ARABESQUES DANS UN JARDIN  LA FRANAISE11  I. La lgislation sur l entre des trangers en France 11 A. LA nature et les fonctions du visa 12 B. Le Rgime international des visas 13

1. Les conventions multilatrales13

2. Les accords bilatraux15 C. Le droit Communautaire 17

Pages

1. La rglementation de lentre dans l espace Schengen 17 a) La mise en place dune politique commune en matire dentre des trangers sur le territoire europen18

b) Le rgime de lentre des trangers sur le territoire europen21

2. Lentre de la politique des visas dans le  premier pilier 24 D. LeS rgles dorigine nationale 26 1. Les visas, matire insaisissable en droit franais26

a) Une matire fugace26

b) Une matire confidentielle27

2. Les autorits comptentes : lorganisation administrative de la dlivrance des visas28 a) Une administration centrale squelettique28

b) Des services dconcentrs disperss30

c) Les relations avec les autres ministres32

3. La procdure de dlivrance33

4. Un contrle juridictionnel restreint34

II. la Rforme de 1998 36

A  Une nouvelle politique 36 .

1. Ouvrir36

2. Choisir37

   4   

B. Une volution lgislative importante 38 1. Les propositions du rapport  Weil  sur lentre des trangers

en France38

2. Les dbats et leur aboutissement lgislatif39

3. Les catgories particulires41 a) Les scientifiques42

b) Les tudiants43

c) Les bnficiaires du regroupement familial44

C. Les Difficults dapplication 45

1. Des risques contentieux45

2. Des lourdeurs de gestion49

DEUXIME PARTIE:LE SERVICE DES VISAS : LE PLUS PAUVRE

DES PARENTS PAUVRES51

I. Un budget des affaires trangres en  peau de chagrin  52

II. Des situations trs contrastes selon les consulats 53

A. Un paysage consulaire marqu par la diversit 53 B. Des niveaux dactivit trs variables 55   1.  Une tendance gnrale  la hausse56 2. Une complexit croissante58 3. Des variations gographiques59

 III. Un constat gnral d insuffisance 63 A. Un personnel nglig 63

B. Des conditions daccueil des demandeurs  revoir 66

C. Ce quil convient dviter 67

 5     

TROISIME PARTIE:LES SERVICES DES VISAS EN CHINE, EN ALGRIE ET AU MALI69 I. L EXEMPLE CHINOIS 69 

A. La situation en CHine populaire 70

1. La problmatique chinoise70 a) Un pays en dveloppement70

b) Lexistence dun  risque migratoire  vident71

2. Une activit des services des visas en forte croissance74   3. Pkin : un service des visas surcharg77

a) Une activit en constante augmentation et de plus en plus complexe77

b) Le problme des tudiants chinois81

c) Des moyens inadapts84

d) Les exemples britannique et allemand87

e) Lengagement dune concertation europenne91

4. Shanghai et Canton : les  ttes de pont  de la nouvelle Chine92

a) Les consulats de France92

b) Les expriences britannique et allemande95

5. Wuhan : une structure souple et adapte96

B. La rgion administrative spciale de Hong-Kong 98

1. Un contexte mouvant98 2. Des titres de voyages multiples99 3. Un consulat performant100 C. Taipei : une situation indite 102 1. Un rgime particulier102  2. Un service des visas sous-dot en personnel104

3. Les reprsentations britannique et allemande106

II. L exception algrienne 107 

A. Une volution heurte 107 B. Des procdures particulires 108 C. Un niveau dactivit considrable et des moyens trs importants

III. Le cas malien 113

A. La problmatique malienne 114

B. Une pnurie de moyens 115

1. Une activit croissante115 2. Des moyens faibles116

109

 6  

Quatrime PARTIE : PROPOSITIONS POUR RNOVER LA VITRINE DE LA FRANCE117

I. Un personnel plus nombreux et qualifi 117

A. Renforcer les effectifs et lencadrement des services des visas 117

B. Multiplier les sessions de formation 118 C. GARANTIR la scurit 119

Ii. Des moyens matriels dcents 119 A. Assurer un financement adapt des services des visas 119

B. quiper les postes   risque  dun matriel de dtection des faux DOCUMENTS 126

C. Mettre en valeur les espaces daccueil des demandeurs 127

III. Des procdures modulables 127 A. Crer un guichet  visas Schengen  unique 127

 B. Poursuivre luniformisation des formulaires demands par les pays  Schengen  128

C. Supprimer le droit de timbre sur les requtes adresses de ltranger  lencontre de dcisions de refus de visas 128

IV. Une valuation plus soutenue 129 V. rsum des propositions 130

EXAMEN EN COMMISSION131 ANNEXES133

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INTRODUCTION

Le consulat est,  lvidence, le parent pauvre des services extrieurs de la France. Les ambassades disposent de locaux parfois prestigieux, gnralement accueillants. Les services extrieurs de la direction des relations conomiques extrieures ou de lAgence franaise de dveloppement bnficient, grce  leurs relations privilgies avec le ministre charg de lconomie et des finances, dun confort de bon aloi.

Le consulat, cest lintendance au service des particuliers. Or, lintendance est rarement valorise. Le rapport entre, dune part, lampleur et la complexit des tches qui lui sont confies et, dautre part, la modicit des moyens qui lui sont accords est largement reconnu.

Les affaires consulaires apparaissent comme un impressionnant  fourre-tout  dont chaque lment doit tre trait par un spcialiste chevronn.

Le consulat doit pouvoir fournir  nos ressortissants  ltranger les services auxquels tout citoyen, utilisateur des services publics franais, a le droit de prtendre. Ainsi, il est tour  tour maire, prfet, notaire Il doit, pour remplir sa mission, assimiler les lois, rglements, circulaires correspondant  ses diffrentes fonctions.

Il est  la roue de secours , le  port du salut  pour le touriste franais en difficult  ltranger. Il accueille, aide, conseille les victimes de vols ou les accidents. Il intervient dans les diffrends qui peuvent opposer lun de nos concitoyens aux autorits du pays. En toute circonstance, il doit se rvler bon juriste, bonne assistante sociale et bon psychologue !

Lactivit consulaire est  double face. Partenaire administratif des Franais, le consulat est galement linterlocuteur oblig des trangers en relation avec la France. Son action est fonde sur les conventions internationales et plus particulirement sur la convention de Vienne du 24 avril 1963. Elle repose galement sur un grand nombre de conventions bilatrales, notamment dans les domaines de lassistance judiciaire, fiscale, de lextradition

Au cur de ces missions, se trouve la dlivrance des visas. Laccueil des trangers qui souhaitent sjourner en France, lattribution ou la non-attribution des visas font du consulat la vitrine de la France. Le premier contact avec notre pays se fait dans ses locaux. L, ltudiant ctoie le commerant, lindustriel, lintellectuel ou le simple touriste.

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La qualit de la rception forge limage de la France dans lesprit des trangers. Elle renforce ou elle affaiblit le travail de nos diplomates, de nos postes de coopration et de nos services dexpansion conomique.

Administration considre comme subalterne, le consulat remplit pourtant un rle essentiel qui devrait tre revaloris dans la hirarchie des services extrieurs du ministre des affaires trangres.

On est loin du compte. Les consulats bnficient rarement de locaux adapts  leur fonction (exigut et vtust) mme si un effort important est entrepris depuis quelques annes.

Mais surtout, ils disposent dun personnel peu nombreux, insuffisamment qualifi et pour partie mal pay.

Le ministre des affaires trangres a conscience de cette situation et il souhaite naturellement quelle samliore. Il se heurte au scepticisme du ministre charg de lconomie et des finances qui juge les moyens suffisants mais mal employs. Selon lui, les problmes deffectifs pourraient tre rgls par un redploiement des personnels des consulats dont lutilit a disparu (au sein des pays de lUnion europenne) vers ceux qui uvrent dans les pays considrs comme sensibles. Il ne mconnat pas les problmes matriels, notamment immobilier, mais il estime quune meilleure gestion permettrait de mieux rgler les difficults.

Le dialogue est dautant plus dlicat quil se heurte  une diffrence de culture et de sensibilit entre les deux ministres. Le Quai dOrsay reproche au ministre des finances sa mconnaissance des enjeux politiques et des ralits du terrain. Ce dernier souponne le corps diplomatique dtre trop  laxiste  en matire de gestion de largent public.

Il est vrai que la France possde des consulats gnraux dans un certain nombre de grandes capitales  la diffrence des Allemands ou des Britanniques. Limportance de notre rseau sexplique en grande partie par la densit de nos reprsentations dans les pays sensibles du Maghreb et de lAfrique francophone o nos partenaires sont peu implants.

Il est lgitime de nous interroger sur la pertinence de nos 113 postes consulaires, compltant les 116 sections consulaires de nos ambassades, comme il est lgitime de nous interroger sur lutilit des 165 postes commerciaux tablis dans 118 pays de la direction des relations conomiques extrieures du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie.

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La dfense du statut international de la France, le combat pour la francophonie et la volont dassurer  nos compatriotes une protection de qualit constituent des objectifs et des valeurs aussi essentiels que la promotion de nos intrts conomiques et commerciaux  ltranger.

Cest pourquoi, rapporteur spcial du budget des affaires trangres de la commission des Finances de lAssemble nationale, jai dcid de conduire une mission dinformation sur le sujet.

Ne pouvant pas traiter tous les aspects des activits consulaires, jai choisi de limiter ltude au service le plus sensible, celui des visas. Il constitue en effet une bonne illustration des contradictions de la politique suivie dans la conduite des affaires consulaires :

•faiblesse des effectifs: en 1998, 494 agents (en quivalent temps plein) ont trait prs de 2.500.000 demandes de visas, soit un ratio moyen de 5.000 dossiers par an ;

•volution de la charge de travail: elle a augment de 18 % entre 1997 et 1998.

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manque de professionnalisation du personnel : les trois quarts des agents affects dans les services des visas sont des recruts locaux, dont prs dun tiers de nationalit trangre. Seuls quelques postes disposent dun agent dencadrement de catgorie B ;

complexit de la rglementation mettre en uvre dans le cadre de  laccord de Schengen () et de sa convention dapplication () ;

enfin, contradiction entre lafaiblesse des moyensattribus au service et limportance des recettes quil gnre et qui, si elles lui taient affectes, lui permettraient de rpondre  ses missions. Le cumul des recettes lies  la dlivrance des visas pour 176 postes (sur 228) sest lev en 1998  287 millions de francs, soit 574.000 francs par agent.